CC BY
12
Отклик на статью: Шмат В. В. Лукавые игры на карте России // ЭКО. 2006. № 8. С. 46-62.
О лукавых играх с картой России
М. К. ШИШКОВ,
кандидат географических наук, руководитель Интернет-проекта «Территориальное устройство России», Самара
Общее впечатление о статье - ее недостаточная обоснованность. Всего три безымянных сноски на источники. Не названо ни одной работы (монографии, диссертации, статьи или сайта в Интернете), ни одного автора проекта реформы административно-территориального устройства (АТУ) России. Между тем этих проектов уже в нынешнем веке можно назвать более десятка. Есть публикации и противников реформы1. В то же время многие положения в статье не вызывают возражений и заслуживают серьезного внимания. Остановимся на них подробнее (в статье они выделены шрифтом).
Оптимальное число единиц управления
«Согласно постулатам теории управления, количество единиц управления должно колебаться между пятью и девятью, в противном случае управленческие решения становятся неоптимальными» (С. 46).
О какой теории идет речь? И о каком управлении? В армии, производстве, территориальном управлении есть свои критерии. Число подчиненных, прежде всего, зависит от степени разнообразия выполняемых ими функций: чем сильнее
1 См.: Территориальное устройство России. Библиотека. http://www.terrus.ru/ ика2; Монография. Раздел VII. Перспективы изменения территориального управления России. http://www.terrus.ru/mono/r7/r7.shtml
© ЭКО 2007 г.
170 ЭКО
они различаются, тем сложнее управлять, а число непосредственно подчиненных одному лицу сокращается.
В работах российских ученых в 1980-1990-е годы указывалось на то, что максимальное число подведомственных административно-территориальных единиц не должно превышать 302. При личной встрече, к сожалению, мне не удавалось выяснить, какими теориями обосновывается этот показатель и кто их авторы. Поэтому пришлось создавать свою теорию оптимальности АТУ.
Сложность управляемости территорий зависит от двух показателей: числа уровней управленческой иерархии («вертикаль») и числа единиц на каждом уровне («горизонталь»). К числу принципов АТУ на каждом уровне нужно отнести ограничения (минимальные и максимальные) по числу нижестоящих административно-территориальных единиц.
Попробуем определить эти пределы, а также оптимальное значение числа нижестоящих территориальных единиц управления, исходя из того, что «самой рациональной формой регионов, обеспечивающей сплошное «замощение» территории, является кристаллеровская система правильных многоугольников»3.
При рассмотрении любых территорий основная задача сводится к эффективному разделу сфер влияния конкурирующих центров. Эффективность при этом определяется как эффективность перемещений, измеряемая расстоянием от центра до периферийных частей территории, и как эффективность границ, измеряемая их периметром, который должен быть минимальным.
При практическом использовании этих критериев минимальности важную роль играют следующие геометрические принципы:
2Хорее Б. С. Территориальная организация общества. М.: Мысль, 1981. С. 150. Кистаное В. В. Государственно-территориальное устройство России -на экономическую основу // Экономист. 1993. № 8. С. 59. Адамеску А. А. К совершенствованию территориально-организационной структуры России // Российский экономический журнал. 1993. № 10. С. 63.
3Хаггет П. Пространственный анализ в экономической географии. Пер. с англ. М.: «Прогресс», 1968. С. 10.
1) формы правильных многоугольников экономичнее, чем неправильных;
2) круг - самый экономичный из всех многоугольников, однако кругами невозможно полностью покрыть («замостить») всю территорию;
3) шестиугольники как правильные многоугольники позволяют в максимальной степени замостить данную площадь, минимизируя расходы на перемещение и поддержание границ. То есть в наибольшей степени сохраняется преимущество круга. И хотя на практике не найти ни одного правильного шестиугольника среди стран и регионов, но при достаточно большой выборке число пограничных одноуровневых территориальных единиц приближается к шести.
