CC BY
58
Информационное агентство INNOV.RU | технологии Blockchain в экономике; ICO
$
I NNDV Иннов: электронный научный журнал
РОССИИСКИИ БИЗНЕС ON-LINE
Главная страница журнала
Экономические науки
Технические науки О журнале Редакция Общая лента
О мерах по повышению эффективности государственных расходов на бесплатный проезд на железнодорожном транспорте пригородного сообщения (в составе набора социальных услуг льготным категориям граждан)
On increasing the efficiency of government expenditures on social assistance: the case of free-of-charge travel on suburban railways as a part of the bundle of social services
Выпуски
Опубликовать статью. Авторам
те
yandex.ru
Что будет с биткоином? _
Получите информацию о биткоинах: курсы обмена, использоание, надежность
Содействие в подборе финансовых услуг/организаций Яндекс.Директ
УДК 336.572/.576
08.12.1y 8:43
« 108
Выходные сведения: Андреева Е.И. 1, Бычков Д.Г. 2, Феоктистова ОА.3 О мерах по повышению эффективности государственных расходов на бесплатный проезд на железнодорожном транспорте пригородного сообщения (в составе набора социальных услуг льготным категориям граждан) // Иннов: электронный научный журнал, 2017. №4 (33). URL: http://wwwAnnov.ru/sdence/economy/o-merakh-po-povysheniyu-effektivnos/
Авторы:
Е.И. Андреева!, Д.Г. Бычков2, ОЛ.Феоктистоваз
icmapiuuii научный сотрудник Центра бюджетной политика, Научно-исследовательский финансовый институт, Москва, Россия, [email protected]
Адажио на Исаакиевской площади 2 322,00 руб
Booking.com
2к.соц.н., ведущий научный сотрудник Центра финансов социальной сферы, Научно-исследовательский финансовый институт, Москва, Россия, [email protected]
Зк.э.н., руководитель Центра финансов социальной сферы, Научно-исследовательский финансовый институт, Москва, Россия, [email protected]
Authors:
Andreeva Ye. 1.1, Bychkov D.G.2, Feoktistova O. A.3
lSenior Researcher, Center for Budgetary Policy, Financial Research Institute, Moscow, Russia, [email protected]
2PhD equiv. (Sociology), Leading Researcher, Social Finance Center, Financial Research Institute, Moscow, Russia, [email protected]
3PhD equiv. (Economics), Head Social Finance Center, Financial Research Institute, Moscow, Russia, [email protected]
Ключевые слова: набор социальных услуг, оценка эффективности социальной поддержки, финансовое обеспечение мер социальной поддержки, государственные социальные расходы, социальные выплаты и льготы, социальные гарантии
Keyword: Bundle of Social Services, assessment of the efficiency of social assistance, funding of social benefits, government expenditures on social assistance, in-kind and monetary social benefits, social guarantees
Аннотация: Введение. Повышение эффективности государственных расходов, оптимизация бюджетных расходов являются одной из приоритетных задач бюджетной политики государства в настоящий момент. Согласно результатам различных исследований, в России в настоящее время не менее 15% расходов федерального бюджета на меры социальной поддержки поступает населению в виде натуральных трансфертов. Прежде всего, это меры социальной поддержки, входящие в набор социальных услуг: обеспечение лекарственными препаратами, медицинскими изделиями и специализированными продуктами лечебного питания для детей-инвалидов; предоставление путевок на санаторно-курортное лечение; бесплатный проезд на
09.01.2018 О мерах по повышению эффективности государственных расходов на бесплатный проезд на железнодорожном транспорте пригородного сообщения (в составе набора социальных услуг льготны...
пригородном железнодорожном транспорте, а также на междугороднем транспорте к месту лечения и обратно.
Материалы и методы. Использованные в статье материалы включают данные бюджетной статистики, показатели, публикуемые Росстатом, в том числе, данные выборочного наблюдения доходов населения и участия в социальных программах (Росстат ВНДН 2015), данные Пенсионного фонда. Методы исследования включают в себя статистический анализ, анализ динамики временных рядов, графическое представление данных.
Результаты и обсуждение. По данным Пенсионного фонда Российской Федерации, каждый третий получатель (более 5,5 млн человек) предпочитает услуги в натуральной форме, а не в виде их денежного возмещения в ежемесячную денежную выплату, а наиболее востребованной услугой из набора является бесплатный пригородный железнодорожный проезд. Однако реально пользуются данными услугами далеко не все, кто их предпочел. Предоставление меры осуществляется не прямой компенсацией получателю совершенных поездок, а фактически субсидированием перевозчиков. В статье анализируется эффективность данной меры социальной поддержки с точки зрения бюджетных расходов на нее, а также обсуждаются предложения по совершенствованию механизма предоставления.
Выводы. На основании проведенного анализа авторы приходят к выводу, что действующий механизм предоставления НСУ является малоэффективным. Предлагается два направления реформирования НСУ: 1) монетизация НСУ и 2) изменение механизмов предоставления входящих в него социальных услуг. Возможный вариант монетизации НСУ — его назначение «по умолчанию» в форме денежного возмещения в ЕДВ тем гражданам, кому она назначается впервые. Возможный вариант изменения механизма предоставления услуги по проезду пригородным железнодорожным транспортом- переход на форму компенсации фактических расходов за проезд в пределах объема норматива финансового обеспечения. При этом платежным механизмом реализации такой целевой социальной выплаты может быть электронный сертификат, опыт применения которого при предоставлении мер социальной поддержки и социальных услуг уже имеется сегодня в ряде субъектов России.
