CC BY
58
ЕВРОПЕЙСКИЙ ПРОЦЕСС: СТРАНЫ И РЕГИОНЫ
Владимир КРУГЛОВ
ИЗМЕНЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА: ПРИЧИНЫ И СЛЕДСТВИЯ
(Практика Польши, России и Украины)
На протяжении последнего десятилетия ХХ века во многих странах бывшего социалистического лагеря прошли дискуссии по вопросу изменения административно-территориального устройства. Согласно широко распространённому убеждению, старое административно-территориальное деление (АТУ) вступило в противоречие с произошедшими переменами, особенно с развитием рыночной экономики, стремлением присоединиться к Европейскому Союзу.
Наиболее решительно изменение АТУ в форме укрупнения административно-территориальных единиц с одновременным значительным расширением полномочий местных органов власти было проведено в 1998-1999 годах в Польше. Польский опыт стал ориентиром для многих политиков и общественных деятелей на постсоветском пространстве. Если на Украине он получил наиболее широкий резонанс и даже стал основой разработанной (но не принятой к исполнению) программы изменений, то в России его влияние было значительно более скромным, что, скорее всего, связано с отсутствием единой программы переформатирования АТУ у руководства страны. Польская реформа вызывает достаточно разноречивые оценки, но, как правило, высоко оценивается на Украине политиками европейской ориентации, особенно влиятельными в стране.
Каким путём шли поляки
Реформа АТУ началась в Польше практически сразу после системных изменений рубежа 1980-1990-х годов. На тот момент административно-территориальная система страны являлась двухуровневой: 49 воеводств (в том
© Круглов Владимир Николаевич - магистр истории, аспирант Российского государственного гуманитарного университета (Москва). E-mail: vladimirkruglov2007@yandex.ru. Ключевые слова: дискуссия, политика, развитие, регион, реформа, страна, укрупнение.
числе три городских - в Варшаве, Лодзи и Кракове) делились на 2345 местных территориальных единиц - гмин (общин), 814 городов имели статус городов-общин. Эта система была введена реформой 1973-1975 годов. Каждый уровень обладал определённой управленческой компетенцией. Назначенный главой правительства воевода осуществлял общее управление территорией и надзор за деятельностью на местах. Общины и города были в подчинении народного совета и его исполнительного органа. Однако эти последние имели двойное подчинение, будучи подконтрольны не только совету, но и более высокому уровню исполнительной власти. Вся административная система отличалась крайней централизацией, в ней доминировали ведомственные структуры. Кроме того, необходимо учитывать существовавший неформальный партийный контроль за каждым звеном и уровнем системы. Можно полагать, что дробление административно-территориальных единиц было вызвано желанием власти лучше контролировать ситуацию в стране в условиях нарастающего кризиса социалистической модели. Высказывается и мнение, что в Польше попытались ввести французскую административно-территориальную модель с присущим ей дробным делением1.
Со сменой общественно-политического устройства страны сразу же встал вопрос о переходе к трёхуровневой структуре АТУ. Начало первому этапу преобразований положили принятие в марте 1990 года закона "О местном самоуправлении", заимствовавшего основные положения Европейской хартии о местном самоуправлении, местные выборы в мае того же года и создание Государственной комиссии по делам административной реформы. Было устранено двойное подчинение, значительно расширились полномочия органов самоуправления базового уровня. Гмины обрели статус юридических лиц и за несколько последующих лет стали полностью самодостаточными административно-территориальными и хозяйственными единицами, установили прямые связи с крупным бизнесом и инвесторами.
Проблема перехода на новую систему породила оживлённую дискуссию, обсуждение в СМИ готовило общественное мнение к реформе. Исследовательская работа проводилась ведущими вузами, в первую очередь в Варшавском университете под руководством "отца реформы" юриста М. Кулеши. Передача властных функций в регионы началась в 1993 году: полномочия властей крупнейших городов были расширены посредством делегирования им отдельных функций государственной администрации. В том же году впервые была опубликована примерная административная карта Польши с делением страны на 338 поветов. В 1996 году министр внутренних дел и управления создал группу экспертов для продолжения работы по делению страны на поветы и воеводства.
Однако первый этап реформы затянулся до 1997 года. Противником её реализации выступала правящая левоцентристская коалиция: Союз демократической левицы и Польская народная партия (ИНН). Последняя проявляла особенно большую активность ввиду того, что предполагаемое укрупнение воеводств усиливало влияние городов и, соответственно, ослабляло позиции сельских регионов, где проживал основной электорат ПНП. Укрупнение затрагивало инте-
1 Смирнова Т. 1 января Польша начала новую жизнь // Невское время. 1999. №10.