Теперь рассмотрим территориальную структуру региона как «ядро» или центр территориальной системы, и три уровня ареалов тяготения к нему (периферийных районов): ближний, средний и дальний. Наложив или «замостив» правильными шестиугольниками все ее уровни, получаем, что в центре вместе с ближним окружением получается семь нижестоящих административных единиц, со вторым (средним) уровнем - 19, и с третьим (дальним) - 37 единиц.
Естественно, не следует преувеличивать значение указанных рамок. На это влияет достаточно много факторов, прежде всего, физико-географические особенности местности (рельеф, речная сеть, островное положение и т. д.), исторические особенности, которые тесно переплетаются с национальным, развитие дорожной сети и средств связи, а также степень различий в функциях, выполняемых нижестоящими звеньями территориального управления.
Последний фактор учитывается при определении нормы управляемости в производстве следующим образом. «Экспертным путем установлено, что имеется три основных варианта численности работников (служащих, ИТР, рабочих), непосредственно подчиненных одному руководителю: 4-7 -подчиненные выполняют разные функции; 8-20 - подчиненные выполняют сходные функции; 21-40 - подчиненные выполняют одинаковые функции. Норма управляемости для руководителей высшего ранга составляет 4-11 чел.
С переходом к более низким уровням управления норма управляемости возрастает в 2-4 раза»4.
Максимальные значения числа нижестоящих уровней при различных функциях в системах управления производством (7, 20 и 40) очень близки с определенными нами значениями для территориальных систем (7, 19 и 37).
Анализ состава административно-территориальных единиц в России (на разных исторических этапах ее развития) и других государствах показывает, что при очень широком диапазоне их числа в целом подтверждаются вышеуказанные пределы. Так, более 78% стран мира имеют число соответствующих единиц от 7 до 37, а среднее число, рассчитанное по четырем разным источникам - 185.
Все это позволяет сделать следующий вывод. Для любой территориальной структуры число нижестоящих уровней теоретически должно находиться в пределах от семи (центр с ближайшим окружением) до 37 (центр с тремя уровнями окружения). Следовательно, оптимальное число нижестоящих территориальных единиц можно определить как промежуточный уровень, охватывающий центр с ближним и средним окружением, - 19 единиц.
Эти числовые пределы близки к разбросу и средним значениям по числу воспитанников в группе детского сада, учеников в школьном классе или студентов в группе.
И еще. Каждому приходилось сталкиваться с правилом «одной страницы»: при размещении табличной информации всегда возникает желание уместить таблицу по числу строк и столбцов на одной бумажной или экранной странице. Если страницу приходится переворачивать («прокручивать»), то возникает задержка с принятием решения по данной информации. А разброс числа строк, в зависимости от размера шрифта и листа (экрана ПК), также находится в пределах 10-40.
Если слишком далеко уйти от этих ограничений, происходит следующее. В период гражданской войны и хозяйственной разрухи, предшествующей административной реформе 1923-1929 гг., число губерний в РСФСР стало
4 Теория управления социалистическим производством. Под ред. О. В. Козловой. 2-е изд. М.: Экономика, 1983. С. 171.
5 Рассчитано по справочнику-каталогу «Страны мира». http://www.terrus.ru/ world
превышать 90. Вот как описана ситуация с управляемостью в ту пору: «Для центра же последние (губернии) создают осложнение работы и чрезвычайное разбухание наркоматов, которое все же не разрешает положение вещей, так как число вопросов, затрагиваемых многочисленными губерниями лично и письменно, настолько громадно, что даже молчанию, последовавшему на некоторые запросы, не приходится удивляться»6.
В середине 1980-х годов один из ответственных работников Госплана РСФСР признался мне в частной беседе, что отчеты с мест (73 территориальных единиц) никто полностью не читает: они складываются в шкафах в коридоре и оттуда выборочно берутся для примеров при подготовке докладов руководству. Не правда ли, есть сходство?
Укрупнение
«...Предлагается укрупнять субъекты Федерации, «пристегнуть» слабых к сильным, уравнять — насколько получится — по численности населения, территории, доходам» (С. 48).
