CC BY
53
Ответственность в рамках международных соглашений и многосторонних переговоров
О нарушении правил процедуры на конференции ООН по климату в Дохе в декабре 2012 г.
Д.А. Гершинкова
Гершинкова Динара Александровна — главный советник Департамента по обеспечению деятельности советников Президента Российской Федерации Секретариата Руководителя Администрации Президента Российской Федерации, слушатель кафедры международного права Всероссийской академии внешней торговли; E-mail: [email protected]
В статье анализируется имевший место на 18-й сессии Конференции Сторон Рамочной Конвенции ООН об изменении климата / 8-м Совещании Сторон Киотского протокола прецедент нарушения правил процедуры, а именно принятие решения по второму периоду Киотского протокола «консенсусом» при очевидном возражении России, Украины и Белоруссии. Приводятся различные определения понятия «консенсус», принятые в международном праве, в том числе комментарии Управления по правовым вопросам Секретариата ООН. Также дается оценка возможных ответных действий стран, чьи интересы были ущемлены на Конференции / Совещании Сторон в Дохе.
Ключевые слова: Рамочная Конвенция ООН об изменении климата, Киотский протокол, поправки к Киотскому протоколу, правила процедуры, консенсус
Key words: Framework Convention on Climate Change, UN FCCC, Kyoto Protocol, amendment to Kyoto Protocol, procedure rules, consensus
В декабре 2012 г. в Дохе состоялась 18-я сессия Конференции Сторон РКИК ООН / 8-е Совещание Сторон Киотского протокола. Главная задача Конференции состояла в подведении итогов многолетнего переговорного процесса по определению долгосрочных мер сотрудничества в области климата. На основе политических договоренностей, достигнутых на предыдущей Конференции в Дурбане, необходимо было обеспечить решение трех практических задач по промежуточному климатическому урегулированию: запустить второй период обязательств по Киотскому протоколу; дать старт переговорам по согласованию нового всеобъемлющего климатического соглашения на замену Киотскому протоколу (которое должно быть подготовлено не позднее 2015 г. и вступить в силу к 2020 г.); а также принять ряд решений (по финансированию, адаптации к изменению климата, созданию новых рыночных механизмов и передаче технологий), обеспечивающих достижение развитыми и развивающимися странами своих
обязательств по сокращению выбросов до 2020 г., принятых в Копенгагене (2009 г.) и в Канкуне (2010 г.).
В целом переговорный раунд в Дохе достиг намеченной цели. Однако завершающий этап Конференции, к сожалению, прошел при грубом нарушении правил процедуры, что наносит серьезнейший ущерб многосторонним усилиям по обеспечению прочного и справедливого решения проблемы глобального изменения климата. На последнем заседании, вечером в субботу 8 декабря (с опозданием на сутки), были приняты поправки к Киотскому протоколу, определяющие основные условия его второго периода. К началу итогового заседания в Дохе после двух недель переговоров не были согласованы все детали проектов решений по Киотскому протоколу, поэтому проект решений, включающий набор поправок, был подготовлен председателем Конференции, председателем Управления по административному контролю и транспарентности Катара Абдуллой бин Хамад Аль-Аттией уже без многостороннего участия и предложен странам — сторонам Киотского протокола для принятия «пакетом». Само по себе принятие «пакетом» не вызвало бы вопросов, если бы на итоговом заседании в Дохе не было допущено явных нарушений правил процедуры РКИК ООН.
Дело в том, что в новый проект документа был включен текст поправки к ст. 3 Киотского протокола — п. 7-тер [4], не обсуждавшийся до этого участниками переговоров. Эта поправка фактически меняет обязательства некоторых стран на второй период, принимаемые поправкой в приложение В Киотского протокола. В случае если есть положительная разница между установленным количеством второго и первого периода, то эта разница «аннулируется»1, т. е. вычитается из установленного количества страны на второй период и, таким образом, происходит уменьшение установленного количества обязательств на второй период / многократное увеличение количественного показателя обязательств страны по сокращению выбросов. Фактически рассчитанное таким образом установленное количество выбросов в год соответствует среднему уровню выбросов 2008—2010 гг., что для стран с переходной экономикой (страны Восточной Европы) увеличивает обязательства. Так, например, объявленные национальные обязательства Белоруссии на второй период Киотского протокола составляют —22% от уровня 1990 г., а средний уровень выбросов 2008—2010 гг. составляет —36% от уровня 1990 г., т. е. белорусские обязательства с поправкой по 3.7-тер увеличиваются на 14%. Таким образом, возникает противоречие с принимаемыми одним и тем же дохийским решением поправками в приложение В и расчетными установленными количествами на второй период. Очевидно, что новые условия второго периода Киотского протокола, скорее всего, станут неприемлемыми для Белоруссии. В похожей ситуации оказался и Казахстан, не имевший обязательств в первом периоде. Чуть более выгодная ситуация у Украины: использование перенесенных остатков единиц установленного количества из первого периода во втором возможно в целях соблюдения обязательств, но опять же при наступлении определенных условий.