ресы местной бюрократии упраздняемых административных единиц, что побуждало её противодействовать реформе. Сложно было найти компромисс между сильной центральной властью, способной обеспечить эффективность системных реформ, и расширением прав и полномочий институтов местного самоуправления. Кроме того, для реализации проекта изменения АТУ требовались значительные средства. Их дефицит стал особо острой проблемой. В конечном счёте финансовая помощь была предоставлена ЕС. Наконец, многочисленные опасения вызывала перспектива развития регионального сепаратизма, а также усиления зарубежного, прежде всего германского влияния на пограничной территории. Все эти факторы привели к тому, что, по словам М. Кулеши, центральная бюрократия сумела затормозить реформу и даже фактически воссоздала свойственную социалистическому периоду практику политического кли-ентелизма, ведущую к восстановлению зависимости самоуправления от правительственной бюрократии1.
Однако изменение АТУ страны диктовалось не только необходимостью более эффективной региональной экономической политики в русле рыночных реформ, но и международными причинами. Стратегической целью Польши было вступление в ЕС, что требовало приведения АТУ в соответствие с общеевропейскими стандартами, в частности, создания более крупных административных единиц. Регионы предполагалось сделать крупными, чтобы дать им возможность обеспечивать проведение независимой политики своего развития и сотрудничать с регионами Евросоюза. "Мы должны были адаптировать функционирование наших государственных структур к требованиям и принципам, на которые опирается ЕС, чтобы в будущем пользоваться фондами, экономическими возможностями Евросоюза, через регионы и местное самоуправление пользоваться финансами ЕС", -подчёркивал тогдашний вице-премьер Польши Я. Томашевский2.
Второй этап реформы начался в 1997 году с принятия на специальном референдуме новой Конституции, согласно которой Польша является унитарным государством и местные органы власти обеспечивают децентрализацию. Осенью того же года прошли парламентские выборы, завершившиеся победой коалиции партий "Акция выборча "Солидарность" и "Уния вольносци" ("Союз свободы"). Новый премьер-министр Е. Бузек заявил: "В ХХ1 век мы не можем войти с устаревшей системой управления государством. Мы сломаем существующие барьеры, которые негативно воздействуют на жизнь граждан"3. Изменение административного устройства должно было стать предпосылкой оздоровления многих сфер общественной жизни, в первую очередь здравоохранения, школьного образования и общественного порядка. Это побуждало спешить с разработкой и утверждением законодательной базы.
1 Кулеша М. Реформа публичной администрации в Польше (1989-1999 гг.). Идеи и люди // Муниципальная политика (Информационный бюллетень Комиссии по муниципальной политике Бюро ЦС Объединения "Яблоко"). 2000. №9(25).
2 Фищук О. А как это сделали поляки? // Граш-плюс. 2005. 6 авг.
3 Соловьёв Е. Укрупнение регионов неизбежно. Ярославский губернатор убедил президента начать разработку концепции административной реформы // Независимая газета. 2002. 24 июня.
Острые дискуссии выявили три варианта деления страны. Первоначальный проект укрупнения АТУ, предложенный правительством, был наиболее радикальным, предполагая создание 12 воеводств вместо прежних 49. Именно такое количество специалисты назвали оптимальным для Польши с её территорией в 312,6 тыс. км2. Но этот проект был встречен лишавшимися своего статуса воеводскими центрами в штыки: дело доходило даже до кампаний протеста. Другой проект, предусматривавший 15 воеводств, выдвинул Союз демократической левицы. Он был поддержан президентом А. Квасьневским, который ранее настаивал на 17 воеводствах. Польская крестьянская партия высказалась за неизменность административной карты страны.
В ходе переговоров между основными политическими силами родилось компромиссное решение. Проект деления страны на 16 воеводств был одобрен сеймом и президентом в июле 1998 года. В октябре состоялись выборы в местные органы самоуправления всех уровней, и с 1 января 1999 года реформа вступила в силу.
Нынешнее административно-территориальное устройство Польши имеет следующий вид. Основными единицами АТУ являются воеводства, которые, в свою очередь, делятся на 308 поветов (в том числе 65 городов в ранге поветов) и 2486 гмин. Кроме того, существует особый столичный Варшавский регион, а также 870 поселений, имеющих статус города. В гмины объединены 56 803 села и деревни, в том числе 39 743 хутора.
