CC BY
22
О механизмах реализации долгосрочной социальноэкономической стратегии России
Статья первая
(серия статей)
Е. В. Попова
к. э. н., помощник руководителя Администрации Президента РФ, руководитель Межведомственной рабочей группы при Администрации Президента РФ, член-корреспондент РАЕН, действительный государственный советник 2 класса
1. «Отраслевой» контракт
Важнейшим механизмом реализации стратегии социально-экономического развития России, в том числе Промышленно-инновационной стратегии, должно стать развитие договорного взаимодействия федеральных органов управления с органами управления субъектов Российской Федерации, финансовопромышленными группами и крупнейшими предприятиями страны. Такие договорные взаимоотношения наиболее широко применяются во Франции, где существует практика заключения контрактов государства и отрасли (на стороне отрасли выступают ассоциации крупнейших промышленников), государства и региона. Это позволяет сформировать согласованную с регионами и промышленниками систему индикаторов, включающую индикаторы важнейших межотраслевых и межрегиональных поставок продукции и услуг.
Такие «договорные» взаимоотношения государства и бизнеса, «отраслевые» контракты дают хозяйствующим субъектам ясное представление об экономической политике государства на 5-летний период, а государству — необходимую информацию о реальных перспективах развития и возможность осуществить цели, поставленные руководством страны. Федеральный центр заключает с региональными и местными властями соглашения об их участии в выполнении программы в качестве условия предоставления им финансовой поддержки. Это же касается и предприятий — в Татарстане, например, государство успешно заключает договора с крупными промышленными предприятиями, определяющими развитие отрасли.
Таким образом, одной из важнейших функций общенациональной программы социально-экономического развития является достижение реального баланса экономических интересов различных слоев общества, государства и бизнеса, государства и регионов. Например, в пятилетних планах социально-экономического развития Франции были определены
приоритетные программы и контракты, которые заключались между государством, регионами, отдельными государственными и частными предприятиями. Так постоянно совершенствуется идея согласования интересов различных социальных групп и постоянно расширяется круг включаемых в их работу представителей экономических субъектов. К обсуждению планов во Франции постоянно привлекались региональные органы управления.
Необходимо отметить, что региональный аспект программы имеет для нашей страны особо важное значение. Даже в такой небольшой, по сравнению с Россией, стране, как Франция, в программах (или планах) общеэкономического развития огромное значение уделяется достижению сбалансированности экономического развития регионов, укреплению экономической целостности страны. Во Франции до начала формирования новой общенациональной социально-экономической программы региональные органы обязаны представить в правительство доклады по приоритетам в развитии экономики регионов. Очевидно, что общенациональные программы, в том числе удвоения ВВП, должны осуществлять взаимоувяз-ку экономических программ регионального развития, например, программу развития Сибири, Дальнего Востока и европейской части страны.
Таким образом, стратегическим направлением развития современной российской промышленности и объектов инфраструктуры на ближайшие 5-10 лет, по нашему мнению, должно стать государственночастное партнерство в рамках «отраслевых» контрактов, затрагивающих совокупность приоритетных проектов, реализация которых позволит повысить конкурентоспособность отрасли в целом. Сразу же подчеркнем, что предлагаемая нами система «отраслевых» контрактов не подразумевает прямое бюджетное финансирование отраслей промышленности.
Под «отраслевым» контрактом следует понимать соглашение между государством и отраслью промышленности, где на стороне государства может выступать, например, Минобрнауки России или, в случае,
ИННОВАЦИИ № 4 (114), 2008
ИННОВАЦИИ № 4 (114), 2008
если предметом отраслевого контракта являются вопросы развития военно-промышленного комплекса, Минобороны России. На стороне отрасли выступает группа предприятий или объединений, планирующих к реализации приоритетные проекты развития отрасли.
