CC BY
25
Новый университет. 2014. № 9(43)
ISSN 2221-7347
РЕГИОНАЛЬНАЯ ЭКОНОМИКА
УДК 332.1
Ц.М. Овикян
О НЕКОТОРЫХ ИТОГАХ ИЗМЕНЕНИЯ СИСТЕМЫ ФИНАНСИРОВАНИЯ ДОРОЖНОГО ХОЗЯЙСТВА В РФ
В статье рассмотрена система финансирования дорожной отрасли России с 90-х годов и до настоящего времени. Особое внимание уделено практике применения финансирования путем создания дорожных фондов как федерального, так и регионального уровней.
Ключевые слова: дорожная отрасль, система финансирования, автомобильные дороги, дорожные фонды.
Современная дорожная деятельность определяется как деятельность по осуществлению проектирования, строительству, реконструкции, а также капитальному ремонту и содержанию автомобильных дорог.
В свою очередь дорожный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях финансового обеспечения дорожной деятельности в отношении автомобильных дорог общего пользования, а также капитального ремонта и ремонта дворовых территорий многоквартирных домов, проездов к дворовым территориям многоквартирных домов населенных пунктов [1, Ст. 179.4]. Отечественные дорожные фонды можно разделить на:
• федеральный дорожный фонд (ФДФ);
• территориальные (субъектов РФ и муниципальные) дорожные фонды.
За последние годы происходили существенные изменения системы финансирования дорожного хозяйства в РФ.
В 1991 г. была предпринята первая попытка создания дорожного фонда. В это время Верховный Совет РСФСР рассмотрел и принял закон «О дорожных фондах в РСФСР». В эти фонды средства поступали из нескольких источников, однако основным стал налог с российских предприятий, которые являются пользователями дорог. Данный налог был равен 2,5% от выручки предприятий.
Одна часть из этих денег направлялась в ФДФ на содержание, а также ремонт основных трасс, еще одна часть - субъектам российской федерации. В тоже время система, при которой платили все хозяйствующие субъекты, вне независимости от того, пользуются дорогами или не пользуются, считалась не совсем справедливой. Именно поэтому с января 2001 г. стала вводиться система осуществления непосредственного финансирования дорожного строительства
© Овикян Ц.М., 2014.
DOI: 10.15350/2221-7347.2014.9.0001
4
ISSN 2221-7347
Экономика и право
из бюджетных средств. Сначала был отменен налог на ГСМ, а также снижена ставка налога на пользователей дорог. В тоже время во многом из-за скандалов, связанных с коррупцией, был ликвидирован ФДФ, а уже в 2003 г., после отмены налога на пользователей дорог, были упразднены и ТДФ. Ремонт и строительство дорог были переданы в ведение Министерства транспорта, а получателем целевых бюджетных средств стало агентство - это ФДА Росавтодор.
Следовательно, дорожное хозяйство было сведено к обычному финансированию из бюджета.
После ликвидации системы дорожных фондов деньги на дороги выделялись напрямую из бюджетов федерального и регионального уровней. Данное преобразование не пошло на пользу всей дорожной отрасли. Уже к 2005 г. объем средств, которые вкладывались в дорожную сеть, сократилось практически в 2 раза в сравнении с 2000 г. В разы упали объемы строительства, а также ремонта. В больше степени пострадали дороги регионального значения, поскольку часто финансировались по остаточному принципу. К примеру, объемы текущего и капитального ремонтов сократились с 18,9 тысяч километров в 2002 г. до 6,5 тысяч километров уже к 2009 г. Если в 2002 г. российским субъектами было построено около 3,2 тысяч километров новых дорог, то уже в 2010 г. - всего около 0,9 тысяч километров. [2].
Эксперты Всемирного банка поставили Российскую Федерацию на 111 место, в мире проанализировав состояние российских автодорог. По данным государственной компании «Автодор», в стране свыше 35 тыс. км не соответствовала минимальным требованиям [3].
Необходимость реформ стала очевидна. Решение о воссоздании ФДФ, аккумулирующего средства на создание, а также строительство дорог, было принято Президентом РФ в 2010 г. В 2011 г. был принят федеральный закон о ФДФ и в Бюджетный кодекс РФ внесены соответствующие изменения, касающиеся порядка финансирования дорожного хозяйства [4].
По мнению А.С. Еремеевой, можно выделить следующие положительные моменты системы финансирования дорожного хозяйства с использованием ФДФ: стабильность ассигнований на содержание и ремонт дорог; оптимизация реализации программ дорожных работ в результате возможности переноса неиспользованных ассигнований на очередной финансовый год; увеличение объемов финансирования дорожного хозяйства за счет привлечения неналоговых источников и создания стимулов для их поиска у органов управления дорожным хозяйством [5].