Новые административные границы в большинстве случаев "по живому" разрезали прежние воеводства. В то же время современное АТУ страны фактически повторяет не только существовавшую до середины 1970-х годов сетку, но и довоенную. По мнению специалистов, новая система оказалась лучше сбалансирована. В ней меньше резких различий в территории и численности населения административных единиц (в воеводствах проживает от одного до пяти миллионов человек, среднее количество жителей поветов - около 100 тысяч, минимальное населения гмины - 5 тысяч). Соотношение между площадями самых мелких и самых крупных воеводств составляет 1:3,5, а по численности населения эта пропорция составляет 1:51.
Таким образом, в Польше реализовалась родившаяся в странах Западной Европы концепция "Европы регионов", предполагающая децентрализацию власти и формирование многоуровневого управления. В результате изменилось распределение полномочий между центром и местными органами власти. К компетенции правительства отнесены общенациональные вопросы (определение стратегии развития государства, внешняя и оборонная политика, национальная безопасность). Воеводам отводится преимущественно политическая роль: они занимаются общим управлением и стратегическим развитием регионов. Органы самоуправления содействуют экономическому развитию, в частности посредством налаживания трансграничного сотрудничества. Кроме того, администрация гмин решает все те вопросы, которые законодательно не закреплены за правительством или другими органами местного самоуправления. Совокупная
1 Эберхардт П. Административно-территориальное деление Польши // География.
2002. №11.
доля местных органов всех уровней в государственных расходах увеличена до 50%, регионы получили в своё распоряжение треть всех налоговых сборов.
В регулярном отчёте Европейской комиссии (2000 г.) отмечалось, что "Польша осуществила прогресс в территориальной организации. После государственной административной реформы 1999 года были заново основаны самоуправляющиеся провинции (воеводства) и округа (поветы), ставшие реально действующими. Следующий прорыв был связан с принятием в мае 2000 года закона о региональном развитии. В июне 2000 года было основано Министерство регионального развития"1. Реформа АТУ дала возможность пользоваться преимуществами структурной политики Евросоюза и влиять на региональную политику ЕС через Комитет регионов. В конечном итоге, реформа способствовала достаточно плавной интеграции Польши в ЕС, завершившейся в 2004 году.
Различие мнений
Тем не менее оценки реформы в самой Польше разнятся весьма значительно. Высказывается мнение, что во многом благодаря реформе Польша сегодня -одна из первых в Европе по темпам экономического роста и объёмам иностранных инвестиций, принадлежит к числу стран с благоприятным экономическим климатом и высокой степенью экономической свободы, а также имеет самые лучшие дороги и систему коммуникаций в Центральной и Восточной Европе. Сторонники преобразования считают, что реформа привела к усилению эффективности администрации (в том числе снижению уровня коррупции, сокращению числа государственных служащих в центральных ведомствах), оптимизации расходования бюджетных средств, улучшению качества обслуживания граждан. Сокращение числа воеводств обусловило появление крупных самодостаточных регионов, сравнимых по своему социально-экономическому, культурному и научному потенциалу. Это улучшило управляемость, сократило барьеры на пути развития бизнеса. Одним из влиятельнейших сторонников реформы являлся тогдашний президент страны А. Квасьневский, считавший её в числе наиболее удачных за весь период своего пребывания у власти. Он придавал изменению АТУ весьма большое значение в контексте становления гражданского общества2.
Однако существуют и критические мнения. По оценкам экспертов европейских структур и некоторых польских аналитиков, в стране усиливается разрыв в уровне социально-экономического развития регионов, приходят в упадок города, переставшие быть административными центрами воеводств. Следует отметить, что в своё время реформа 1975 года помогла развитию провинциальных городов, повысивших благодаря ей свой статус.
Представители Еврокомисии указывали, что одной из причин региональных диспропорций является недостаточно эффективное использование поступлений из структурных фондов ЕС, прежде всего стимулирующих инновационное раз-
1 Большаков С. Региональные проблемы Европейской интеграции. www.kreml.org/opinions/111104459
2 Лыкошина Л. С. Александр Квасьневский - президент всех поляков // Политические лидеры и стратегии реформ в Восточной Европе: Сборник обзоров и рефератов. М., 2003. С. 55.
витие и содействующих инвестициям в депрессивных регионах1. Недостаток квалифицированных кадров местного самоуправления вызвал трудности в реализации стратегий регионального развития.