Инициирование «отраслевого» контракта может осуществляться путем подачи заявки от одной и более промышленных ассоциаций или групп в адрес заинтересованного министерства. Министерство осуществляет всестороннюю экспертизу предлагаемых предпринимателями проектов отраслевых контрактов.
В «отраслевом» контракте наиболее важной статьей должна стать статья «Взаимные обязательства сторон», где определяются права и обязанности государства и частного партнера по отношению друг к другу. Представляется, что основными обязательствами частного партнера могут быть:
1) достижение определенного объема производства за определенный период;
2) достижение определенного объема экспорта/импорта за определенный период;
3) обязательства по модернизации производства;
4) обязательства по конверсии и т. д.
Государство в целях стимулирования развития
своего частного партнера может взять следующие обязательства:
1) обеспечение мер по созданию благоприятного таможенного, налогового режима;
2 ) долгосрочное кредитование экспортных поставок оборудования с длительным сроком изготовления;
3) обеспечение привлечения внешних инвестиций под государственные гарантии;
4) предоставление лицензий;
5) предоставление госзаказа;
6) обеспечение мер по созданию благоприятного амортизационного режима, и т. д.
Обязательства государства по «отраслевому» контракту в части льгот по таможенному и налоговому обложению и другим мероприятиям по созданию благоприятного инвестиционного режима должны утверждаться министерством и быть обязательными к исполнению соответствующими органами исполнительной власти.
Актуальность и своевременность создания законодательной базы, обеспечивающей использование «отраслевых» контрактов в промышленности России, показывают текущие примеры стихийного взаимодействия бизнеса и государства.
Например, «отраслевой» контракт в энергетическом машиностроении позволил бы определить позицию государства в отношении повышения пошлин на импорт оборудования для энергомашиностроения. Очевидно, что без продуманной протекционистской политики по отношению к отраслям машиностроения в целом продукция российского машиностроения не сможет быть конкурентоспособной и существовать в дальнейшем в условиях присоединения к ВТО. Пример в этом плане надо брать с зарубежных стран, где государство проводит четкую протекцио-
нистскую политику по отношению к своим машиностроительным компаниям. В Китае, например, государственные организации не имеют права покупать у иностранных фирм турбины мощностью 200М, так как турбины меньшей мощности производятся местными заводами. Закупка турбин большей мощности сделает неэффективным производство и эксплуатацию турбин меньшей мощности, что может негативно сказаться на функционировании соответствующих заводов в Китае.
В целях протекционистской защиты внутреннего рынка в Китае также запрещено закупать рельсы импортного производства.
«Отраслевой» контракт в отдельных случаях мог бы подстегнуть кооперацию в энергомашиностроении, что способствовало бы укреплению позиций российских компаний по отношению к иностранным конкурентам. К сожалению, российские компании — не только в машиностроении, но и в других отраслях, часто не вписываются в предквалификационные требования по международным торгам (в частности, по проектам Всемирного банка в России) из-за низкого объема годового оборота вследствие отсутствия на рынке крупных отечественных концернов. Для сравнения — годовой объем продаж General Electric составляет порядка $140 млрд, в том числе по энергомашиностроению — $20 млрд. А годовой объем продаж всех российских энергомашиностроительных предприятий составляет порядка $1 млрд. «Отраслевой» контракт в этой связи позволил бы отрегулировать и позицию МАП по данной конкретной отрасли. Кооперация в энергомашиностроении других отраслях позволила бы улучшить финансовые возможности компаний и способствовать созданию новых образцов техники. Например, государство в рамках «отраслевого» контракта могло бы взять на себя обязательства по закупке российского энергооборудования, что стимулировало бы техническое перевооружение российских заводов. Привлечение частных коммерческих кредитов под государственные гарантии — еще одна возможная мера господдержки в данной отрасли.