Annotation: Introduction. At least 15% of total federal government expenditures on social support take the form of in-kind transfers. Most of these are in-kind benefits that are included in the bundle of social services: free provision of pharmaceuticals, medical goods and specialized foodstuffs for clinical nutrition, for disabled children; spa treatment vouchers; free travel on suburban railways; free travel on intercity transport to the place of treatment and back.
Materials and methods. The materials used include data on public expenditures, indicators published by Rosstat, including household survey data (of Personal Income and Social Benefits Survey, 2016), data of the RF Pension Fund. The methods used include statistical analysis and graphical presentation of data.
Results and discussion. According to the RF Pension Fund, one third of the Bundle of Social Services beneficiaries (more than 5,5 mln) preferred to get in-kind services rather than their money equivalent, and the most popular of the four services included in the Bundle of Social Services is free travel on suburban railways. However, the number of those who actually use the service is less than the number of those who preferred in-kind provision to money equivalent. The funding of this service takes the form of a subsidy to service provider, rather than reimbursement of the service users for the fare they paid. The paper analyses the efficiency of this social benefit, the cost associated with it and suggests delivery improvement options.
Conclusions. The analysis shows, that the existing mechanism of service provision is inefficient. The authors propose two ways of improving the provision of services, included in the Bundle: (1) monetization of the Bundle and (2) transforming the delivery of services. One possible way of monetizing the Bundle is to provide the money equivalent of the services included in the Bundle until the beneficiary applies for inkind delivery of services (starting from the beginning of next calendar year). The change in the procedure of service delivery suggested by the author is to reimburse the users for the trips they made, but only within the limit of the funding norm. The reimbursement can be made via the electronic certificate held by the user. A number of Russian regions have already introduced such certificates in their social assistance systems.
Введение
В последнее время активно обсуждаются вопросы повышения эффективности системы социальной поддержки населения, бюджетных расходов на ее обеспечение, введения критериев нуждаемости и учета принципа адресности. При этом среди федеральных государственных
служащих, да и экспертов есть мнение, что этими вопросами следует заниматься исключительно
региональному уровню власти, а не федеральному, так как с этой точки зрения в федеральной подсистеме соцподдержки данные вопросы уже решены. В своих публикациях мы неоднократно обсуждали различные проблемы и возможные решения этих
проблем и в большей степени действительно уделяли внимание региональным системам мер социальной поддержки (см. об этом, напр., [1]). В рамках этой статьи мы хотели бы постараться оценить, насколько эффективна социальная поддержка федеральных категорий льготников с точки зрения бюджетных расходов на нее, и сделать это мы хотим на примере одной из самых востребованных услуг из набора социальных услуг (далее - НСУ) - бесплатного проезда на пригородном железнодорожном транспорте.
История существования НСУ начинается с 2005 года, когда в результате монетизации льготы, которые ранее предоставлялись в натуральной форме, были заменены на ежемесячную денежную выплату (ЕДВ). Правда, в силу известных причин [2, 3], часть льгот после их монетизации все-таки вернули в натуральной форме и включили их в набор социальных услуг. Вопросы предоставления льготникам НСУ были введены в сферу регулирования Федерального закона от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи», который изначально был посвящен государственной социальной помощи малоимущим гражданам [4, 5, 6, 7]. Таким образом, в настоящее время федеральные льготники, получающие ежемесячную денежную выплату, имеют право оставить услуги обеспечения лекарственными препаратами, предоставления путевок на санаторно-курортное лечение и пригородные
железнодорожный проезд и часть суммы ЕДВ гражданина направляется на их финансирование или заменить одну, две или все три услуги, входящие в НСУ, денежной выплатой (например, п. 8 ст.23.1 Федеральный закон от 12.01.1995 № 5-ФЗ «О ветеранах»).
Материалы и методы
Использованные в статье материалы включают данные бюджетной статистики, показатели, публикуемые Росстатом, в том числе, данные выборочного наблюдения доходов населения и участия в социальных программах (Росстат ВНДН 2015), данные Пенсионного фонда. Методы исследования включают в себя статистический анализ, анализ динамики временных рядов, графическое представление данных
Результаты и обсуждение
Численность получателей НСУ
За 10 лет со времени введения ЕДВ численность ее получателей практически не изменилась, сокращение наблюдается, но не существенное (в 2005 - 16 364 786 чел., на 1 января 2016 - 15 986 880 чел.) (таблица 1). Несмотря на то, что в структуре категорий получателей ЕДВ существенную долю составляют естественно убывающие категории, по нескольким категориям получателей наблюдается стабильный прирост. Это касается ветеранов боевых действий, инвалидов III группы, детей-инвалидов, а также лиц, подвергшихся воздействию радиации и приравненных к ним категорий граждан [8].
То же относится и к общей численности получателей НСУ в натуральной форме за 2013-2015 гг.: в целом она остается стабильной, а некоторое увеличение в 2015 году связано с введением программы ЕДВ и НСУ в Крыму и Севастополе, а также ростом численности впервые назначенных ЕДВ указанным выше категориям получателей.