Указывалось и на достаточно индифферентное отношение поляков к территориальным преобразованиям. Так, доля граждан, позитивно оценивающих реформу, никогда не поднималась выше 9%, а доля полагавших, что она не является приоритетной или вообще не нужна, никогда не опускалась ниже 50%. В результате многочисленных компромиссов, вызванных необходимостью "продавливать" реформу как на политическом уровне, так и в кругах местной бюрократии, децентрализация привела к невиданному разбуханию управленческого аппарата на местах. "Новые территориальные образования были слабыми, а центральное правительство не стало ни на йоту сильнее. Реорганизация центрального правительства, хотя и считалась неотъемлемой частью реформы, была отложена, а путь реформы скорее напоминал разбрасывание, чем когерентное движение к децентрализации", - писала политолог З. Гиловска в 2000 году2. В 2005 году маршал сейма Польши В. Тимошевич заявил, что введение трёхуровневой системы было ошибкой и поветы излишни.
Некоторые исследователи объявили реформу неудавшейся, видя причину этого в отсутствии децентрализации финансов и в том, что чёткого разделения полномочий между местными и центральной властями не было тщательно прописано в законах. Реформа сводилась к передаче центральным правительством ответственности на места при сохранении за собой всех прежних прав, связанных с определением политики и распределением финансов. Эта точка зрения разделялась и некоторыми экспертами, оценивавшими преобразование положительно. Так, Я. Томашевский признавал, что ошибка в проведении административно-территориальной реформы состояла в том, что ей не сопутствовала финансовая реформа3. Незавершённость реформы признавал и М. Кулеша: "В 2001 году случилось драматическое событие, к власти в Польше пришли посткоммунисты и они приостановили процесс реформирования... Новые воеводства создали в 1999 году, но "оснастить", поставить задачи, выдать деньги полностью не успели. Главная их задача - развивать регион, а не, например, "вести" больницы, школы, библиотеки, этим могут заниматься города. Это всё было приостановлено"4. Постепенно наметилась тенденция к сужению полномочий воевод, у которых были отобраны функции управления полицией, противопожарной службой, санитарной инспекцией и другими антикризисными службами.
Всё же в оценках проведённого Польшей преобразования АТУ преобладает позитив. Польский опыт реформирования получил резонанс в двух соседних государствах - России и Украине.
1 Сало И. Как "перекраивали" Польшу и Чехию // Ежедневная всеукраинская газета "День". 2005. №128. 20 июля.
2 Цит. по: Глухов В. Реформа равнодушия // Независимый информационно-аналитический ресурс "Диалог.иА" 2005. 11 июля.
3 Фищук О. А как это сделали поляки? // Грат-плюс. 2005. 6 авг.
4 Михаил Кулеша, основатель административной реформы в Польше: "Никакой реформы в Украине я не вижу" // Главред. 2005. 27 июля.
Российский подход
После 1991 года вопрос реформы административно-территориального устройства России необнократно поднимался политиками и экспертами. В проектах 1990-х годов можно выделить два пика, пришедшихся на 1993-1994 и 1997-1999 годы, когда страна переживала серьёзные катаклизмы: конфликт между законодательной и исполнительной ветвями федеральной власти, дефолт и фактическая утрата главой государства дееспособности. При этом различия между этими пиками принципиальны: если сначала допускалась возможность предоставления регионам максимально широких полномочий (вплоть до конфедерализации страны), то впоследствии возобладала линия на укрепление центральной власти, предотвращение распада России, оптимизацию управления регионами, которая виделась на путях сокращения количества единиц АТУ. В конце 1990-х годов появляются и первые проекты слияния двух или нескольких субъектов Федерации в один, что, возможно, связано с прошедшими в 19951997 годах выборами глав субъектов РФ. Меняется сама система аргументации -на смену политической риторике приходят доводы хозяйственного характера.
Проекты укрупнения можно разделить на две группы - унитаристские и федералистские. Первые требовали полной ликвидации национальных образований и уравнения территорий в правах, усиления роли центра в региональной политике. Зачастую такие идеи высказывались деятелями "национал-патриотического лагеря". Вторые предлагали исходить из закреплённых сначала Федеративным договором 1992 года, а затем Конституцией РФ основ новой российской государственности, лишь исправив явные их недостатки, в том числе в части взаимодействия центра и регионов. Между этими двумя большими группами порой наблюдалось некоторое взаимопроникновение во второстепенных моментах при сохранении отличий в исходных посылках.
В 1990-е годах проблемы АТУ не вышли за рамки дискуссий в плоскость практических действий. Объективным препятствием было бурное развитие процессов регионализации и федерализации. Достаточно слабый федеральный центр в этот период не покушался на новообретённые права субъектов Федерации и в целом демонстрировал пассивность в вопросах преобразования административно-территориального устройства страны. Однако проектные наработки 1990-х годов заложили фундамент преобразований в годы президентства В.В. Путина.