В оборонной промышленности хорошая основа для заключения «отраслевых» контрактов подготовлена растущей кооперацией наиболее перспективных предприятий, объединяющихся в концерны. Созданы концерны «Сухой», «Тактическое ракетное вооружение», концерн ПВО «Алмаз-Антей»; объединяются предприятия, занимающиеся производством аэрокосмического оборудования. Традиционно в российской оборонной промышленности по различным направлениям существовали головные компании, которые составляли программу развития отрасли или подотрасли. Этот положительный опыт также необходимо учитывать в отраслевых контрактах, заключаемых в оборонной промышленности.
В авиапромышленности развитие кооперации — один из важнейших вопросов, оптимальное решение которого поможет сохранить и модернизировать отрасль. При содействии государства возможно рассмотреть целесообразность формирования 1-2 вертикально-интегрированных холдингов вместо десят-
ка разрозненных КБ и нескольких десятков авиазаводов. Эти холдинги могли бы выступить партнерами государства в отраслевых контрактах с четкой программой своего дальнейшего развития по всем основным показателям экономической деятельности — специализации, объему производства, экспорта/импорта, затратам на модернизацию и т. д. В «отраслевом» контракте возможно определить обязательства государства по предоставлению дотаций на проектирование самолетов, что значительно сократит срок от составления технического задания до ввода в эксплуатацию новых самолетов, который в настоящее время в России составляет около 7 лет. Решение вопроса об увеличении загрузки парка российских самолетов целесообразно увязать с вопросом его модернизации.
«Отраслевой» контракт в сфере инфраструктуры и транспорта России прежде всего должен способствовать решению проблемы старения основных фондов и финансовых взаимоотношений федеральных и региональных властей. Представляется, что современный международный опыт заключения подобных контрактов поможет решить данные проблемы.
Применительно к российским железным дорогам аналогичная модель могла бы быть использована для развития и модернизации наиболее значимых транспортных коридоров.
Другим существенным примером может служить возможность активного привлечения инвестиций через государственно-частное партнерство в модернизацию отечественной промышленности, обеспечивающей потребности железнодорожной отрасли. Основными участниками такого партнерства могут стать ОАО «РЖД» и предприятия металлургической промышленности. Разработка системы их взаимных обязательств в рамках «отраслевого» контракта могла бы в значительной степени способствовать обновлению технологической базы, реализации стратегических программ создания нового поколения высококачественных рельсов, локомотивов, пассажирского и грузового подвижного состава.
Ярким примером активной промышленной политики государства стал «Новый курс» президента США Франклина Д. Рузвельта в 30-е годы XX в. Страна тогда стояла перед выбором: решить назревший острейший кризис через введение диктаторского режима (неважно, правого или левого толка) или попытаться создать такую систему государственного регулирования рынка и, соответственно, так реформировать систему исполнительной власти, чтобы благополучно выйти из кризиса и заложить прочную основу для устойчивого экономического развития.
Рузвельт, вошедший в историю как «великий Президент, победивший Великую депрессию», уже в первые 100 дней президентства ввел в действие 15 законов, которые стали базой для дальнейшего развертывания процесса преодоления кризиса и оздоровления американской экономики. Основным законом, реализующим его экономический курс, стал «Закон об оздоровлении национальной промышленности», принятый 16 июня 1933 г. Его регулирующий производственные отношения механизм был заложен
в главе «Кодексы справедливой конкуренции». Кодексы, которые можно назвать предшественниками «отраслевых» контрактов, регулировали отношения между предпринимателями, наемным персоналом и потребителями. Они включали пункты о размерах производства, распределения рынков между компаниями, размерах заработной платы, продолжительности рабочего времени. Кодексы утверждал лично Президент. Всего было одобрено 750 кодексов для самых разных компаний. Основным агентством по реализации данного закона стала Национальная администрация по оздоровлению промышленности, разрабатывавшая и внедрявшая «кодексы справедливой конкуренции».