Среди множества путей реформы административно-территориального управления указывается самый, на наш взгляд, неудачный: механическое укрупнение двух-трех регионов. Подход, когда берется явно неудачный путь реформирования территориального устройства и делается вывод о негодности реформы в целом, не нов7. Как не нова и сама идея механического укрупнения, о бесперспективности которой уже говорилось8. Речь, естественно, не идет об автономных округах.
Сторонники данного пути реформирования совершенно не учитывают два вышеуказанных важнейших обстоятельства любого территориального преобразования: 1) местоположение центра укрупненного региона; 2) рациональность
6Анофриев И. Д. Принципы районирования. Вологда, 1923. С.17.
7 См., например: Зубаревич Н. Кому нужно укрупнение регионов? http://www.terrus.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=659; Заяц Д. Реформа АТД несвоевременна // География. 2004. № 42. http://www.terrus.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=660
8 Шишков М. К. Укрупнение регионов. http://terrus.ru/mono/old/5.1.1.shtml
числа административно-территориальных единиц укрупненного региона.
Причем вопрос о новом центре становится не столько географическим, сколько политическим. Оставить без работы или понизить в должности сотни чиновников во главе с губернатором - дело нешуточное. И каждый житель ликвидируемого региона будет испытывать как моральное, так и материальное ущемление: в виде роста затрат времени и средств для поездок в новый региональный центр. Это почувствуют все и сразу, в отличие от гипотетических преимуществ объединения.
Говоря о нелепости подобного объединения Самарской, Саратовской и Ульяновской областей, было очень метко сказано, что нужно будет специально намыть остров на Волге на стыке этих трех регионов для постройки новой региональной столицы, чтобы никого не обидеть9.
«Все субъекты Федерации — и большие и маленькие — требуют к себе одинаково уважительного отношения. Постоянно нужно решать, у кого и сколько взять, кому и сколько дать, и при этом постараться никого не обидеть» (С. 47).
«...Центр не управляет жизнью регионов, а направляет ее, задает общие правила, цели и задачи, следит за соблюдением установленных правил. Нужно подчеркнуть, что эта задача куда более сложная по сравнению с прямым управлением регионами и решением вопроса, у кого сколько взять, и кому сколько дать» (С. 62).
Эти цитаты, на первый взгляд, явно противоречат друг другу. Однако первую, несмотря на будущее время, следует понимать как негодное настоящее, а вторую, несмотря на настоящее время - как желаемое будущее для подлинно федеративной системы управления.
Тогда возникает вопрос. Можно ли установить общие правила для столь различных регионов? Это все равно, что дать одинаковое задание для учеников разных классов: для младших классов оно будет непонятным, а для старшеклассников - слишком легким и неинтересным.
9Родоман Б. Б. Сколько субъектов нужно Федерации? http://www.terrus.ru/ cgi-bin/query.pl?act=out&id=655
Отсюда очень логично выглядит как создание федеральных округов (часть «уроков» проводить не в одном большом «разновозрастном» классе из 89 «учеников», а в семи разных), так и лишение статуса субъектов Федерации автономных округов (убрать «из класса» самых младших для сглаживания разницы «в возрасте» и сокращения слишком большого общего числа «учеников»). Только все это пока отдельные шаги на подступах к настоящей реформе административно-территориального управления.
«Доводы в пользу укрупнения регионов вряд ли можно назвать доводами в полном смысле слова. Это, скорее, мотивы и пожелания, не имеющие под собой достаточно объективных оснований, поскольку вообще очень сложно найти объективные критерии для оценки разумности и эффективности современного административно-территориального деления страны» (С. 47-48).
Действительно, вопрос непростой, но «объективные критерии для оценки разумности и эффективности административно-территориального деления» (не только современного, и не только России) в науке все-таки существуют. К уже сказанному выше можно добавить: «И хотя административные единицы отнюдь не отличаются единообразием, мы вправе утверждать, что церковные диоцезы в Англии, области, по которым осуществляется государственное планирование в СССР, племенные территории в населенных индейцами районах Бразилии - все они отражают тенденцию к разграничению полей»10.
«Число 85 — это много или мало? Да, это больше, чем в любой другой стране мира .» (С. 48).