В начале XXI века Россия вступила в период качественных изменений принципов взаимодействия центра и регионов на пути усиления "вертикали власти". В 2000 году созданы семь федеральных округов и проведена реформа Совета Федерации ФС РФ. В декабре 2001 года принят Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в её составе нового субъекта Российской Федерации", создавший законодательную базу для процесса укрупнения российских территорий. Появились многочисленные проекты возможных укрупнений, большая часть которых затрагивала Европейскую часть России. Первая волна предложений подобного рода датируется 2002-2003 годами: слияние Москвы и Московской области, Московской и Тверской областей; Новгородской и Псковской областей; Свердловской, Курганской и Челябинской областей. В декабре 2003 года имел место первый пре-
цедент процедурного характера - состоялся референдум об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого АО, по результатам которого создан новый субъект РФ - Пермский край.
В последующие годы новые укрупнения прошли в Азиатской части России, однако продолжали поступать предложения об укрупнениях в Европейской части страны. Так, в Центральном федеральном округе предлагалось объединить Тульскую и Рязанскую области в Приокскую губернию, создать единый субъект Федерации на основе Ярославской, Ивановской и Костромской или Липецкой и Воронежской областей. В Северо-западном федеральном округе чаще всего обсуждался проект объединения Санкт-Петербурга и Ленинградской области в Балтийский край. В Приволжском ФО было выдвинуто предложение оппозиционных сил о слиянии Башкирии с одним из соседних субъектов, например, с Челябинской или Оренбургской и Самарской областями. При этом преследовалась цель отстранения от власти президента Башкирии М.Г. Рахимова1. Возникли также проекты присоединения Республики Удмуртия к Пермскому краю или к Кировской области, либо создания из этих трёх субъектов Федерации одного. Названные идеи, впрочем, хода не получили.
Укрупнительные инициативы носили достаточно стихийный и разрозненный характер. Сделать процесс укрупнения системным предлагал тогдашний губернатор Ярославской области А.И. Лисицын - один из наиболее активных сторонников сокращения числа субъектов РФ. Весной 2002 года он выступил с идеей их масштабного укрупнения по принципу "сильный + слабый" для формирования 30-50 новых территориальных образований. По мнению Лисицына, такая мера целесообразна с точки зрения ускорения экономического роста. В июне 2002 года на встрече с В.В. Путиным он озвучил свою идею, подкрепив её ссылкой на опыт проведения территориальной реформы в Польше. Этот опыт ярославский губернатор предложил использовать при подготовке проекта реформы, создав при президенте рабочую группу, которая выработает концепцию реформы государственного устройства России. Президент поблагодарил главу области за то, что тот решился открыто представить свой проект укрупнения регионов и вывел этот вопрос "из тени"2.
В средствах массовой информации после этого появились утверждения о том, что Лисицын предложил президенту проект закона о проведении эксперимента по объединению территорий на Северо-западе и в Центре России. Сам губернатор подтвердил эти сообщения на пресс-конференции в Костроме, сообщив также, что документ направлен в администрацию президента и правительство. Однако текст законопроекта так и не был обнародован даже в изложении.
Аргументация Лисицына в пользу использования польского опыта была следующей: "Мы не можем свою дальнейшую экономическую, социальную, государственную перспективу связывать с нынешним административно-территориальным устройством. И с теоретической, и с практической точки зре-
1 Жегулёв И. Пусть Башкирию поглотят // Газета.ги: Политика. 2005. 23 июня.
2 Соловьёв Е. Укрупнение регионов неизбежно. Ярославский губернатор убедил президента начать разработку концепции административной реформы // Независимая газета. 2002. 24 июня.
ния 89 регионов - это неуправляемая и нежизнеспособная система... Необходимы условия, при которых каждый регион получил бы реальную возможность для самодостаточного развития. Отличный пример подают поляки. Начав вместе с нами рыночные реформы, они через три года поняли, что в условиях, когда в стране существует 50 воеводств, интенсивно экономика развиваться просто не может. Должны быть стимулы, которые заставляли бы каждую территорию бороться за свою экономическую независимость, экономическое благосостояние. Поэтому вместе с экономическими реформами в Польше провели коренную территориальную реформу, которая готовилась семь лет. В 1997 году вместо 50 воеводств образовали 16, примерно равных по социально-экономическому, культурному и научному потенциалу, а значит, имеющих и равные стартовые возможности. Это улучшило управляемость, сократило количество чиновников и барьеров на пути развития бизнеса. Сегодня многие из них приближаются к самодостаточности"1.
