CC BY
41
А. П. СОЛДАТОВ,
главный научный сотрудник научно-исследовательского центра,
доктор юридических наук, профессор (Академия управления МВД России)
A. P. SOLDATOV,
Chief Researcher at the Research Center, Doctor of Law, Professor (Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia)
УДК 342
О некоторых аспектах совершенствования регионального законодательства, связанных с принятием нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях
On Updating Regional Laws as the Russian Federation Prepares to Adopt a New Administrative Code
В статье приводится обзор промежуточных обсуждений проекта нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, анализируются законы нескольких субъектов Российской Федерации, обосновывается необходимость внесения изменений в отдельные статьи Кодекса, регулирующие предметы ведения Российской Федерации и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях.
An analysis of laws of several Russian regions and a review of expert opinion lead the author to conclude that the current draft of a new Administrative Code of the Russian Federation needs modification that would result in a clear distinction between matters of federal and regional administrative jurisdiction. Such a distinction would help regional lawmakers update regional laws in accordance with the new Code.
Проект нового Кодекса, административные правонарушения, законы субъектов Российской Федерации, полномочия Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях.
Draft of new Administrative Code, administrative infractions, administrative laws of Russia's constituent regions, matters of federal administrative jurisdiction.
Проект нового Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — проект нового КоАП РФ) [2] второй год находится на обсуждении. В научных изданиях, специальной литературе публикуются не только положительные отзывы о проекте будущего КоАП РФ, но и отмечается масса существенных замечаний, касающихся концептуального, методологического и технико-юридического характера. Вопросы совершенствования законодательства об админи-
стративной ответственности в Российской Федерации находятся в постоянном внимании ведущих ученых России [7, 8, 10].
По мнению профессора Ю. И. Попугаева, готовящийся ныне к принятию проект нового КоАП РФ, базирующийся на действующем Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ), во-первых, вобрал в себя основные его изъяны, а во-вторых, закрепляет ряд противоречивых, недостаточно проработанных новелл. Тем
не менее остается надежда на устранение многочисленных недостатков на всех этапах прохождения проекта до его окончательного принятия [9].
В перечне недостатков проекта нового КоАП РФ важное место занимают:
— явно выраженная тенденция значительного роста общего количества составов административных правонарушений;
— увеличение размера штрафных санкций не только в разы, но и по отдельным правонарушениям в десятки раз;
— изменение в перечне видов административных наказаний (предлагается введение административного запрета на пользование услугами авиаперевозчиков для авиадебоширов, возвращение такого вида наказания, как исправительные работы, исключение из наказаний административного приостановления деятельности).
Во многом дискуссионным явилось предложение, внесенное авторами проекта нового КоАП РФ, о снижении возраста лица, по достижении которого наступает административная ответственность, с 16 до 14 лет. В этом случае, по аналогии с Уголовным кодексом Российской Федерации, можно было бы дать перечень конкретных составов административных правонарушений, ответственность за которые могли бы нести несовершеннолетние, достигшие возраста 14 лет (например, мелкое хулиганство, причинение имущественного вреда и др.).
В Санкт-Петербургском университете МВД России 25 марта 2016 г. состоялась ежегодная Всероссийская научно-практическая конференция, на которой прозвучали предложения, касающиеся совершенствования правового регулирования административной ответственности юридических лиц.
Научным сообществом, в частности, предлагалось исключить из проекта нового КоАП РФ правовую неопределенность, содержащуюся в п. 2 ст. 2.10 КоАП РФ [1], связанную с более точным разграничением санкций для граждан, должностных и юридических лиц.
Нами обращено внимание на то обстоятельство, что несовершенство конструкции вышеуказанной нормы содержит коррупциогенный фактор, дающий возможность правоприменителю при привлечении виновных лиц к ответственности допускать высокий уровень субъективного усмотрения.
По нашему мнению, отсутствует и некоторая логика при привлечении к административной ответственности юридических лиц, имеющих правовой статус государственных и муниципальных учреждений. Штрафы, налагаемые на такие учреждения, вновь поступают в бюджет. При этом у этих лиц возникают финан-
совые проблемы, связанные с текущим недофинансированием (выдача заработной платы, оплата коммунальных услуг и хозяйственных нужд, расходы и т. п.).
Нами предложена формулировка, позволяющая освобождать от административной ответственности государственные и муниципальные бюджетные учреждения. Считаем, что для этой категории юридических лиц необходимо использовать административный штраф только в отношении должностных лиц (руководителей) таких учреждений и дисквалификацию [11].
Сегодня обсуждение проекта нового КоАП РФ перешло в завершающую стадию. При этом в научных изданиях, юридической литературе пока отсутствуют мнения и суждения ученых, связанные с проблемами разграничения предметов ведения в области законодательства об административных правонарушениях между Российской Федерацией и ее субъектами, которые могли бы быть полезны и учтены при принятии нового Кодекса.