Это не совсем так. Во Франции 96 департаментов, над ними еще 22 региона, что-то вроде наших федеральных округов. В Великобритании тоже очень сложное административно-территориальное управление. С одной стороны - всего четыре основные части. Но полноценных органов управления в каждой из них нет. И если суммировать английские и уэльские графства, шотландские области и окру-
10Хаггет П. Пространственный анализ в экономической географии. С. 66.
га Северной Ирландии, да еще добавить островные территории - также получится более 90.
«...По площади территории, по разнообразию географических, исторических и национальных условий России тоже нет равных. Поэтому сравнение России с другими странами вряд ли можно считать корректным» (С. 48).
Как это знакомо: «Умом Россию не понять, аршином общим не измерить. У ней особенная стать - в Россию можно только верить» (Ф. Тютчев).
Критерии районирования
«Поскольку нет четких количественных критериев того, насколько рационально нынешнее административно-территориальное устройство, трудно найти и критерии объединения регионов».
«Отсутствие объективных критериев порождает полную неразбериху с ответом на вопрос, каким должно стать количество субъектов Федерации в результате реформы. Оценки колеблются в диапазоне от 7-10 до 30-40» (С. 48).
Снова отталкиваясь от надуманного отсутствия критериев, искать которые, похоже, совершенно не интересно, автор пугает нас страшной неразберихой в вопросе возможного числа субъектов Федерации в результате реформы.
Подольем «масла в огонь»: этот разброс мнений далеко не полный. Есть, к примеру, предложения установить число регионов 45-46, по другим оценкам, их должно быть не менее 6011.
Причина такого разнообразия кроется, во-первых, все в том же нежелании серьезно заниматься указанной проблемой. Вопрос действительно не из легких - на стыке по-
11 Добрынин Н. М. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства РФ. Новосибирск, 2003; РомановМ. Т. Проблемы экономического районирования и административно-территориального устройства России в новых условиях // Известия РАН. Серия географическая. 2006. № 3. С. 59; Архангельская Н. Как поделить страну. Можно ли достичь равенства субъектов Федерации // Эксперт. 2001. №40. С. 61. http://www.terrus.ru/cgi-bin/ query.pl?act=out&id=260; Климов А. А. В России должно быть 60-65 субъектов. http://www.terrus.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=611
литики, права, экономики, географии, истории и других наук. Во-вторых, само по себе число предлагаемых субъектов Федерации может еще не определять сущность реформы. Как известно, противоположности сходятся. Придерживаясь точки зрения о необходимости укрупнения субъектов Федерации до 10 «краев» в границах совмещенных федеральных округов - экономических районов (как компромисс перед «пугалом» распада России по сценарию З. Бжезин-ского12), можно предложить не сокращение, а рост числа субъектов Федерации до 125. Но при одном условии: над ними опять же будут 10 федеральных округов во главе с федеральным министром российского правительства.
«Не случайно ведь за укрупнение регионов выступают в основном федеральные политики и чиновники, тогда как на местах к этой идее относятся с большой долей осторожности» (С. 49).
За реформу административно-территориального управления России выступают люди самых разных профессий из различных регионов России и даже дальнего зарубежья13.
А чиновников (как федеральных, так и региональных) среди активных сторонников реформы немного, что естественно и закономерно. Чиновники - это не ученые, и для них по-прежнему привычнее «не нужно сметь свое суждение иметь». Тем более о реформе административно-территориального управления, в результате которой, как совершенно верно указывает автор, «людям, власть предержащим, с этой властью придется расстаться» (С. 50).
И здесь основная причина кроется в нежелательности проведения реформы для чиновников любого ранга и уровня. На наш взгляд, нужно создавать дополнительный «этаж» между федеральным центром и субъектами Федерации, логически завершая начатое созданием федеральных округов. Этот уровень может быть десятью новыми укрупненными субъектами Федерации (или межрегиональной «надстрой-
12 Бжезинский 3. Великая шахматная доска. Заключение. Геостратегия в отношении Евразии. http://www.terrus.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=780
13 С различными предложениями по этому вопросу можно ознакомиться в библиотеке сайта «Территориальное устройство России». http://www.terrus.ru/ ukaz
кой» над еще большим их числом), выровненными по численности населения и доступности до их центров.