Более полно свои взгляды Лисицын изложил в статье2, озвучил их ещё раз во время официального визита в Ярославль польской делегации во главе с послом в РФ С. Меллером и нижнесилезским воеводой С. Лопатовским, заявив, что "укрупнение воеводств - наглядный пример противникам укрупнения областей в центре России"3.
В том же 2004 году с польским опытом реформы ознакомилась делегация Псковской области во главе с вице-губернатором В.Я. Кушниром, посетившая Варминьско-Мазурское воеводство. Согласно Кушниру, хотя "в Польше перед вступлением в Евросоюз основной упор сделан на местное самоуправление, на муниципалитеты", создание укрупнённых воеводств привело к тому, что один из бывших столичных городов получает бурное экономическое развитие, а два других серьёзно отстают. Тогдашний губернатор Псковской области Е.Э. Михайлов в этой связи добавил, что "для Польши в её границах укрупнение регионов - это совершенно нормальное явление, а в России, с её огромными территориями, реализовывать такие проекты гораздо сложнее. В конечном итоге это приведёт к тому, что большой территорией придётся управлять из одного города". Губернатор назвал шаг "правильным, но только до определённой границы, и если мы переступим её, это принесет больше минусов, чем плюсов". "России сначала нужно обеспечить текущую жизнедеятельность, а затем уже заниматься реформами", - заключил он4.
В целом обращение к польскому опыту в России носило весьма ограниченный характер, возможно потому, что единой программы административно-территориальной реформы сформулировано так и не было. Проекты укрупнений
1 Губернатор Анатолий Лисицын: "Обвинения меня не волнуют" // "Родная газета". 2003. № 12. 18 июля.
2 Лисицын А.И. Что может дать польский опыт административной реформы // Год планеты: Политика. Экономика. Бизнес. Банки. Образование. М., 2003.
3 Рябинин С. Кого больше любят инвесторы? // Торговая газета. 2004. № 25-26. 14 апр.
4 Псковичи познакомились с опытом реализации реформы местного самоуправления в Польше // Сайт Псковского агентства информации. http://informpskov.ru/news/14162.html
значительно превышали числом состоявшиеся примеры образования новых субъектов Федерации, и, как правило, были недостаточно проработаны. Следует также принимать во внимание ограниченность контактов между общественными, политическими и государственными структурами России и Польши, что препятствует обмену опытом и мониторингу последствий тех или иных преобразований.
Украинские зигзаги
Польский опыт пропагандировался и на Украине, где после победы "оранжевой революции" в декабре 2004 года была актуализирована идея изменения АТУ страны. Корни этой идеи уходят в начало 1990-х годов. Первый президент Украины Л.М. Кравчук в 1992 году высказался за сохранение советского административно-территориального устройства, председатель Верховного совета И. С. Плющ предложил реализовать принцип федерализации, придав всем 24 областям статус автономий. Было также высказано предложение создать на территории страны 9-12 краев с широкими полномочиями1. Влиятельным сторонником федерализации Украины являлся советник президента, глава "Межрегионального блока реформ" В.Б. Гринёв. Однако обострившаяся в 1993-1994 годах крымская проблема, вызвавшая опасения за территориальную целостность страны, побудила воздержаться от этих планов.
Тем не менее необходимость преобразования АТУ получила признание на государственном уровне. Согласно обнародованной в марте 1998 года концепции административной реформы на Украине, "действующая система государственного управления остаётся в целом неэффективной. внутренне противоречивой, громоздкой и оторванной от людей, вследствие чего существующее государственное управление стало тормозом в проведении социально-экономических и политических реформ" .
Весной 1998 года в Верховной раде был представлен проект закона "Об административно-территориальном устройстве Украины", внесённый представителем президента в ВР Р.П. Бессмертным и депутатами В.Н. Стретовичем и И.Р. Юхновским. Законопроект фактически сохранял существовавший на тот момент статус-кво. Работа над поправками и замечаниями, поступившими в том числе и от президента, продолжалась около года, после чего законопроект был возвращён в Раду.
