CC BY
6^ результаты не могут быть напрямую истолкованы
^ как окончательно зафиксированный факт, а лишь
х являются базой для анализа и принятия решений
ш органами управления. В дальнейшем результаты
х могут уточняться с учетом социально-экономической
^ динамики по мере накопления статистической базы
2 и введения дополнительных экспертных оценок и
^ процедур.
1 Литература
^
^ 1. Матвиенко И. И., Чижова Л. А., Тутыгин А. Г. Методика
^ определения инвестиционной привлекательности муници-
о_ пальных образований региона // Экономика и управление. ^ 2012. № 2 (76). С. 81-87.
о
2. Коробов В. Б., Тутыгин А. Г. Классификационные методы решения эколого-экономических задач / ПГУ им. М. В. Ломоносова. Архангельск, 2010. 309 с.
References
1. Matvienko I. I., Chizhova L. A., Tutygin A. G. Metodika opre-deleniya investitsionnoy privlekatel'nosti munitsipal'nykh obrazovaniy regiona [Method of determining the investment attractiveness of municipalities in the region]. Ekonomika i upravlenie [Economics and Management], 2012, no. 2 (76), pp. 81-87.
2. Korobov V. B., Tutygin A. G. Klassifikatsionnye metody resheniya ekologo-ekonomicheskikh zadach [Classification methods for solving ecological and economic problems]. Arkhangelsk, Lomonosov PSU Publ., 2010. 309 p
О концептуальных подходах и основных элементах системы управления развитием региона на основе взаимодействия региональной, муниципальной власти и структур гражданского общества
Managing Development of Different Russian Regions: The Interaction of the Regional and Municipal Authorities with Civil Society
УДК 332.14
Серватинский Вячеслав Вячеславович
доцент Сибирского государственного технологического университета (г Красноярск), кандидат экономических наук 660049, г Красноярск, пр. Мира, д. 82
Servatinskiy Vyacheslav Vyacheslavovich
Mira Ave 82, Krasnoyarsk, 660049, Russian Federation
Экономика современной России — это «многорегиональный организм», действующий на основе не только вертикальных («центр-регион»), но и горизонтальных, т. е. межрегиональных взаимосвязей, входящих в единую систему государственных хозяйственных связей. К важнейшим целям регионального управления можно отнести преодоление системного кризиса в регионе и обеспечение устойчивого роста экономики на базе рационального совмещения существующих рыночных механизмов, а также укрепление финансовой устойчивости региона за счет его деятельности. Поэтому необходимо осуществлять такую систему регионального управления, в основе которой находилась бы муниципальная составляющая. В организационной структуре регионального управления местное самоуправление выступает в виде особой
подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением, технологией деятельности персонала и другими элементами. Но только это — подсистема, которая «снизу» связана с населением — носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» — с органами государственной власти субъектов Федерации, поэтому необходимо четко понимать, что развитие муниципального образования должно быть устойчивым. В противном случае исчерпание данного фактора может привести к кризису развития региона с непредсказуемыми социально-экономическими последствиями.
Принципы разделения властей, суверенизации административных образований с обширными территориями и значительной частью населения выдвинули в первый ряд проблемы формирования форм и механизмов управления развитием территории, основанной на использовании синергетического эффекта взаимодействия региональной, муниципальной власти и структур гражданского общества. Тем более что элементы данного процесса формируются по настоящий момент.
Важная роль в этом должна отводиться территориальному общественному самоуправлению, так как органы территориального общественного самоуправления постепенно должны приобретать статус самостоятельного органа управления, работающего
на постоянной основе, с дальнейшим слиянием с местными советами народных депутатов в единую систему органов власти на местах.
The article discusses the modern Russian economy, covering it both vertically (central area) and horizontally (inter-relationships between the overall system and state economic ties). In the critique's view, the most important objective of regional management is to overcome the systematic crises plaguing its different regions, and ensure there will be sustainable financial growth. The latter should be based on existing market mechanisms and strengthen regional financial stability through state-borne activities. The document says that for these to succeed, regional governance — including the municipal sector — needs to be fortified. Moreover, the local government subsystems in the regions have to receive financial, technical and organizational support. Subsequently, the review explains the subsystems' relationships with the public, the regions and the Russian Federation authorities. The paper then explains why municipal development has to be sustainable to mitigate or even avert a regional crisis marked by unpredictable economic and social consequences. At this stage, the commentary deals with several important principles (such as separation of powers and administrative sovereignty), prior to launching a lengthy discourse on Russia's vast territories and their populations. With regard to the territories, the study says that mechanisms have to be created to manage territorial development, with these to derive their power from a synergy (interaction of regional and municipal authorities with civil society). In conclusion, the review says territorial self-government needs to be transformed gradually, acquiring the status of an independent governing body. This could be accomplished via further mergers with the local soviets (councils), creating a single fortified system of lower-level government.
Ключевые слова: система управления региональным экономическим развитием, региональное управление, формы и методы взаимодействия региональной, муниципальной власти и структур гражданского общества
Keywords: management of regional economic development, regional management, interaction of regional and municipal authorities with civil society
Экономика современной России — это «многорегиональный организм», действующий на основе не только вертикальных («центр-регион»), но и горизонтальных, т. е. межрегиональных взаимосвязей и входящих в единую систему государственных хозяйственных связей [1].
Курс на децентрализацию хозяйствования и управления, который был взят в РФ в конце XX в., позволил перераспределить полномочия между Федеральным центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями, что привело к усилению внимания экономической науки и практики управления к региональному и муниципальному уровню социально-экономического развития.
Под регионом в РФ понимается уровень субъекта РФ (область, край, республика, автономная область или округ) с входящими в его состав муниципальными образованиями (район, город и т. д.) [Там же].