Если проводить сравнения с периодом начала реализации НСУ, то становится очевидным существенное сокращение числа получателей в натуральной форме: в 2005 году услуги в натуральной форме выбрали 55% льготников, а в 2015 году таких было уже всего 35%. Как видно, все большая часть льготников отказывается от НСУ, предпочитая получать за него денежную компенсацию, в частности больше половины детей-инвалидов (62%) и взрослых граждан, имеющих какую-либо группу инвалидности (более 70%).
Таблица 1 - Численность граждан из числа федеральных льготников, имеющих право на получение государственной социальной помощи в виде набора социальных услуг, (чел.)
2013 г. 2014 г 2015 г
Численность получателей ЕДВ 16 272 156 16 196 567 15 986 880
Всего 5 182 577 5 150 415 5 531 037
из них НСУ полностью в натуральной форме 2 973 826 2 782 462 3 287 571
Дополнительное лекарственное обеспечение в натуральной форме 772 662 799 011 732 177
Санаторно-курортное лечение в натуральной форме 807 028 906 806 865 807
Проезд на междугородном транспорте к месту лечения и обратно в натуральной форме 1 309 213 1 388 358 1 336 165
Проезд на пригородном ж/д транспорте в натуральной форме
Источники: составлено авторами по данным Росстата.
Из тех, кто получает НСУ в натуральной форме, чуть больше половины (59% в 2015 году) выбирают полный НСУ (сюда входят и те, кому при первичном назначении ЕДВ набор услуг предоставлен «по умолчанию»), а наиболее востребованной услугой в нем является бесплатный пригородный проезд: по нашим оценкам порядка 84% льготников, кто оставляет себе НСУ, выбирают эту услугу.
По данным Минтруда России на начало 2012 года число федеральных льготников, получающих ЕДВ и оставивших за собой право на получение НСУ (или его транспортной составляющей), в натуральном виде, составляло 4,2 млн человек [9]. В 2015 году уже по данным ПФР в сумме численность граждан, имеющих право на полный НСУ и граждан, имеющих право на проезд на пригородном ж/д транспорте и междугородном транспорте, составляла 4,6 млн человек, что в принципе говорит о некотором росте (около 10%) числа получателей данной услуги за этот период.
По данным Росстата [10], ежегодно пригородным железнодорожным транспортом в Российской Федерации перевозятся порядка одного миллиарда пассажиров. При этом число граждан, имеющих право на льготный проезд по различным основаниям составляло в 2015 году около 28%, а их доля в общем количестве перевезенных пассажиров с каждым годом снижается. За 10 лет среди всех пассажиров, перевезенных на пригородном железнодорожном транспорте доля льготных категорий пассажиров снизилась более чем на 20%.
Таблица 2 - Удельный вес пассажиров, имеющих право льготного проезда (пригородное железнодорожное сообщение (включая внутригородское сообщение), в общей численности перевезенных пассажиров (%)
2005 2010 2011 2012 2013 2014 2015
51,3 33,7 31,8 29,7 28,6 27,8 28,4
09.01.2018 О мерах по повышению эффективности государственных расходов на бесплатный проезд на железнодорожном транспорте пригородного сообщения (в составе набора социальных услуг льготны.
I_I_I_I_I_I_I_I
Источник: Росстат [gks.ru/bgd/regl/B16_5563/Main.htm].
Доля федеральных льготников (как показано на рисунке 1), по данным самого ОАО «РЖД» [11], среди всех пассажиров, перевезенных в пригородном сообщении, в 2015 году составляла 7,9%.
Рисунок 1 - Структура отправления пассажиров в пригородном сообщении ОАО «РЖД» Источник: Годовой отчет 2015, ОАО «РЖД» (ar2015.rzd.ru/upload/pdf/s1/AR_2015_RZD_RUS.pdf).
Образование тарифа и реальная стоимость одной поездки
Анализ эффективности механизмов предоставления и финансового обеспечения НСУ выявил ряд вопросов. Часть из них обусловлены несовершенством законодательства, часть уходят корнями в прошлое, когда формировался дизайн предоставления ЕДВ и НСУ и рассчитывались объемы их финансирования, другие связаны с качеством и доступностью предоставляемых услуг Рассмотрим эти вопросы подробнее.
Согласно правилам финансового обеспечения расходов по предоставлению набора социальных услуг,[1] объемы финансирования предоставления услуги по проезду на железнодорожном транспорте пригородного сообщения и цена государственного контракта, заключаемого Минтруда России с каждой из пригородных пассажирских компаний (ППК), рассчитываются исходя из ежегодно
устанавливаемых нормативов финансовых затрат в месяц на одного льготника, имеющего право на данную услугу (п. 24(1) указанных
[2]
правил) . Однако методика расчета цены контракта и размер норматива не имеет какого-либо экономического обоснования. В 2005 году он был установлен, а затем просто регулярно индексировался, и это всегда был достаточно небольшой размер, например, 74 рубля в 2012 году, в 2015 г - 86,45 руб., в 2016 г. - 93,2 руб., и 98,7 рублей в 2017 году.