Но независимо от вариантов, на новый уровень управления в обязательном порядке придется передать часть функций как из Москвы, так и из региональных центров. Как минимум кому-то придется покидать обжитое местечко, а как максимум - расстаться с властью совсем. То есть, если проводить реформу для дела, необходимо обязательно сократить непомерно раздутый кое-где аппарат.
«.Жители многих областей Европейской России до сих пор с гордостью называют себя "костромичами", "псковитянами". А кем они станут после укрупнения регионов? "Среднероссами", "беломоро-балтий-цами" или "волго-камцами"?» (С. 50).
А вот другое мнение: «К настоящему времени в пределах России сформировалось несколько весьма характерных территориальных общностей людей (социумов) - дальневосточники, сибиряки, уральцы, волжане, поморы, кубанские, терские, донские казаки и др., которые на протяжении уже значительного времени проживают в соответствующих специфичных условиях, ведут адекватный местным условиям образ жизни, и менять сложившиеся межрайонные границы, "ломать" эти общности, наверное, нет смысла»14.
Мнения, с одной стороны, совершенно разные. Но не противоположные. Почему нельзя быть одновременно «дальневосточником» и «хабаровчанином», «сибиряком» и «краснояр-цем», «беломоро-балтийцем» и «псковитянином», «кубанским казаком» и «северокавказцем» и т. д.?
А нужно ли переустройство?
«На наш взгляд, в таковом переустройстве на сегодняшний день просто нет объективной необходимости» (С. 50).
Еще декабристы предлагали укрупненный вариант территориального устройства России. Вот тогда еще «объек-
14 Романов М. Т. Проблемы экономического районирования и административно-территориального устройства России в новых условиях // Известия РАН. Серия географическая. 2006. № 3. С. 59.
тивной необходимости», наверное, не было. Как и в середине XIX века - «сгруппировать Россию в конфедеративную Империю»15.
А 100 лет назад Д. И. Менделеев предложил разделить Российскую Империю на 21 «край», или «землю», из них 10 - на современной территории России16. И уже тогда «объективная необходимость» в реформе административно-территориального устройства, на наш взгляд, была. Гибель от руки террориста помешала премьер-министру П. А. Столыпину провести ее по своему проекту. А более чем через 70 лет смерть помешала генсеку ЦК КПСС Ю. В. Андропову разделить РСФСР для лучшей управляемости опять же на 10 частей. Подобного мнения о разделении придерживались еще тогда отдельные крупные ученые-экономисты и управленцы.
Но между этими историческими этапами «укрупнение» все же произошло. В результате госплановской административной реформы 1923-1929 гг. вместо губерний, уездов и волостей были образованы крупные края и области, которые делились на округа, а те, в свою очередь, - на районы. После ликвидации в 1930 г. одного из звеньев - округов -стала рассыпаться и вся система.
А вот в настоящее время субъективных условий для реформирования действительно нет. Во-первых, нет научных и проектных организаций, специализирующихся на комплексном подходе к рациональному АТУ на всех уровнях. Во-вторых, нет политических партий, кроме ЛДПР, последовательно выступающих за реформу. Да и та, вернее, В. В. Жириновский, постоянно «дрейфует» в вопросе о желаемом числе регионов: в 1993 г. - 30-40, в 1999 г. - 7, в 2002 г. - 1517. В результате двигателями идеи реформы
15Муравьев Н. М. Проект Конституции. М.: Госполитиздат, 1951. http:// www.terrus.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=243; Пестель П. И. Русская Правда. М.: Госполитиздат, 1951. http://www.terrus.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=244; Огарев Н. П. Избранные социально-политические и философские произведения. Т. 1. М., 1952. http://www.terrus.ru/cgi-bin/query.pl? act=out&id=242
16Менделеев Д. И. Карта Российской Империи (проект). 1906. http:// www.terrus.ru/cgi-bin/query.pl?act=out&id=382
17 См.: Территориальное устройство России. Библиотека. http:// www.terrus. ru/ukaz/
являются в лучшем случае одиночки-энтузиасты. В-третьих, реформа непосредственно (напрямую) не отразится на прибыли крупнейших российских корпораций: «Газпрома», «Роснефти», РАО «ЕС» и др. И эта мысль присутствует в рассматриваемой нами статье: «Если нет выгоды, даже отмена любых границ не посодействует развитию экономики и привлечению капитала» (С. 50).