Безусловно, к Российской Федерации, относящейся к странам — сторонам Киотского протокола, не имеющим обязательств на второй период (вместе с Японией и Новой Зеландией), упомянутая выше поправка не имеет прямого отношения. Следует также отметить, что позиция России о суверенном праве стран переносить неисполь-
1 Согласно решению 13/СМР.1 (2005 г.), «ЕСВ, ССВ, ЕУК и/или ЕА, переведенные на счета аннулирования или изъятия из обращения на период действия обязательств, не подлежат дальнейшей передаче или переносу на следующий период действия обязательств. ЕСВ, ССВ, ЕУК и/или ЕА, переведенные на счет аннулирования, не могут использоваться для целей демонстрации соблюдения Стороной ее обязательств по п. 1 ст. 3».
зованные единицы установленного количества из первого периода во второй в соответствии с действующим п. 13 ст. 3 Киотского протокола (что было предметом жарких споров и в Дохе, и ранее) была положительно учтена в дохийском решении, и поправки в п. 13 ст. 3 не вносились. Вместе с тем развитые страны — потенциальные покупатели единиц установленного количества первого периода (Евросоюз, Австралия, Швейцария, Япония и др.) в Дохе сделали политические заявления (включенные в одно из приложений к решению по второму периоду Киотского протокола) о том, что не намерены покупать излишки установленного количества первого периода, называемые ими «горячий воздух» (hot air). Таким образом, перенести остатки единиц установленного количества первого периода во второй период возможно, а продать — практически нет, так как у этого товара нет покупателей.
На итоговом пленарном заседании Совещания Сторон Киотского протокола в Дохе Российская Федерация и Украина обозначили свое намерение выступить по существу проекта описанной выше поправки (с заявлением от группы стран — России, Украины и Белоруссии). Но российский запрос председатель проигнорировал. Слово для выступления российской делегации было предоставлено лишь после объявления председателем решений принятыми.
По оценкам независимых СМИ, «во время утверждения поправки со стороны председательствующего Катара произошло нарушение процедуры голосования в рамках переговоров ООН, признанное беспрецедентным в том числе независимыми экспертами: поправка была утверждена, несмотря на протест, объявленный странами с переходной экономикой, а представителям России и Украины, пытавшимся еще раз обратить внимание делегатов на спорный вопрос, просто не дали слова» [1].
Потребуется тщательный анализ правовых последствий принятых в Дохе решений и соответствующих обязательств стран, тем более что речь шла не о простом решении Совещания Сторон Киотского протокола, а о поправке к протоколу. Особая процедура принятия поправок закреплена в ст. 20 Киотского протокола:
«Пункт 2 ст. 20: Поправки к настоящему Протоколу принимаются на очередной сессии Конференции Сторон, действующей в качестве Совещания Сторон настоящего Протокола. Секретариат сообщает Сторонам текст любой предлагаемой поправки к настоящему Протоколу не менее чем за шесть месяцев до начала заседания, на котором она предлагается для принятия. Секретариат сообщает также текст любых предлагаемых поправок Сторонам и сигнатариям Конвенции и, для информации, Депозитарию.
Пункт 3 ст. 20: Стороны делают все возможное для достижения согласия по любой предлагаемой поправке к настоящему Протоколу на основе консенсуса. Если все усилия, направленные на достижение консенсуса, были исчерпаны, и согласие не было достигнуто, то поправка в качестве последней меры принимается большинством в три четверти голосов присутствующих и участвующих в голосовании на данном заседании Сторон. Секретариат сообщает текст принятой поправки Депозитарию, который препровождает его всем Сторонам для принятия».