В настоящее время в США важнейшим инструментом «контрактной» политики уже многие годы является Федеральная контрактная система (ФКС). Благодаря ей экономику США в международной печати часто называют «контрактной экономикой». Наличие ФКС позволяет американскому государству проводить эффективную политику по следующим основным направлениям:
► Рационально использовать государственную собственность, совершенствовать механизмы реализации интересов государства через аппарат ФКС, выстроенный по вертикали во всех властных структурах от Президента США и Конгресса, федеральных министерств и ведомств, до правительства штатов и муниципалитетов. (Аппарат ФКС насчитывает более 60 тысяч сотрудников всех уровней власти.)
► Обеспечивать ежегодный гарантированный заказ хозяйствующим субъектам в размере более чем 1/3 от ВВП США.
► Всесторонне содействовать научно-техническому развитию США.
► Обеспечивать прямую социальную поддержку значительной части населения страны и 14-16% всех рабочих мест.
► Увязывать федеральные и региональные планы развития.
В соответствии с международными военно-техническими соглашениями, ФКС является основой военно-политической, военно-экономической и военно-технической интеграции стран - членов НАТО, а в равной мере и всех их форм военно-технического сотрудничества.
Как важнейший потребитель высокотехнологичной гражданской и военной продукции, ФКС создает для предприятий возможность перехода от мелкосерийного производства к крупносерийному. Это приводит к значительному снижению себестоимости продукции, что в масштабах страны делает экономику более эффективной и обеспечивает ее конкурентоспособность на мировом уровне.
Важной особенностью контрактов ФКС следует считать систему льготного налогообложения фирм, выполняющих государственный заказ. Эта система не только стимулирует качественное и своевременное выполнение заказов, но и позволяет создать научный задел, необходимый для роста конкурентоспособности страны.
ИННОВАЦИИ № 4 (114), 2008
ИННОВАЦИИ № 4 (114), 2008
Категория «товаров и услуг для казны», формируемая ФКС США, включает организацию, контроль и управление имуществом и оборудованием государства, лизинг, аренду, предоставление займов, кредитов, гарантий. В эту категорию входит инвестиционное участие государства в хозяйственной деятельности корпораций — федеральных подрядчиков и заказы казны за рубежом.
ФКС воздействует на характер общенациональных экономических процессов, формируя в рамках контрактных отношений систему особых, так называемых, справедливых цен. То есть цен, гарантирующих стимулирующую роль контрактов для частных фирм при одновременном соблюдении интересов государства. Справедливые цены устанавливаются, фактически, без использования рыночного механизма ценообразования.
Таким образом, опыт ФКС, по нашему мнению, является очень важным для России. Его необходимо использовать в целях поэтапного формирования государственного рынка товаров и услуг. Необходимо, чтобы вместо «госзаказа», который, по своей сути, является инструментом безвозвратных ссуд, — последовательно и поэтапно был осуществлен переход к Федеральной контрактной системе, а «госзаказ» был бы вытеснен федеральным контрактом — инструментом хозяйствования, адекватным рыночной экономике.
В этой связи представляется целесообразным использовать опыт ФКС в работе Агентства по закупкам вооружений для государственных нужд. В части законодательного обеспечения представляется необходимым разработать ряд законодательных актов, методических рекомендаций по основному содержанию федеральных контрактов, по механизмам функционирования российского аналога Федеральной контрактной системы.
Интересным и эффективным было применение «отраслевого» контракта во Франции как метода государственного регулирования автомобильной отрасли промышленности в 1957 г. Контракт увязывал интересы государства и автомобильной промышленности. Последняя в лице отдельных компаний брала на себя обязательства экспортировать до 2/3 автомобилей, произведенных сверх намеченных планов.
Аналогичным инструментом промышленной политики государства в настоящее время являются «Совместные планы действий бизнеса и государства» в Австралии, которые были впервые использованы в 1997 г. и являются частью стратегии Правительства Австралии «Инвестирование для роста».