Основными источниками образования дорожного фонда в России стали налоги на реализацию ГСМ; налоги на пользование автомобильными дорогами и на покупку автотранспорта; средства от проведения займов, лотерей, реализации акций, штрафных санкции и прочее [6].
Средства ФДФ направляются, прежде всего, на ремонт и содержание действующей сети федеральных дорог, покупку дорожной техники, строительство и реконструкцию федеральных дорог. Кроме всего прочего, из этого фонда могут также выделяться дотации и субвенции субъектам России, что обусловлено необходимостью выравнивания на территории страны уровня развития дорожного хозяйства.
В 2012 г. очередь дошла до региональных дорожных фондов (РДФ). К этому времени были приняты законы о них во всех субъектах РФ, а также необходимые подзаконные нормативно-правовые акты.
Было установлено, что в РДФ в обязательном порядке должны зачисляться транспортный налог, который собирается в регионе, часть акцизов на ГСМ. Регионам было дано право самостоятельно определять необходимые дополнительные источники финансирования РДФ. Субъекты РФ получили возможность привлекать свыше 30 различных неналоговых источников [6]. Многие регионы предусмотрели компенсацию вреда, который причиняется дорожному покрытию различными тяжелыми транспортными средствами, или плату за пользование имуществом, которое входит в состав автомобильных дорог, а также плату за размещение разных объектов дорожного сервиса в придорожной полосе.
Средства дорожных фондов субъектов РФ направляются на содержание, ремонт, реконструкцию, а также строительство автомобильных дорог общего пользования, которые относятся к собственности субъектов Российской Федерации.
5
Новый университет. 2014. № 9(43)
ISSN 2221-7347
Однако средств одних только РДФ было недостаточно для удовлетворения реальных потребностей развития дорожных хозяйств территорий (с учетом принятых субъектами РФ нормативов финансовых затрат на содержание, ремонт и капремонт). В 2012 г. такая потребность составила более 1,193 трлн рублей. Суммарный объем региональных дорожных фондов давал лишь 33% от требуемой суммы. При этом надо учесть, что согласно федеральному законодательству, дорожные фонды субъектов РФ должны перечислять не меньше чем 5% собранных средств на постройку подъездов к сельским населенным пунктам, не меньше чем 5% на капремонт и текущий ремонт дорог в населенных пунктах, не меньше чем 5% на капремонт и текущий ремонт дворовых территорий. Кроме этого, из РДФ выделяются субсидии на выполнение прочих работ на муниципальных дорогах и на погашение бюджетных кредитов на развитие дорожного хозяйства. Таким образом, на автодороги регионального значения остается сумма примерно в три четверти от объема территориальных дорожных фондов [7].
Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 244-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в редакции от 28 декабря 2013 г.) установил, что объем бюджетных ассигнований дорожного фонда субъекта Российской Федерации складывается из доходов от акцизов на автомобильный бензин, прямогонный бензин, дизельное топливо, моторные масла для дизельных и (или) карбюраторных (инжекторных) двигателей, производимые на территории РФ, доходов консолидированного бюджета субъекта Российской Федерации от транспортного налога и от иных поступлений [8].
Следует отметить, что средств на дорожное хозяйство в регионах было бы больше, если бы некоторые субъекты РФ не отвлекали часть акцизов и транспортного налога на другие нужды. Так, по итогам 2013 г. в 19 субъектах РФ объем финансовых ресурсов, направленных в дорожные фонды, оказался меньше объема акцизов и транспортного налога на 12 млрд. рублей, при потребности более 1,3 трлн. руб. На содержание, ремонт и капитальный ремонт субъектами было направлено лишь 185 млрд. рублей, что составило чуть более 14%. Между тем, доля автодорог регионального значения, не отвечающих нормативным требованиям все еще достаточно высока и в настоящее время составляет 62,5% [9].
Законом № 244-ФЗ было установлено, что с 1 января 2014 г. могут создаваться муниципальные дорожные фонды на основе решения представительного органа муниципального образования. Объем бюджетных ассигнований такого фонда складывается из доходов от указанных выше акцизов и иных поступлений. При этом предусматривается, что органы государственной власти субъекта Российской Федерации обязаны установить дифференцированные нормативы отчислений в местные бюджеты не менее 10% налоговых доходов от соответствующих акцизов (исходя из протяженности автомобильных дорог местного значения, находящихся в собственности соответствующих муниципальных образований).