По данным самих перевозчиков, льготники совершают поездок на большую сумму, в результате чего возникает некомпенсированный убыток. На основании ежегодной отчетности ОАО «РЖД» можно проследить динамику числа федеральных льготников, отправленных
[3]
в пригородном сообщении, перевезенных по инфраструктуре ОАО «РЖД» (рисунок 2) . Данные отражают объем перевозок, то есть количество совершенных льготниками за год поездок, но с учетом того что законодательством количество поездок в пригородном сообщении на одного человека, получающего НСУ в год не ограничено, то сложно оценить число граждан, воспользовавшихся своим правом на льготу. При этом видно, что несмотря на ежегодный рост числа граждан-получателей НСУ, имеющих право на проезд, количество поездок, совершенных федеральными льготниками ежегодно сокращается, за пять лет с 2011 по 2015 год сокращение составило почти 11% или 9,2 миллиона перевезенных пассажиров.
Рисунок 2 - Количество пассажиров из категории федеральных льготников, перевезенных по инфраструктуре ОАО «РЖД» в
пригородном сообщении (млн чел.)
Источник: Годовой отчет 2015, ОАО «РЖД».
Конечно, напрашивающимся при этом решением мог бы стать пересмотр системы формирования нормативов совместно Минтрансом РФ и Минтрудом РФ [12,13]. Однако введение экономически обоснованных нормативов при сохранении существующей численности пассажиров из числа федеральной категории льготников, то есть сохранении существующего порядка учета выписанных билетов, совершенных поездок и числа пассажиров-льготников, в соответствии с которым устанавливается факт исполнения государственных контрактов, заключаемых между Минтруда России и пригородными компаниями, может повлечь за собой существенный рост бюджетных расходов на предоставление данной услуги, если.
Остановимся на данной ситуации поподробнее. Услуга по проезду осуществляется без ограничения числа поездок и маршрутов следования. Как правило, льготные категории граждан вправе приобрести бесплатно билет на электричку в направлении «туда-
обратно» на основании документа, удостоверяющего личность, документа, подтверждающего право на льготу и справки
[4]
установленного образца, выданной территориальным органом Пенсионного фонда Российской Федерации . Таким образом, предполагается, что данные проездные документы являются именными.
Также предполагается, что перевозчики предоставляют ежемесячно информацию в Минтруда России о количестве перевезенных граждан - получателях социальной услуги (приложение 4 к государственному контракту). Однако достоверной информации в открытых источниках о том, как именно они считают эти совершенные поездки, не представлено. При этом в 17 субъектах Российской Федерации в 2015 г услуги по перевозке железнодорожным пригородным транспортом оказывались не единственной ППК, а двумя [5]. И поскольку каждая ППК ведет учет самостоятельно, то в случае, если гражданин - получатель социальной услуги пользуется услугами обеих ППК на территории субъекта РФ, то сводные данные от них содержат не персонифицированную информацию о численности граждан - федеральных льготниках, а информацию о численности пассажиров из их числа в регионе.
По данным ОАО «РЖД», перевозка льготников генерирует убытки ППК [11, 14-16], однако, если отталкиваться от его данных, что федеральные льготники составили в 2015 году 73,2 млн пассажиров, то в среднем каждый из порядка 4,6 млн льготников совершил за год около 16 поездок. Исходя из норматива финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего услугу по проезду на железнодорожном транспорте пригородного сообщения в 2016 году (в соответствии с которой определяется цена государственного контракта, заключаемого с ППК), стоимость одной из 16 поездок федерального льготника составляет 70 руб. Одновременно с этим, по данным Росстата о средних потребительских ценах (тарифах) на товары и услуги, стоимость 1 поездки обычного пассажира в пригородном поезде в 2016 г в среднем составляла 54 руб.
С учетом сказанного, в отсутствие прозрачности с отчетностью о совершенных перевозках льготных категорий и какой-либо реальной возможности со стороны Минтруда России, заключающего с пригородными пассажирскими компаниями государственные контракты на оказание социальной услуги, обеспечить контроль за порядка 73 млн бланков строгой отчетности о совершенных поездках ежегодно, нам представляется нецелесообразным рассмотрение вопроса о пересмотре размера норматива финансовых затрат в месяц на одного гражданина, получающего данную социальную услугу, до момента определения и применения механизма обеспечения прозрачности и контроля учета перевозок пассажиров из числа федеральной категории льготников.
Пересечение федеральных и региональных льготников и перекрестное финансирование льгот
Около 43% федеральных льготников по данным Выборочного наблюдения доходов населения и участия в социальных программах Росстата за 2016 г. (далее - ВНДН-2016) являются при этом также региональной категорией льготников, и на уровне субъектов РФ могут устанавливаться собственные льготы на проезд в электричках. Такое положение приводит к ситуации, когда большая часть федеральных льготников выбирает полное денежное возмещение услуг в ЕДВ федерального льготника (таблица 3), а за льготами в натуральной форме обращается к региональной соцзащите.
Таблица 3 - Федеральные льготники, имеющие право на получение ЕДВ, являющиеся одновременно категорией получателей региональных мер социальной поддержки (МСП), % к числу таких федеральных льготников
Всего, являющихся
по льготному проезду на
региональными пригородном транспорте
льготниками
Полный НСУ 7 2
Частичный НСУ 18 4
Полное возмещение НСУ в ЕДВ 57 9
Полный или частичный НСУ, но фактически им не пользовались 18 3
Всего 100 18
Источник: Рассчитано авторами по данным ВНДН-2016 Росстата.
Очевидно, что перекрестное финансирование аналогичных мер социальной поддержки нельзя признать эффективным походом к расходованию бюджетных средств бюджетной системы Российской Федерации.