Вот только выгода сырьевых монополий, даже крупнейших плательщиков налогов, и стратегические интересы государства - это не всегда одно и то же. Поскольку, как верно отмечено: «.как все это может быть связано с фундаментальными задачами российского общества и государственности, а именно становлением подлинной демократии, полноценных федеративных отношений и дееспособного местного самоуправления?» (С. 61).
Если укрупнять регионы «по типу укрупнения колхозов» (С. 52) - никак не связано. Потому что «.прежде чем приступать к перекройке границ, следует заняться созданием и внедрением механизмов, позволяющих решить "задачу центра" в адекватном ее понимании» (С. 62).
Более того, «следует заняться созданием и внедрением механизмов» по распределению функций между всеми территориальными уровнями управления. А одна из важнейших проблем при подлинно научной реформе управления на основе экономического районирования - создание дополнительного звена между федеральным центром и нынешними субъектами Федерации, о чем уже говорилось выше.
На первый взгляд, лишнее звено управления - это однозначно минус. Однако не все так просто. Возьмем отвлеченные примеры: дополнительная струна в музыкальном инструменте, дополнительный диапазон мощности в электроплите, дополнительная скорость в коробке передач автомобиля. Плюс это или минус? Инструмент или механизм становится сложнее настраивать или ремонтировать. Электроплитку 40-летней давности без переключения мощности с открытой спиралью мог отремонтировать каждый, но насколько она была неэкономичной?
Также и в управлении территориями. Лишнее звено, с одной стороны, - это усложнение всей системы, потеря скорости на передаче информации, причем в обе стороны. Но, с другой стороны, при ее соответствующей отладке и профессиональном исполнении возрастает отдача, появляется уровень скорости, мощности, которого ранее в принципе достичь было невозможно.
На каждом уровне территориального управления должны быть свои сферы влияния, права и обязанности, налоговые поступления и т. д. И как в отлаженном механизме, каждый уровень управления будет работать над повышением эффективности системы в целом. Здесь нужна отладка как по «вертикали», так и по «горизонтали», как между всеми ветвями власти, так и в СМИ, политических, самодеятельных и общественных организациях.
Поскольку наша реальная действительность далека от этого - к настоящей административно-территориальной реформе мы пока не готовы. Но уже давно пора серьезно к ней готовиться. Точнее, готовиться нужно постоянно.
Реформа должна не только укрупнить, но и создать еще один уровень территориального управления страны. Во-первых, нужно изучить целесообразность разделения крупнейших регионов (более 40 АТЕ - города регионального подчинения и районы), имеющих достаточно крупный и территориально удаленный от регионального центра город, способный стать центром нового региона. Например, Братск в Иркутской области, Норильск в Красноярском крае, Новокузнецк в Кемеровской области, Магнитогорск в Челябинской области, Набережные Челны в Татарстане и др.
Во-вторых, города-миллионеры и приближающиеся к ним по численности населения крупнейшие городские агломерации (с центрами в Красноярске, Иркутске, Воронеже, Саратове) есть смысл выделить из своих регионов. Минре-гион уже ведет работу в этом направлении.
Реформа должна решить проблемы, накопившиеся еще с 1930-х годов, со времени стихийного распада системы, установленной по административно-территориальной реформе 1923-1929 гг. Ряд городов и прилегающих к ним райо-
нов расположены в 2-3 раза дальше от своих региональных центров, чем от соседних. К примеру, Охотск в Хабаровском крае ближе к Магадану, Тайшет в Иркутской области - к Красноярску, Татарск в Новосибирской области - к Омску, Буруруслан и Бузулук в Оренбургской области - к Самаре.