Столь низкая результативность деятельности по реформированию АТУ объяснялась несколькими факторами, действовавшими также и в Польше. Прежде всего инертностью как центральных органов государственной власти, так и региональных финансово-политических групп, не желавших давать ход реформе, способной ослабить их влияние. У государства не хватало средств на проведение реформы. Крайне низким был уровень общественной поддержки реформаторских инициатив: по данным социологических исследований, 48% граждан вообще ни-
1 Андрощук О. Конструювання територ1ального устрою Украши: ввд проекпв до спроб реал1зыцл (шнець ХХ - початок XXI ст.) // Регюнальна истор1я Укра1ни. Зб1рник нау-кових статей. Вып. 1. К1ев, 2007. С. 189.
2 Кротенко А. К административной реформе - приступить! // День. 1998. 14 окт.
чего не слышали о президентских указах по вопросам административной
мы, около 44% слышали о них, но не имели представления об их содержании .
В 1999 году, баллотируясь на пост президента вторично, Л. Д. Кучма внёс в свою предвыборную программу установку на регионализацию страны - изменение отношений центра и регионов путём усиления самостоятельности местных органов власти. Разработать соответствующую концепцию была призвана созданная в 2000 году комиссия по вопросам административно-территориального устройства под руководством тогдашнего главы администрации президента В.М. Литвина. В частности, перед ней ставилась задача изучения иностранного опыта. Деятельность комиссии свелась к подготовке сборника материалов по истории и современному состоянию административно-территориального устройства Украины.
В 2001 году Верховной радой вновь был рассмотрен законопроект "Об административно-территориальном устройстве Украины", отразивший все внесённые ранее поправки. По итогам дискуссии было принято принципиальное решение о необходимости активного обсуждения положений и доработке проекта будущей реформы. О необходимости реформы Кучма говорил в своём послании Раде в 2003 году2.
В условиях политической нестабильности последних лет президентства Кучмы проблема АТУ отошла на задний план. Однако уже в первом правительстве Ю.В. Тимошенко появился пост вице-премьера по административно-территориальной реформе, который занял Р.П. Бессмертный. Разработанные под его руководством концепция реформирования публичной администрации на Украине и законопроект "О территориальном устройстве Украины" в апреле 2005 года были внесены в ВР. По образцу польской реформы 1999 года предполагалось ввести трёхуровневую систему АТУ: регионы и города-регионы (с населением, превышающим 750 тысяч), в том числе автономная республика Крым; районы и города-районы (с населением более 70 тысяч); громады с населением от 5 тысяч человек. Планировалось образовать 4000 громад, 280 районов и 70 городов-районов, 33 региона и города-региона. Границы областей при этом оставались прежними, а территории громад и районов значительно укрупнялись. По польскому образцу предусматривалось и распределение управленских полномочий, которые передавались от областных государственных администраций в органы местного самоуправления - рады региона, района, громады. Стратегической целью объявлялась максимальная децентрализация системы управления государством. Согласно проекту Бессмертного, количество чиновников, работающих в местных органах, должно было увеличиться3. Вице-премьер высказался за то, чтобы провести административно-территориальную реформу в максимально короткий срок, чтобы правительство могло разработать
1 Административное право Украины. Учебник / Под общ. ред. С.В. Кивалова. Харьков, 2004.
2 Андрощук О. Конструювання територiального устрою Украши... С. 200.
3 Сурова А. Административно-территориальная реформа в Украине и России // Независимый информационно-аналитический ресурс "Диалог.иЛ" 2005. 19 июля.
государственный бюджет на 2006 год с её учётом. "Реформу нужно провести быстро и точно. Иначе пациент не выживет", - говорил Бессмертный1.
Презентация проекта реформы совпала с подписанием "Плана действий Украина - ЕС", ясно указывая на то, что новое украинское руководство намерено ориентироваться на европейский опыт, в том числе на концепцию "Европа регионов". Однако с самого начала проект преобразования АТУ столкнулся с широкой общественной оппозицией. Высказывалось мнение, что разделять страну на регионы "в стиле ЕС" в расчёте на его помощь, при этом не будучи не только членом, но даже и кандидатом в члены Евросоюза, по меньшей мере, опрометчиво. В таких обстоятельствах рассчитывать на финансовую поддержку, которая была оказана Польше, не приходится2.
Цена вопроса вообще оказалась центральной темой обсуждения. В качестве существенного недостатка законопроекта называлось отсутствие чёткой законодательной базы, регулирующей межбюджетные отношения после реформы. Говорилось о том, что польская модель территориального устройства не отвечает потребностям распределения финансовых потоков между новыми административно-территориальными единицами Украины. Обременение местных бюджетов расходами по реализации реформы вызвало серьёзное недовольство на местах, особенно в восточной части страны. Так, мэр Донецка А.Ф. Лукьянченко заявил, что, хотя на административно-территориальную реформу Польша потратила около 12 млрд у. е., деньги для этого в основном привлекались непольские. Он считал, что "по одежке нужно протягивать ножки" и проведение реформы "должно соответствовать трезвому серьёзному расчёту, но никак не моде"3.