Востребованность услуги бесплатного проезда на пригородном железнодорожном транспорте
Оценить реальную востребованность федеральными льготниками бесплатного пригородного проезда также проблематично: Росстат предоставляет данные только о численности граждан, воспользовавшихся правом бесплатного проезда на междугородном транспорте к месту лечения и обратно в рамках услуги предоставления путевок на санаторно-курортное лечение, а данных о численности граждан, воспользовавшихся правом проезда на пригородном железнодорожном транспорте, не предоставляется. Тем не менее, анализ на основе микроданных ВНДН-2016 Росстата показывает, что в 2015 году только 38 % от всех федеральных льготников (3,86 млн чел.) оставили право на эту услугу, остальные же предпочли возмещение стоимости услуг в ЕДВ. При этом, из числа тех, кто не отказался от НСУ в пользу денежного возмещения в ЕДВ, фактически не пользовались услугами из НСУ около половины (47%) федеральных льготников по всей стране.
Здесь также необходимо обратить внимание на то, что если в среднем по России только 9% федеральных льготников из числа тех, кто не отказался от НСУ в пользу ЕДВ, пользовались своей льготой на проезд в пригородном железнодорожном транспорте, то в Москве доля таких льготников в два раза больше - 19%, столько же в Санкт-Петербурге - 20%, а в Московской области уже в 4 раза - 32% (рисунок 3).
Рисунок 3 - Доля граждан федеральной категории льготников, пользующихся проездом в пригородном железнодорожном транспорте в
рамках НСУ, 2015 г, %
Источник: рассчитано авторами, ВНДН-2016 Росстат.
Примечание: данные по России в целом без учета гг. Москва и Санкт-Петербург
Доступность услуги
Усугубляет ситуацию неравная доступность и обеспеченность инфраструктурой пригородных железнодорожных перевозок. То обстоятельство, что гражданам федеральной категории льготников, кто оставил проезд пригородным железнодорожным транспортом в рамках предоставления НСУ (или кому при первичном назначении ЕДВ набор услуг предоставлен «по умолчанию») и при этом проживает в одном из 11 субъектов[6] Российской Федерации, где ППК не осуществляют своей деятельности, услуги пригородных железнодорожных перевозок не могут быть предоставлены в принципе.
Степень межрегионального неравенства в обеспеченности инфраструктурой пригородного железнодорожного транспорта очень высока [17, 18]. Если сравнить долю федеральных льготников в численности населения и обеспеченность инфраструктурой пригородного железнодорожного транспорта на основе данных о количестве ежедневных маршрутов электричек и количестве станций железнодорожного пригородного сообщения в субъекте Российской Федерации (в расчете на 100 тыс. чел. населения региона), то можно выделить две группы регионов, данные по которым аномально отличаются от среднероссийских.
К одной группе относятся регионы, в которых доля федеральных категорий льготников существенно выше, чем в среднем по России (11%), и при этом обеспеченность инфраструктурой пригородного железнодорожного транспорта относительно среднероссийского -низкая. Например, такая ситуация характерна для Белгородской области (доля льготников в численности населения 21%, количество маршрутов пригородных поездов на 100 тыс. чел. населения - 1 ед., количество станций пригородных поездов - 8 ед. на 100 тыс. чел.
населения), Томской области (66%, 0 ед. и 2 ед. соответственно), республики Ингушетия (16%, 0 ед. и 0 ед.). Ко второй группе относятся регионы, где, наоборот, доля федеральных льготников относительно низкая, но при этом уровень обеспеченности инфраструктурой пригородного железнодорожного транспорта - высокий. Так, в Удмуртии доля льготников в численности населения всего 7%, количество маршрутов пригородных поездов на 100 тыс. чел. населения при этом - 5 ед., количество станций пригородных поездов - 24 ед. на 100 тыс. чел. населения, в Свердловской области - 2%, 2 маршрута и 10 станций, в Тверской области - 6%, 5 маршрутов и 20 станций соответственно.
Ожидаемым образом, в регионах с относительно низким уровнем обеспеченности инфраструктурой пригородного железнодорожного транспорта доля федеральных льготников, которые пользовались бы пригородным железнодорожным транспортом в рамках НСУ, существенно меньше: тогда как в среднем по стране таких 3%, то в около 40% регионов[7] их не больше 0,5-1% или вообще нет.
Данную ситуацию нельзя охарактеризовать как обеспечивающую равную доступность данной социальной услуги гражданам, имеющим одинаковый объем прав, но проживающих при этом в разных с точки зрения обеспеченности и необходимости инфраструктуры пригородных железнодорожных перевозок регионах России.