Наверное, если бы председатель КС-18 обратился к указанной процедуре принятия поправок к Киотскому протоколу, то ему не пришлось бы идти на явное нарушение правил процедуры РКИК ООН, поставившее под угрозу легитимность принятого решения.
Остаются неясными позиция и роль Секретариата РКИК ООН в контексте допущенных нарушений, хотя оказание поддержки переговорам является одной из его основных функций. Секретариат институционально связан с ООН, и его деятельность регулируется правилами [13].
Консенсуальный метод принятия решений стал развиваться во второй половине прошлого века, и уже был закреплен в РКИК ООН 1992 г. (ст. 7 и 15) и в Киотском протоколе 1997 г. (упомянутая выше ст. 20, а также ст. 13 и 21), но само понятие консенсуса в текстах этих договоров не приводится.
Согласно Юридическому энциклопедическому словарю, консенсусом является «принятие решения или текста договора на международных конференциях на основе общего согласия, без проведения формального голосования, если против не выступает ни один из участников форума... Консенсус предполагает принятие решений всеми государствами на основе добровольных компромиссов, уважения суверенитета друг друга, равенства и взаимного признания интересов сторон, исключает диктат или принятие решений механическим большинством голосов» [10].
Словарь Учебного и научно-исследовательского института ООН ЮНИТАР (2005 г.) определяет консенсус как процедуру, «посредством которой конференция принимает решение без голосования. Консенсус отличается от единогласия, так как может иметь место при наличии различных мнений. Большинство органов Организации Объединенных Наций определяют этот термин в своих правилах процедуры.» (пер. с англ. наш. — Д. Г.) [13].
В 1987 г. Управление по правовым вопросам Секретариата ООН дало следующее правовое заключение по этому вопросу: «Устоявшегося определения консенсуса в практике Организации Объединенных Наций не существует. Вместе с тем в этой практике под консенсусом обычно понимается принятие решения без официальных возражений и без голосования; это возможно лишь в том случае, если ни одна из делегаций официально не возражает против включения в протокол записи о достижении консенсуса, хотя у тех или иных делегаций при этом могут иметься оговорки по существу вопроса или его части. Сам факт внесения в протокол записи о достижении консенсуса необязательно означает единодушность мнений, а именно полное согласие по существу вопроса и последующее отсутствие. К примеру, известно много случаев, когда государства делают заявления или оговорки по рассматриваемому вопросу, но при этом не возражают против занесения в протокол записи о принятии решения путем консенсуса» [8].
Позднее, в 2003 г., Управлением по правовым вопросам Секретариата ООН было дано следующее правовое заключение по вопросу принятия решений консенсусом: « .как осведомлены государства-члены, в Генеральной Ассамблее и ее главных комитетах давно установилась практика добиваться консенсуса, когда это возможно. Это означает, что при отсутствии заявленного возражения или конкретного требования провести голосование проекты резолюций и решений принимаются без голосования. <...> Таким образом, когда Председатель объявляет, что при отсутствии какого-либо возражения он хотел бы знать, может ли он считать, что Комитет желает принять это предложение без голосования, любая делегация может блокировать консенсус, заявив возражение или конкретно потребовав провести голосование по предложению в целом. Возражающая делегация должна сформулировать основания своего возражения, которое, во всяком случае, имеет такой же эффект, как и требование о голосовании по предложению в целом» [9].
Подробно понятие «консенсус» рассмотрено Н.Ф. Касьяном в работе «Консенсус в современных международных отношениях» [5]. Под консенсусом обычно понимается отсутствие возражения хотя бы одного государства — участника переговоров (консенсус — отсутствие возражений). Вторым признаком принятия международного акта консенсусом является отсутствие голосования.
Применяемые в РКИК правила процедуры не являются формально утвержденными из-за разногласий по §42 «Голосование», и на каждой сессии Конференции Сторон РКИК ООН / Совещании Сторон Киотского протокола принимается решение о применении проекта правил процедуры, разработанных в 1996 г. [2]. Поскольку закрепленная в Киотском протоколе возможность принятия решений путем голосования не определена правилами процедуры, консенсуальный метод принятия решений пока остается единственным для сторон РКИК ООН и Киотского протокола. Соответственно, должны быть единые подходы в вопросе определения консенсуса на любой сессии Конференции Сторон РКИК ООН или Совещания Сторон Киотского протокола.