Констатировалось полное отсутствие спроса на реформу в обществе, её оторванность от фискальных и функциональных преобразований. Наконец, "в отличие от Словакии и Польши - культурно однородных стран со слабой региональной идентичностью, Украина - фактически гетерогенная страна, логически тяготеющая к федерации с громадными региональными различиями и напряжениями. Этот факт должен ещё более осложнить прохождение территориальной реформы"4.
Состоявшиеся в мае-июле 2005 года многочисленные публичные обсуждения реформы в различных городах Украины показали в целом негативную реакцию на проект Р.П. Бессмертного. Оппозицию ему составила Партия регионов, которая видела в нём попытку усилить влияние "оранжевых" на востоке страны. С критикой выступила Социалистическая партия: "Социалисты не против территориальной реформы в принципе. Просто предложенный механизм её проведения, материальное обеспечение абсолютно не решают ключевой проблемы"5.
1 Дейч М. Реформы поневоле // Общественно-политическая газета "Время Ч". 2005. № 18. 13 мая.
2 Коваленко В. Изобретатели велосипедов // Независимый информационно-аналитический ресурс "Диалог.иА". 2005. 29 июля.
3 Делить Донецкую область пока не на что // Московский комсомолец в Донбассе. 2005. № 81. 12 окт.
4 Глухов В. Реформа равнодушия // Независимый информационно-аналитический ресурс "Диалог.иА". 2005. 11 июля.
5 Административно-территориальная реформа: что имеем? // Киевский телеграф. 2005. № 30. 3 авг.
Лидер Трудовой партии Украины М. Д. Сирота заявил, что реформа не относится к числу приоритетных и столь коренные изменения необходимо проводить после парламентских выборов 2006 года, когда стабилизируется политическая, социальная и экономическая ситуация в государстве1. Высказались против и мэры городов Запорожской области2.
В качестве пилотного объекта реформирования рассматривалась Киевская область, однако на презентации реформы в Мироновском районе в июле 2005 года Бессмертный подвергся столь резкой критике, что вскоре подал в отставку. Она не была принята президентом В. А. Ющенко, однако о реформе стали говорить значительно меньше. Скорейшее реформирование, на котором продолжал настаивать Бессмертный, поддержки не получило. Руководитель рабочей группы Верховной рады по подготовке реформы А.С. Матвиенко неоднократно говорил о том, что "реформа не готова, она сырая, и для её доработки необходимо время"3. В подобном духе высказывался государственный секретарь А. А. Зин-ченко, ранее выступавший сторонником предлагаемых преобразований. Даже у главы правительства Ю. В. Тимошенко проект вызвал нарекания. В дальнейшем внутриполитические осложнения на Украине, приведшие, в частности, к смене
правительства весной 2006 года, вновь вытеснили тему реформы из повестки дня.
* * *
Польский опыт административно-территориальных преобразований, несмотря на неоднозначность его результатов, всё-таки получил достаточно позитивный резонанс среди государственных, политических и общественных деятелей европейской ориентации Украины и России. Публичная дискуссия о проведении реформы АТУ представляется привлекательной альтернативой волюнтаристскому принятию решений в этой сфере. Воплощение Польшей идеи регионализации, наделения местных органов власти широким кругом полномочий отвечает потребностям адаптации постсоциалистического государства к реалиям политического плюрализма и рыночной экономики. Трудности осуществления реформы, её не всегда положительные последствия рассматриваются как неизбежные издержки движения вперёд.
В то же время значительное распространение получило убеждение в том, что нельзя слепо копировать польские наработки. Особенно влиятельна эта точка зрения в России. Огромные пространства, неоднородность территорий, их экономического, природного, демографического, культурного положения ставят под сомнение саму возможность применения опыта гомогенного европейского государства.
1 Галь Б. Административно-территориальная реформа: благополучие "маленького украинца" плюс инвентаризация всей страны // Независимый информационно-аналитический ресурс "Диалог.иЛ". 2005. 7 июля.
2 Семко А. Мэры городов Запорожской области против территориальной реформы и выборов по партийным спискам // Бердянск деловой. 2005. № 39-40. 24-26 мая.
3 Шостак Н. Броуновское движение вокруг админреформы // Вечерний Харьков. 2005. 20 мая.