Выводы
Итак, действующий механизм предоставления НСУ в сегодняшних условиях является малоэффективным. Сами механизмы предоставления услуг требуют совершенствования, поскольку не могут обеспечить ни прозрачного учета их предоставления, ни достоверной информации о качестве услуг и о тех, кто реально воспользовался данными услугами. Нормативы финансовых затрат не являются экономически обоснованными и не удовлетворяют ни одну из сторон: в проигрыше остаются те льготники, кто имеет право на НСУ, но реально не пользуется услугами; поставщики, с их слов, терпят убытки из-за низкого норматива на единицу услуги, бюджет расходуется неэффективно, поскольку механизмы предоставления социальных услуг не могут обеспечить реализацию принципов равенства доступа имеющих право на нее. Об этом свидетельствует, в частности, устойчивое снижение получателей отдельных услуг в НСУ, предпочитающих получать их денежный эквивалент
Нам представляется, что направлений реформирования НСУ может быть два: 1) монетизация НСУ и 2) изменение механизмов предоставления входящих в него социальных услуг. Наиболее приемлемым вариантом представляется именно монетизация НСУ, тем более, что тенденция к отказу получателями в пользу денег очевидна. Возможный вариант монетизации НСУ - его назначение «по умолчанию» в форме денежного возмещения в ЕДВ тем гражданам, кому она назначается впервые. А уже по прошествии времени гражданин может сам определиться - нужны ему услуги в натуральной форме или нет
Что касается монетизации услуги по проезду пригородным железнодорожным транспортом, как самой сложной (в том числе в части политической важности) услуги, имеющей самый непрозрачный механизм ее предоставления, то здесь возможным вариантом является также ее первичное назначение в форме денежного возмещения в ЕДВ для граждан, впервые получивших право на НСУ, а для граждан, уже имеющих право на момент монетизации, - изменение механизма предоставления через переход на форму компенсации фактических расходов за проезд в пределах объема норматива финансового обеспечения, так же, как и сейчас, ежегодно устанавливаемого уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.
Такой подход представляется оптимальным с точки зрения обеспечения социальной справедливости доступа к данной социальной услуге граждан независимо от места их жительства и доступности и востребованности железнодорожной инфраструктуры.
Компенсация фактических расходов на проезд может быть не только ежемесячной, но и ежеквартальной, рассчитанной в пределах соответствующего ежемесячного или ежеквартального норматива финансового обеспечения. При этом платежным механизмом реализации такой целевой социальной выплаты может быть электронный сертификат, опыт применения которого при предоставлении мер социальной поддержки и социальных услуг уже имеется сегодня в ряде субъектов России (в том числе в г. Москве, Кировской области, Ханты-Мансийском АО). Прежде всего, электронные сертификаты обеспечивают целевое использование средств социальной выплаты [19,20].
Для администратора услуги пригородного проезда в лице Минтруда России механизм электронного сертификата позволит также снизить административные издержки, связанные с необходимостью проведения конкурсных процедур и заключения государственных контрактов с перевозочными компаниями. Зарубежный опыт показывает, что за счет перехода на электронные карты только административные расходы могут сократиться в разы.
[1] Утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 29.12.2004 № 864.
[2] Средства на оплату этой услуги ежемесячно направляются перевозчикам (установленным организациям, осуществляющим перевозку граждан на железнодорожном транспорте в пригородном сообщении), заключившим с Минтрудом России государственные контракты (закупка у единственного исполнителя) в порядке, предусмотренном пунктом 1 части 1 статьи 93 Федерального закона от 05 апреля 2013 г № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» путем оплаты представленных ими счетов в размере, равном одной двенадцатой цены государственного контракта..
[3] Годовой отчет 2015, ОАО «РЖД».
[4] Например, Оформление проездных документов (билетов) пассажирам - получателям социальной услуги в виде бесплатного проезда железнодорожным транспортом пригородного сообщения// ОАО «ЦППК».URL: central-ppk.ru/passengers/benefits/.
[5] К числу таких субъектов РФ относятся: Владимирская область, Кемеровская область, Кировская область, Курская область, Московская область, Новгородская область, Оренбургская область, Пензенская область, Пермский край, Республика Башкортостан, Республика Мордовия, Саратовская область, Свердловская область, Тверская область, Удмуртская республика, Челябинская область, Ярославская область.
[6] К ним относятся Магаданская область, Ненецкий автономный округ, Республика Адыгея (Адыгея), Республика Ингушетия, Республика Калмыкия, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва, Севастополь, Чеченская Республика, Чукотский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ, на которые в сумме приходится 3% получателей ЕДВ, по данным Росстата за 2015 г
[7] Таких, как, например, Волгоградская область, Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика, Камчатский край, Карачаево-Черкесская Республика, Краснодарский край, Липецкая область, Магаданская область, Мурманская область, Ненецкий АО, Омская область, Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Тыва, Ростовская
область, Ставропольский край, Томская область, Ульяновская область, Хабаровский край, Ханты-Мансийский АО, Республика Чувашия, Чукотский АО, Ямало-Ненецкий АО.
Библиографический список
1. Развитие эффективной социальной поддержки населения в России: адресность, нуждаемость, универсальность. Научный доклад / Под ред. к. э. н. В. Назарова и А. Пошарац. М.: Научно-исследовательск. финансов. ин-т; Всемирный банк, 2017.
2. Александрова А.Л., Коваленко Е.А., Кузнецова П.О. Реформирование натуральных льгот на региональном уровне: высокая цена скромных достижений. Аналитический доклад. М.: Ин-т экономики города, 2005.
3. Овчарова Л.Н., Пишняк А.И. Социальные льготы: что получилось в результате монетизации?//SPERO. 2005. № 3. С. 5-25.
4. Соколова Н.А., Подвязникова М.В. Лекарственное обеспечение как элемент государственной социальной помощи. URL: http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=5217.
5. Гришина Е. Депривационный подход к оценке бедности семей с детьми в России и странах Европы // Научно-исследовательский финансовый институт. Финансовый журнал. 2017. № 4. С. 77-85.