Принятие решений консенсусом становится все более популярным в многостороннем переговорном процессе. Из приведенных выше определений следует, что консенсус означает приемлемое для всех участников переговоров (в различной степени для каждого) решение, что находит выражение в отсутствии возражений хотя бы одной стороны.
Исходя из приведенных выше определений, большую озабоченность вызывает отступление в Дохе от принятых в ООН понятий и правил принятия решений. Но прецедент в Дохе — не единичный случай. В 2010 г. в Канкуне на 16-й Конференции Сторон РКИК ООН / 6-м Совещании Сторон Киотского протокола итоговый документ Конференции/Совещания был принят «консенсусом», несмотря на наличие формальных возражений со стороны Боливии. Боливия возражала против принятия проекта решения по докладу Специальной рабочей группы по долгосрочным мерам сотрудничества (по РКИК ООН). Тем не менее возражение одной стороны и согласие 193 сторон председатель Конференции — министр иностранных дел Мексики П. Эспиноса Кантелья-но посчитала консенсусом. В докладе конференции [3] записано: « ...Представитель Многонационального Государства Боливия заявил, что его страна выступает против этих проектов решений и что, по мнению его страны, не существует консенсуса для их принятия. Председатель приняла к сведению позицию Многонационального Государства Боливия и заверила делегацию в том, что она будет должным образом отражена в отчете о работе конференции. Председатель объявила эти проекты решений принятыми. Представитель Многонационального Государства Боливия вновь заявил, что консенсуса не существует, и что его делегация не может поддержать эти решения. По мнению его страны, если какое-либо государство однозначно выдвигает возражения против какого-либо решения, консенсуса не существует. Председатель заявила, что консенсус не означает единогласия или возможности того, что одна делегация будет навязывать свое право вето вопреки коллективной воле, которая четко определилась и сформировалась. Председатель подчеркнула, что она не может игнорировать мнение или позицию, а также пожелания 193 Сторон. Председатель далее постановила, что решение было принято надлежащим образом, и поздравила все Стороны с полученными результатами». Представитель Боливии справедливо отметил, что «это создает опасный прецедент исключения участника из процесса. Сегодня это может быть Боливия, а завтра — любая страна»2. Действительно, сомнения в легитимности подобного «консенсуса» представляются вполне обоснованными.
В Дохе Российская Федерация не смогла реализовать свое право выразить несогласие с некоторыми положениями проектов решений, и поэтому, в отличие от ситуации в Канкуне, формально решение было принято якобы при отсутствии возражений,
2 Web site of the International Centre for Trade and Sustainable Development. URL: http://ictsd.org/i/ news/bridges weekly/99004/ (date of access: 01.02.2013).
консенсусом. Хотя очевидным было возражение не только одной страны, но группы стран.
После завершения конференции в Дохе 17 декабря 2012 г. МИД России опубликовал сообщение для СМИ «О нарушении правил процедуры в ходе работы 18-й Конференции Сторон Рамочной Конвенции ООН об изменении климата / 8-го Совещания Сторон Киотского протокола»3, в котором отмечается, что «такой порядок действий радикально расходится с нормами и практикой работы системы ООН. Он подрывает легитимность принятых Конференцией решений в отношении киотских правил, чреват серьезными последствиями для процесса принятия государствами соответствующих поправок к Киотскому протоколу и требует анализа в общесистемном контексте деятельности ООН».
Между тем, в соответствии с п. 3 упомянутой выше ст. 20 Киотского протокола, Генеральный секретарь ООН как депозитарий Киотского протокола 21 декабря 2012 г. направил текст принятой в Дохе поправки всем сторонам для принятия. Поправка вступит в силу «для тех Сторон, которые приняли ее, на девяностый день со дня получения Депозитарием документа о принятии по меньшей мере от трех четвертей сторон» (п. 4 ст. 20 Киотского протокола).
21—22 января 2013 г. в Минске состоялись консультации при участии представителей органов госуправления и экспертов из Белоруссии, России, Украины и Казахстана, по результатам которых стороны приняли решение отложить ратификацию поправки, регламентирующей второй период обязательств Киотского протокола, по крайней мере до конца 2013 г. Таким образом, Белоруссия, Украина и Казахстан изменили свои первоначальные планы относительно полноценного участия во втором периоде Ки-отского протокола [11].