Совершенствование структуры дорожных фондов сохраняет свою актуальность, поскольку проблемы финансирования дорожного хозяйства все еще не утратили своей остроты. Регионам по-прежнему не хватает денег на дороги.
Как следует из расчетов Российская ассоциация территориальных органов управления автомобильными дорогами (РАДОР): в 2013 г. на их содержание было выделено 32% от нормативного объема, на ремонт - 29%, на капитальный ремонт - чуть больше 2%. Возникший дефицит предполагается восполнить следующими возможными путями: за счет акцизов на табак и алкоголь [10], за счет повышения сборов налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ) в нефтяной отрасли [11]. Кроме того, Министерство финансов предлагает вместо распределения между федеральным (28% сборов) и региональными (72%) фондами перенаправить все поступления от топливных акцизов в региональные дорожные фонды. Поскольку данная мера все равно лишь частично покроет потери РДФ от планируемого к 2018 г. снижения ставок топливных акцизов - на 30-40%, то для полной компенсации потерь региональные фонды станут получать трансферты из федерального дорожного фонда [12].
6
ISSN 2221-7347
Экономика и право
В данных условиях сохраняется необходимость дальнейшего совершенствования системы финансирования дорожного хозяйства, что предполагает, в том числе, и поиск новых подходов к функционированию дорожных фондов.
В заключение можно сделать вывод, что воссоздание дорожных фондов и их структуризация на трех уровнях - федеральном, региональном, муниципальном, - создают несомненные предпосылки на пути к улучшению текущего состояния дорог, а также к созданию безопасных условий движения. Однако для достижения максимальной отдачи от вложений еще необходима значительная работа по совершенствованию и координации финансирования дорожного хозяйства России.
Библиографический список
1. Бюджетный кодекс РФ от 30.11.2011 № 361-ФЗ (редакция от 21.07.2014) // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.rU/popular/budget/56_28.html#p5062.
2. Владимирова Е. Позитивный тренд // Коммерсант. ru: Официальный сайт. URL: http://www.kommersant.ru/doc/2078596.
3. Селиванова М. Государство ищет деньги на дороги // РИА Новости: Официальный сайт. URL: http ://ria.ru/analytic s/20101008/283559472. html.
4.О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 06.04.2011 № 68-ФЗ // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164525.
5. Еремеева А.С. Актуальные проблемы финансового обеспечения дорожной отрасли // Экономические исследования: Интернет-журнал. - 2012. - №3 (12). URL: http://www.erce.ru/internet-
magazine/magazine/31/487.
6. Дорожные фонды // Министерство транспорта Российской Федерации: Официальный сайт. URL: http://www.mintrans.ru/activity/detail.php?FOLDER_ID=1085.
7.Озун С. Диалог профессионалов // Российская ассоциация территориальных органов управления автомобильными дорогами (РАДОР): Официальный сайт. URL: http://www.rador.ru/news/press/57.pdf.
8. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 03.12.2012 № 244-ФЗ (в редакции от 28.12.2013) // СПС «Консультант Плюс». URL: http://www.consultant.ru/document/
cons_doc_LAW_156919/?frame=2.
9.Озун С. Инвестиции в перспективу // Российская ассоциация территориальных органов управления автомобильными дорогами (РАДОР): Официальный сайт. URL: http://www.rador.ru/news/press/76.pdf.
10. Деньги на ремонт дорог попробуют взять из акцизов на табак и алкоголь // Автовести: Электронное периодическое издание. URL: http://auto.vesti.ru/doc.html?id=577693&cid=24.
11. Дыру в дорожных фондах закроют за счет НДПИ // Ведомости: Электронное периодическое издание. URL: http://www.vedomosti.ru/finance/news/31775691/neftyaniki-oplatyat-dorogi?full#cut.
12.Что будет с дорожными фондами после налогового маневра // Ведомости: Электронное периодическое издание. URL: http://www.vedomosti.ru/politics/news/32277941/nalogovyj-manevr-na-doroge.
Статья поступила в редакцию 25.08.2014.
ОВИКЯН Цолак Меружанович - аспирант факультета экономики и управления, Ивановский государственный энергетический университет.
UDC 332.1
Ts.M. Ovikyan
ABOUT SOME RESULTS OF CHANGE OF SYSTEM FINANCINGS OF ROAD ECONOMY IN THE RUSSIAN FEDERATION
In article the system offinancing of road branch of Russia from 90th years and so far is considered. The special attention is paid to practice of application of financing by creation of road funds of both federal, and regional levels.
Keywords: road branch, system offinancing, highways, road funds.
7