6. Назаров В.С., Гришина Е.Е., Рагозина Л.Г., Бурдяк А.Я., Коваленко Е.А. Реформирование социальной поддержки малоимущих в России. РАНХиГС, 2014. Режим доступа: URL: http://www.ranepa.ru/images/insap/Socpodderzhka-moloim.pdf.
7. Повышение эффективности и результативности социальной защиты за счет развития программ адресной поддержки нуждающихся / Аналитический доклад / Под ред. Овчаровой Л.Н. [Комитет гражданских инициатив; Независимый институт социальной политики]. Режим доступа: URL: http://polit.ru/article/2016/11/28/social_policy/.
8. Уровень инвалидизации в Российской Федерации. Росстат. Режим доступа: URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/disabilities/.
9. Самарина О. Льготные категории населения с 1 января 2012 года будут, как и раньше, пользоваться льготным проездом в пригородном железнодорожном транспорте // Минтруд России. URL: http://www.rosmintrud.ru/social/vetaran-defence/24.
10. Транспорт и связь в России - 2016 г. / Росстат. Режим доступа: http://docplayer.ru/34347951-Transport-i-svyaz-v-rossi i-2016.html
11. Годовой отчет ОАО «РЖД» / ОАО «РЖД», 2015. Режим доступа: (http://ar2015.rzd.ru/upload/pdf/s1/AR_2015_RZD_RUS.pdf).
12. Фурсова И. В движении жизнь / Российская газета, 2017, №7248 (82). URL: https://rg.ru/2017/04/17/ministerstvo-transporta-rf-podvelo-itogi-raboty-transportnogo-kompleksa.html.
13. . О результатах деятельности Министерства транспорта Российской Федерации за 2015 год, целях и задачах на 2016 и на плановый период до 2018 года: Доклад Министра транспорта РФ Максима Соколова на расширенном заседании коллегии Министерства транспорта Российской Федерации, 12 апреля 2016 года.
14. Кобзева М. Пригородные перевозки - печ альные перспективы. 2013ю Режим доступа: http://top.rbc.ru/economics/15/05/2013/857586.shtml
15. Гордиев узел нерешенных проблем. 4 года. Итоги: Доклад о ситуации в пригородных пассажирских перевозках на ж/д транспорте // Институт глобализации и социальных движений (ИГСО), 2015.
16. Пригородные перевозки: безубыточность - миф или реальность? URL: http://transport-book.ru/zheleznodorozhnyiy-
transport/prigorodnye-perevozki-bezybytochnost-mif-ili-realnost.html.
17. Мировой опыт организации и финансирования пригородных железнодорожных пассажирских перевозок. ИПЕМ совместно с ОАО «ЦППК», 2016. URL: http://www.ipem.ru/files/files/other/2016_04_20_ipem_cppk_report_full.
18.Агафонов Д., Мозговая О. Роль инфраструктуры в формировании рынка пригородных пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте в РФ // Экономическая политика. 2015, № 6.
19.Чагин К.Г. Новые технологии управления в сфере социальной пом ощи и социального обслуживания населения // Журнал исследований социальной политики. 2005. № 4. Т. 3.
20. Study on Multi-channel Delivery Strategies and Sustainable Business Models for Public Services addressing Socially Disadvantaged Groupshttp. Режим доступа: URL: https://joinup.ec.europa.eu/sites/default/files/document/2014-
12/2009%20Progress%20Study%20on%20the%20i2010%20eGovernment%20Action%20Plan%20-%20Full%20Report_0.pdf
References
1. Razvitie effectivnoy sotsialnoy podderhzky naselenia v Rossii: adresnost, nuzhdayemost, universalnost'. Nauchny doklad (Building an Efficient Social Assistance System in Russia: Trageting, Neediness, Common Approach. An Analytical Report.) Vladimir Nazarov and Alexandra Posarac - eds. Moscow, Financial Research Institute, The World Bank, 2017.
2. Alexandrova A.L., Kovalenko Ye.A., Kuznetsova P.O. Reformirovanie naturalnyh l'got na regionalnom urovne: vysokaya tsena skromnykh dostizheny. Analytichesky Doklad (Reforming the in-kind benefits: the high price of modest achievemnts. Analytical Report). Moscow, the Institute for Urban Economics, 2005.
3. Ovcharova L.N., Pishnyak A.I. Sotsialyje l'goty: chto poluchilos'v resultate monetizatsii? (In-kind social benefits: what is the outcome of monetization? //SPERO. 2005. Vol3. pp. 5-25.
4. Sokolova N.A., Podvyaznikova M.V. Lekarstvennoye obespecheniye kak element gosudarstvennoy sotsialnoy pomoshy (Free Medications as an Element of State Social Assistance. http://lexandbusiness.ru/view-article.php?id=5217.
5. Grishina Ye. Deprivatsionny Podkhod k otsenke bednosty semey s detmy v Rossii I stran akh Evropy (Deprivational Approach to Assessing the Poverty of Families with Children in Russia and in Europe). Moscow, Finanacial Research Institute. Finansovy Zhurnal, 2017, vol. 4, pp. 77-85.
6. Nazarov V.S., Grishina Ye. Ye. Ragozina L.G., Burdiak A. Ya., Kovalenko Ye.A. Reformirovaniye sotsialnoy podderzhky maloimushih v Rossii (Reforming the Social Support of the Poor in Russia). The Russian Presidential Academy of National Economy and State Administration, 2014. URL: http://www.ranepa.ru/images/insap/Socpodderzhka-moloim.pdf.