Механизм «совместных планов действий» представляет собой партнерства между частным сектором и правительством, заключаемые в конкретных секторах экономики, основным содержанием которых является принятие обязательств правительством и частным сектором по реализации совместно разработанного плана действий, направленного на повышение эффективности данной отрасли.
В соответствии с «планами», сам бизнес формирует эффективное бизнес-окружение при минимизации и обеспечении максимальной эффективности
прямых расходов бюджета. Правительство оказывает содействие только через решение следующих проблем: привлечение инвестиций, регулирование доступа на рынки, содействие экспорту, региональное развитие, профессиональное образование, развитие инновационной инфраструктуры и поддержка НИОКР.
В Австралии к 2005 г. было инициировано тридцать шесть «совместных планов» в различных секторах экономики. Примерами отраслей, по которым были сформированы «Планы совместных действий» являются:
► автомобильная промышленность;
► биотехнологии;
► цифровое вещание;
► нефтехимия;
► мебельная промышленность;
► легкая промышленность;
► аэрокосмическая промышленность;
► сельское хозяйство и др.
Основными сторонами, обеспечивающими разработку и реализацию совместных планов действий, являются департамент Правительства Австралии и группа лидеров бизнеса приоритетных отраслей.
Департамент Правительства определяет стратегические цели создания совместных планов действий и осуществляет отбор отраслей, где они будут создаваться. Далее, департамент осуществляет общий контроль за разработкой и реализацией конкретных планов, а также подготовку отчетов в Правительство по эффективности реализуемых мер и анализу выявленных проблем с целью включения их в общую промышленную стратегию государства.
Подготовка плана включает следующие стадии.
1. Проведение анализа SWOT для отрасли.
2. Разработка прогноза перспектив роста.
3. Поиск изменений, необходимых для реализации потенциала роста.
4. Определение мероприятий, приоритетов и ответственных (бизнес или правительство).
5. Определение длительности реализации плана и проведения оценки достигнутых результатов. При определении потенциала роста необходимо
определить тренды в производстве продуктов, развитии рынков, технологий, инновационных процессов, промышленных структур в данной отрасли в перспективе 5-10 лет.
«Отраслевой план» должен содержать стратегический анализ текущей конкурентной ситуации. Проводится анализ структуры отрасли, выпускаемых продуктов, рынков, технологий, а также дается оценка достигнутой эффективности и перспектив отрасли в плане возможности удержания лидирующих позиций на мировом рынке.
В разделе «условия роста» описываются изменения, необходимые для достижения максимального роста отрасли.
Отраслевой план содержит набор мероприятий, их возможных результатов, а также распределение ответственности и обязательств между бизнесом и Правительством.
Механизм «отраслевых» планов позволяет учесть существующие барьеры и «узкие места», тормозящие развитие отраслей экономики, повышает эффективность программ поддержки экспорта, развития малого и среднего бизнеса.
Наиболее важной характеристикой механизма «отраслевых» планов действий является ключевая роль, отводимая в них предпринимателям.
В Великобритании важным институтом согласования выработки и реализации политики повышения конкурентоспособности стали отраслевые советы по инновациям и росту, созданные по инициативе Министерства торговли и промышленности. Такие отраслевые советы были созданы в 2001-2005 годах в аэрокосмическом секторе, секторе производства электроники, секторе биотехнологий, в автомобильной
промышленности, в химической промышленности, в секторе производства материалов и др.
Общей формой работы для деятельности всех советов является разработка долгосрочной стратегии развития отраслей и подготовка докладов, которые содержат:
► аналитическое описание актуального состояния отрасли и тенденций развития;
► анализ возможностей, рисков и угроз, стоящих перед отраслью;
► выводы и рекомендации, в том числе для правительства и предприятий отрасли.
Таким образом, контрактные взаимоотношения государства с частным сектором, включая концессии и «отраслевые» контракты стали одним из важнейших инструментов экономической политики промышленно развитых стран в последние десятилетия.