Законодательство об административных правонарушениях состоит из КоАП РФ и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях [1, ст. 1.1].
Регионы воспользовались этим правом и имеют свои законы об административных правонарушениях (Республика Крым, Краснодарский, Ставропольский края, Ростовская область и др.).
В отдельных субъектах региональные законы названы кодексами об административных правонарушениях (г. Москва, Свердловская, Нижегородская, Волгоградская области).
По нашему мнению, в этом уже заложен определенный правотворческий нюанс, а фактически — противоречие, так как в п. 1 ст. 1.1. КоАП РФ говорится лишь о законах, а не о кодексах субъектов. Необходимо, чтобы рабочая группа, готовящая проект нового КоАП РФ, это противоречие устранила. Сделать это можно следующим образом: п. 1 ст. 1.1. после слова «законов» дополнить словом «кодексов».
Особую озабоченность вызывает состояние законотворчества и правоприменительной практики регионального законодательства об административных правонарушениях.
Как уже отмечалось, субъекты РФ, пользуясь предоставленными полномочиями, в основе которых лежат положения ст. 1.3 и 1.3.1 КоАП РФ о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области законодательства об административных правонарушениях, самостоятельно осуществляют административно-деликтное правовое регулирование. Зачастую региональные законодатели выходят за рамки предоставленных полномочий по предметам ведения.
Проведенное исследование показало, что общей тенденцией законодательства об административных правонарушениях субъектов РФ является увеличение количества составов правонарушений.
В дополнение к этому имеет место существенная разноречивость правового регулирования административной ответственности, когда в одних субъектах есть определенный состав правонарушения, а в других — нет. За аналогичные или сходные административные проступки штрафные санкции могут отличаться в разы.
Рассмотрим для примера несколько региональных законов об административных правонарушениях.
Так, в Краснодарском крае действует Закон Краснодарского края «Об административных правонарушениях» [3]. На день принятия этого закона общее количество правонарушений в его разделе II «Особенная часть» не превышало 30 составов, а в настоящее время их около 50.
При этом надо учесть, что за это же время 18 составов правонарушений было исключено. Такая нестабильность объясняется постоянно развивающимися и изменяющимися общественными отношениями, правовое регулирование которых происходит на федеральном уровне посредством КоАП РФ.
Региональные законодатели, иногда опережая федеральных, проявляют активность в вопросах регулирования административных правоотношений.
К примеру, в названном субъекте Федерации был принят так называемый «детский закон» «О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае» [4], направленный прежде всего на защиту прав и интересов самих несовершеннолетних.
Лишь спустя некоторое время большинство положений этого закона получили одобрение на федеральном уровне в законодательных (представительных) органах власти других субъектов РФ, что повлекло изменение и в тексте краевого Закона «Об административных правонарушениях».
Проблемы с размерами санкций за аналогичные правонарушения можно увидеть при сравнительно-правовом исследовании административных деликтов в сфере благоустройства населенных пунктов (содержания территорий населенных пунктов).
К примеру, в Законе Еврейской автономной области «Об административных правонарушениях» максимальный размер штрафа за нарушение правил содержания территорий населенных пунктов установлен в размере 10 тыс. руб. [5, ст. 23].
Для сравнения приведем аналогичную ст. 3.2 в Законе Краснодарского края «Об административных правонарушениях».
Как видим, максимальный размер штрафа в п. 3 анализируемой статьи составляет 100 тыс. руб. На примере законов двух субъектов Российской Федерации мы видим огромную разницу по максимальным штрафным санкциям (в 10 раз). Вызывает сомнение и сама необходимость такой подробной диспозиции статьи, которую приняли региональные законодатели в Краснодарском крае.
Надо отметить, что в законах большинства субъектов Российской Федерации можно увидеть подробное описание всех элементов юридических составов, связанных с правонарушениями в сфере благоустройства. Это наглядно демонстрирует Закон г. Санкт-Петербурга «Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге» [6]. Диспозиции статей указанного закона имеют следующие формулировки:
— отсутствие устройства для мойки колес и кузовов транспортных средств при выезде со строительных площадок;
— хранение разукомплектованного транспортного средства вне специально отведенного для этого места;
— нарушение правил охраны и использования парков, садов, скверов, бульваров, газонов, зеленых насаждений, детских и спортивных площадок;
— нахождение транспортных средств на газонах, а также нахождение механических транспортных средств на территории парков, садов, скверов, бульваров и др.
По нашему мнению, несмотря на все увеличивающееся количество составов административных деликтов в КоАП РФ и законах субъектов Российской Федерации правоприменители постоянно сталкиваются с проблемами их реализации по причине того, что значительная часть составов правонарушений «не работает».