7. Povysheniye effectivnosty I resultativnosty sotsialnoy zashity za schet razvitiya program adresnoy podderzhky nuzhdayushikhsya. Analytichesky Doklad (Increasing the Efficiency and Effectiveness of Social Protection by Deveping Trageted Support Programs/ An Analytical Report). Ovcharova L.N. - ed.. [Komitet Grazhdanskih Initsiativ, Nezavisimy Institut Sotsyalny Politiky]. http://polit.ru/article/2016/11/28/social_policy/.
8. Uroven Invalidizatsii v Rossijskoy Federatsii (The Level of Disability in the Russian Federation). Rosstat, http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/disabilities/.
9. Samarina O. L'gotniye kategorii naseleniya s 1 yanvarya 2012 goda budut, kak i ran'she, pol'zovatsya l'gotnym proyezdom v prigorodnom zheleznodorozhnom transporte (Eligible beneficiaries will resume their free-of-charge travel on suburban railway transport starting from January 1, 2012). Mintrud Rossii http://www.rosmintrud.ru/social/vetaran-defence/24.
10. Transport I Svyaz v Rossii - 2016 g. (Transport and Communications in Russia, 2016)/ Rosstat. http://docplayer.ru/34347951-Transport-i-svyaz-v-rossii-2016.html
11. Godovoy Otc het OAO RZhD - 2015 (Russian Railways Ltd: Annual Report, 2015) 2015. http://ar2015.rzd.ru/upload/pdf/s1/AR_2015_RZD_RUS.pdf
12. Fursova I. V dvizhenii zhizn (Movement is life) / Rossijskaya gazeta, 2017, #7248 (82). https://rg.ru/2017/04/17/ministerstvo-transporta-rf-podvelo-itogi-raboty-transportnogo-kompleksa.html.
13. . O resultatakh deyatelnosty Ministerstva Transports Rossijskoy Federatsii za 2015 god, tselyakh I zadachakh na 2016 I na planovyj period do 2018 goda/ Doklad Ministerstva Transporta na rasshirennom zasedanii kollegii Ministerstva transports Rossijskoy Federatsii, (On the performance of the RF Ministry of Transport in 2015, its goals and objectives for 2016 and the planned period up to 2018. By Maxim Sokolov, the Minister of Transport, at the extended sitting of the RF Ministry of Transport Collegiate, 12/04/2016)
14. Kobzeva M. Prigorodniye perevozky -pechalniye perspektivy (Suburban transport - gloomy perspectives). 2013. http://top.rbc.ru/economics/15/05/2013/857586.shtml
15. Gordiyev uzel nereshennykh problem. 4 goda: Itogy. Doklad o situatsii v prigorodnykh passazhirskikh perevoskah na zeleznodorozhnom transporte (The Gordian knot of the unsoved problems. 4 years: the outcomes. A report on the Situation in the Suburban Passenger Railway Transport). Institute globalizatsii I sotsialnykh dvizheniy (IGSO), 2015.
16. Prigorodniye perevozky: bezubytochnost- myf ili realnost? (Su burban transport: reaching the breakeven point - a myth or reality?) http://transport-book.ru/zheleznodorozhnyiy-transport/prigorodnye-perevozki-bezybytochnost-mif-ili-realnost.html.
17. Mirovoj opyt organizacii i finansirovanija prigorodnyh zheleznodorozhnyh passazhirskih perevozok. (Internatonal experience of organizing and financing suburban passenger railway treansportation) IPEM sovmestno s OAO «CPPK», 2016 http://www.ipem.ru/files/files/other/2016_04_20_ipem_cppk_report_full.
18. Agafonov D., Mozgovaja O. Rol' infrastruktury v formirovanii rynka prigorodnyh passazhirskih perevozok na zheleznodorozhnom transporte v RF (The role of infrastructure in the development of the market of suburban passenger railway transportation) // Ekonomicheskaja politika. 2015, № 6.
19. Chagin K.G. Novye tehnologii upravlenija v sfere social'noj pomoshhi i social'nogo obsluzhivanija naselenija (New management technologies in the sphere of social assistance and social services) // Zhurnal issledovanij social'noj politiki. 2005. № 4. T. 3.
20. Study on Multi-channel Delivery Strategies and Sustainable Business Models for Public Services addressing Socially Disadvantaged Groups/ https://joinup.ec.europa.eu/sites/default/files/document/2014-12/2009%20Progress%20Study%20on%20the%20i2010%20eGovernment%20Action%20Plan%20-%20Full%20Report_0.pdf
О Яндекс.Виджет!М1ЮУ
архив: 2013 2012 2011 1999-2011 новости ИТ гость портала 2013 тема недели 2013 поздравления
¥ Tweet
ifc Нравится 0
16+
Реклама на INNOV.RU История компании О компании Рецепты Поиск Карта сайта Контакты
© 1996-2017 INNOV.RU (Иннов.ру) - информационное агентство, ООО «Иннов». * - правила пользования
Свидетельство Управления Федеральной службы по надзору в сфере связи, информационных технологий и массовых коммуникаций по Нижегородской области ИА № ТУ 52-0604 от 29 февраля 2012 г. ISSN: 2414-5122
Веб-студия «INNOV» - продвижение и разработка сайта