Исходя из существующих норм международного права, договоры, принятые с нарушением норм международного права, могут признаваться неправомочными (ultra vires), а страны могут предпринять в связи с этим следующие действия:
— отказаться от ратификации договора, в данном случае — отказ от ратификации
поправки к Киотскому протоколу;
— использовать возможность денонсации — выхода из Киотского протокола;
— использовать положения об урегулировании спора в соответствии со ст. 19
Киотского протокола (применяется ст. 14 РКИК ООН).
Процедурные нарушения в Дохе не просто отодвинули сроки принятия решений о ратификации дохийских поправок странами на национальном уровне, но и, вероятно, сократят число потенциальных участников второго периода протокола, имеющих количественные обязательства по сокращению выбросов.
Инцидент в Канкуне и в Дохе — произвольная интерпретация понятий, отклонение от принятых правил и т.д. — не только не способствует процессу формирования рамок эффективного многостороннего сотрудничества по климатической проблематике, но и тормозит его.
Согласно принятой в феврале 2013 г. Концепции внешней политики Российской Федерации [6], верховенство права в международных отношениях является одним из приоритетов российской внешней политики. Россия будет «содействовать кодификации и прогрессивному развитию международного права, прежде всего, осуществляемым под эгидой ООН, достижению универсального участия в международных договорах ООН, их единообразному толкованию и применению» [6].
3 Официальный сайт Министерства иностранных дел Российской Федерации. URL: http://www. mid.ru (дата обращения: 17.12.2012).
Только четкое соблюдение существующих правил процедуры РКИК ООН и Киотского протокола, взаимное уважение сторон и стремление к достижению компромисса позволит обеспечить доверие к начинающимся переговорам по будущему глобальному климатическому соглашению.
Литература
1. Беларусь откладывает ратификацию поправки, регламентирующей Киото-2 // Сайт неправительственных общественных организаций стран Восточной Европы, Кавказа и Центральной Азии CAN. URL: http://infoclimate.org/belarus-otkladyivaet-ratifikatsiyu-popravki-reglamentiruyushhey-kioto-2/ (дата обращения: 01.02.2013).
2. Документ FCCC/CP/1996/2 // Интернет-портал ООН. URL: http://www.unfccc.int. (дата обращения: 01.02.2013).
3. Документ FCCC/CP/2010/7. §29 // РКИК ООН. URL: http://www.unfccc.int. (дата обращения: 01.02.2013).
4. Документ FCCC/KP/CMP/2012/L.9 // РКИК ООН. URL: http://www.unfccc.int (дата обращения: 01.02.2013).
5. Касьян Н.Ф. Консенсус в современных международных отношениях: Международно-правовые вопросы. М.: Международные отношения, 1983.
6. Концепция внешней политики Российской Федерации. Утверждена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным 12 февраля 2013 г. // Официальный сайт Министерства иностранных дел РФ. URL: http://www.mid.ru (дата обращения: 13.02.2013).
7. Неправомочные (ultra vires) действия Комитета ООН по правам ребенка и новый Факультативный протокол к Конвенции о правах ребенка: доклад Аналитического центра «Семейная политика. РФ». Май 2012 г. URL: http://www.familypolicy.ru/ (дата обращения: 13.02.2013).
8. Юридический ежегодник ООН, 1987. С. 193—194 (вопрос 5).
9. Юридический ежегодник ООН, 2003. С. 609—610 (вопрос 9).
10. Юридический энциклопедический словарь / под ред. А.Я. Сухарева. М.: Советская энциклопедия, 1987.
11. Эксперты РФ, Белоруссии и Казахстана выработали пакет мер по Киото-2 // РИА «Новости». URL: http://ria.ru/eco/20130125/920117903.html (дата обращения: 17.12.2012).
12. A Glossary of Terms for UN Delegates United Nations Institute for Training and Research. UNITAR, 2005.
13. United Nations Framework Convention on Climate Change: Handbook. Bonn, Germany: Climate Change Secretariat. Produced by Intergovernmental and Legal Affairs, Climate Change Secretariat, 2006. URL: http://unfccc.int/resource/docs/publications/handbook.pdf (date of access: 10.05.2013).