В настоящее время становится все очевиднее, что важно не просто принять закон, предусматривающий административную ответственность, а надо добиваться эффективной реализации его положений в жизни. Однако здесь есть и некоторые другие нюансы.
Определенной «перегруженности» в двухуровневой федерально-региональной структуре административно-деликтного законодательства способствуют и недостатки технико-юридического и даже концептуального характера, что можно было бы учесть при доработке проекта нового КоАП РФ.
Речь идет об улучшении корреляции между положениями подп. 3 п. 1 ст. 1.3 и подп. 1 п. 1 ст. 1.3.1 КоАП РФ, касаемо предметов ведения РФ и ее субъектов в области законодательства об административных правонарушениях.
Мы считаем, что если бы федеральным законодателем в вышеуказанных подпунктах названных статей были четко определены все правила и нормы,
имеющие федеральное значение, и дан соответствующий перечень правил и норм, имеющих региональное значение, то структура Особенной части КоАП РФ и структуры таких же частей в законах субъектов РФ значительно видоизменились бы.
Это повлекло бы и сокращение общего количества составов административных правонарушений. Так, Особенная часть в Законе Краснодарского края «Об административных правонарушениях» представлена восемью родовыми объектами (главами), из которых семь имеют идентичные названия с главами КоАП РФ, и только одна гл. 4.1. «Правонарушения в области занятости населения» не имеет аналогичного родового объекта в КоАП РФ.
Название второй главы «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность» полностью соответствует названию гл. 20 КоАП РФ. Название гл. 3—8 соответствует названию гл. 6—9, 11 и 17 действующего Кодекса.
Судя по названию глав, мы видим, что субъект Российской Федерации устанавливает административную ответственность в об-
ластях и сферах, в которых у него нет и достаточных полномочий.
В том случае, если бы федеральный законодатель при формировании конструкций статей КоАП РФ охватывал всю сферу охраны тех или иных правоотношений, то тогда не было бы необходимости в принятии охранительных норм (законов) на уровне субъектов Российской Федерации. В законах субъектов родовые объекты охраны (названия глав) не должны повторять названия глав в КоАП РФ.
Наши предложения о более точном (конкретном) разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области законодательства об административных правонарушениях обязательно должны основываться на положениях Конституции Российской Федерации (ст. 71—73).
Переструктурирование Особенной части КоАП РФ на базе совершенствования норм его статей о разграничении предметов ведения во многом является концептуальным для всего законодательства об административных правонарушениях в современной России.
Список литературы:
1. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (ред. 06.07.2016) // СЗ РФ. 2002. № 1 (ч.1). Ст. 1.
2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях: проект федерального закона № 957581-6 // СПС КонсультантПлюс.
3. Об административных правонарушениях: Закон Краснодарского края от 23 июля 2003 г. № 608-КЗ // СПС КонсультантПлюс.
4. О мерах по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 21 июля 2008 г. № 1539-КЗ // СПС КонсультантПлюс.
5. Об административных правонарушениях: Закон Еврейской автономной области от 23 июня 2010 г. № 781-ОЗ // СПС Консуль-тантПлюс.
6. Об административных правонарушениях в сфере благоустройства в Санкт-Петербурге: Закон г. Санкт-Петербурга от 31 мая 2010 г. № 273-70 // СПС КонсультантПлюс.
7. Гончаров И. В. Стратегическое развитие ведомственной науки // Труды Академии управления МВД России. 2014. № 3 (30).
8. Гугунский А. Н, Парфёнов А. В. К вопросу о правовых основах участия граждан в охране
общественного порядка // Труды Академии управления МВД России. 2016. № 2 (38).
9. Попугаев Ю. И. О некоторых дефектах новой редакции проекта КоАП РФ // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. ст. по матер. ежегодной Всерос. науч.-практ. конф. (Соро-кинские чтения, 25 марта 2016 г.): в 3-х т. / под ред. Ю. Е. Аврутина, А. И. Каплунова. СПб.,
2016. Т. II.
10. Равнюшкин А. В. О нормативно-правовом закреплении понятий «административное расследование» и «процессуальные действия, требующие значительных временных затрат» в административном процессе // Труды Академии управления МВД России.
2017. № 1 (41).
11. Солдатов А П. Проект нового КоАП РФ и некоторые проблемы административной ответственности юридических лиц // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: сб. ст. по матер. ежегодной Всерос. науч.-практ. конф. (Сорокинские чтения, 25 марта 2016 г.): в 3-х т. / под ред. Ю. Е. Аврутина, А. И. Каплунова. СПб., 2016. Т. II.
E-mail: [email protected]