Причина сложившегося положения следующая. Созданная повсеместно в СССР и РСФСР к 1929 г. система АТУ, основанная на экономическом районировании, просуществовала недолго. В 1930 г. в решающую стадию вступила коллективизация сельского хозяйства. Встала задача укрепления низового аппарата органов власти. Если в окружном земельном отделе было в среднем 80 специалистов, то в районном - 2-3 чел. Малочисленной в районах была милиция, суды и прокуратура отсутствовали вовсе. Поэтому округа были ликвидированы, а основную часть работников окружного аппарата управления направили для укрепления районного звена.
Негативные последствия ликвидации округов дополнились разукрупнением районов, число которых в 1933-1935 гг. возросло (например, на территории современной Самарской области - с 17 до 35). Это вытекало из необходимости управлять непосредственно колхозами, число которых в каждом районе в 2-3 раза превышало число сельских советов и доходило до сотни. На областном уровне управлять из одного центра также почти сотней районов (на территории протяженностью с запада на восток свыше 1000 км) оказалось очень затруднительным.
И в декабре 1934 г., одновременно с очередным разукрупнением районов, произошел первый раздел «госплановских» краев и областей. Решили их поделить пополам. Так, из состава Средневолжского края с центром в Самаре выделилась Оренбургская область. Чтобы уменьшить разницу между ними по территории и населению, бывшие уездные центры Самарской губернии Бугуруслан и Бузу-лук, с окружающими их районами, передали в Оренбургскую область. О том, что процесс разукрупнения Средневол-жского края продолжится образованием Мордовской АССР
(1936 г.), Пензенской (1938 г.) и Ульяновской (1943 г.) областей18, тогда никто не думал.
Вот и получается: чтобы из Бугуруслана добраться до Самары по автомобильной или железной дороге, нужно проехать всего 178 км, в то время как до Оренбурга расстояние по автомобильной дороге составляет 360 км, а по железной - 515 км. И по этим дорогам в Оренбург ежедневно едут сотни чиновников, предпринимателей и просто граждан, везутся грузы, отправляется почта, ведутся телефонные переговоры и т. д. Ежедневно теряется время; бюджеты, организации и население терпят убытки на тысячи рублей, а ежегодно счет идет на миллионы. Это касается не только четырех городов и десяти районов западной части Оренбургской области. Подобных примеров в России десятки.
И еще одна из важнейших причин для проведения административной реформы - гипертрофированный национальный фактор в территориальном устройстве страны. И здесь ни в коем случае нельзя впадать в противоположную крайность - полное его игнорирование.
Выход, на наш взгляд, заключается в разработке федерального рамочного закона об основных принципах административно-территориального управления в РФ и в его составе - раздела о национально-территориальных автономиях. Такое решение позволит отойти от перекосов в территориальном устройстве из-за национального признака.
К примеру, целесообразно изучить вопросы о присоединении Минусинской котловины Красноярского края к Хакасии, трех колымских районов Якутии - к Магаданской области, образования новой области из северо-восточной части Республики Коми (Тимано-Печорский ТПК) и Ненецкого автономного округа, и т. д. А само население большинством голосов на референдуме должно решить: добавлять ли к названию области и любого другого административно-территориального образования название соответствующей национальности и статуса автономии.
18 РСФСР. Административно-территориальное деление на 01.01.1986 г. М.: Известия, 1986.
И последнее. Фразу из статьи «.вопросы объединения регионов должны решать их жители, а не политики, чиновники или ученые-экономисты» (С. 55),
на наш взгляд, следует построить иначе: «... вопросы объединения регионов должны решать их жители, по результатам работы ученых (не только экономистов), чиновников, политиков, журналистов и общественности». То есть, после широкого обсуждения. К слову сказать, в период подготовки и проведения административной реформы 1923-1929 гг. в стране проходили партийные, комсомольские и профсоюзные собрания по этому вопросу.