Региональная экономика представляет собой ме-зоуровень, т. е. среднее звено между микро- и макроуровнем. Соответственно как мезоуровень региональная экономика обладает характерными особенностями, а именно она является самостоятельной подсистемой народного хозяйства, однако при этом ее нельзя рассматривать как изолированную часть народного хозяйства в государстве.
Региональное управление как хозяйственная система представляет собой управление развитием части территории, на которой развивается система различ-
ных взаимозависимостей и взаимосвязей между хо- ^ зяйствующими субъектами и организациями. Главным объектом хозяйственного регулирования выступает х территория субъекта в качестве звена региональной ш экономики Федерации. Субъект обладает практиче- х ски такими же возможностями в экономической и ^ правовой сферах, как Федерация. Причем указанные ^ возможности предоставляются не формализованно, а закрепляют те свойства, которые получает регион ^ в качестве достаточно самостоятельной хозяйствую- к щей системы. =Ц
В регионе, который в свою очередь также являет- < ся социально-экономической системой, действуют ^ несколько подсистем — государственная, включая ^ сам субъект Федерации; подсистема местного уровня ^ (муниципальные образования) и подсистема отдель- 2 ных лиц, т. е. юридических и физических, лиц. Юридические и физические лица, конечно, не находятся в прямой подчиненности у органов власти региона, но очевидно, что они в значительной степени тоже являются объектом регионального управления через различные экономические инструменты (налогообложение, бюджетное финансирование социальных сфер, финансирование регионального заказа и пр.).
Поскольку все подсистемы региона в конечном счете находятся на одной и той же территории и, следовательно, исходят из интересов одних и тех же жителей, то такое разделение, естественное для условий многоукладного рыночного хозяйства, не должно мешать консолидированному участию этих подсистем в решении местных социально-экономических проблем. Единое поле деятельности всех подсистем региона диктует и единый критерий оценки управления регионом — улучшение экономической и социальной ситуации в регионе. Базой для решения этой задачи служит развитие региона. Следовательно, необходимо функционирование такой системы управления регионом, которая обеспечивала бы устойчивое экономическое развитие субъекта Федерации.
Система реформирования регионального управления часто не учитывает финансовые, хозяйственные, управленческие и социальные различия между субъектами Федерации, что частично объясняется законами рыночной экономики.
Самый важный и главный объект системы регионального управления — экономические интересы и отношения, проявляющиеся в самих субъектах Федерации [2].
К важнейшим целям регионального управления можно отнести следующие: преодоление системного кризиса в регионе и обеспечение устойчивого роста экономики на базе рационального совмещения существующих рыночных механизмов, а также укрепление финансовой устойчивости региона за счет его деятельности, в том числе за счет активизации привлечения внешних и внутренних инвестиций. Необходимо отметить важнейшую роль целевой помощи федерального Центра, такой показатель, как повышение уровня жизни населения и сокращение безработицы, в том числе за счет развития бизнес-структур; выравнивание уровня экономического развития между муниципальными образованиями посредством межмуниципального сотрудничества, т. е. экономического взаимодействия.
Система управления регионального экономического развития охватывает разнообразные сферы экономических отношений: это и отношения собственности, финансово-кредитные отношения, налогово-бюджетные системы, организационно-управленческие
^ отношения, производственно-экономические, аграр-^ ные отношения, недропользование, социальные и х этнические процессы, происходящие на муниципаль-ш ных территориях, миграционные процессы, регио-х нальное и федеральное законодательство, характер ^ вертикальных и горизонтальных взаимосвязей, воз-^ никающих между ними. Оценка меры и действия региональных властей по регулировке экономических ^ процессов, проходящих на территории региона, в си-к стеме межрегионального взаимодействия и, конечно, ^ с федеральным Центром.
< К принципам, в рамках которых должны осущест-^Е вляться отношения, относятся:
¡^ • реальное равенство всех субъектов Федерации ^ в отношениях как с федеральным Центром, так и з между собой;
• однотипность условий (правовых, налоговых, имущественных) и возможностей (организационных, инфраструктурных) деятельности каждого субъекта Федерации;
• учет особенностей территориальной специализации каждого регионального субъекта в зависимости от природных ресурсов, климатических, транспортных и иных условий;
• самостоятельность в мерах и действиях регионов по обеспечению полной или максимально возможной самодостаточности финансово-бюджетных ресурсов и их целевого использования;
• взаимодействие по расширению сотрудничества между регионами в целях укрупнения общего товарного рынка, технологического и информационного пространства;
• согласование действий по взаимопомощи регионов в освоении природных ресурсов, решении экологических проблем, проблем занятости, социально-этнических задач;
• справедливость в разрешении споров и противоречий между субъектами Федерации, возникающих по административно-территориальным, ресурсным, межэтническим и другим вопросам;
• ответственность руководителей региональных органов власти за принятые или своевременно не принятые решения и действия;
• неангажированность региональных субъектов власти в распределении бюджетных и внебюджетных средств, в поддержке частного сектора, в борьбе с преступностью и коррупцией в региональных и местных органах власти.
Эти принципы предопределяют и выбор методов реализации управления экономикой региона. К важнейшим из них относят: системное прогнозирование, постановку реальных среднесрочных целевых задач и методов ступенчатого решения долгосрочных, инициативный поиск финансовых, технологических и интеллектуальных ресурсов, многофункциональное регулирование экономических и социальных процессов, координацию целей и действий на всех уровнях отношений, действенный оперативный контроль.
Большинство из названных принципов и методов не учитываются или реализуются в регионе частично, с серьезными нарушениями прав и обязанностей и со стороны федерального Центра, и со стороны субъекта Федерации. Поэтому нет достаточных оснований считать, что система управления регионом сформирована.
Отклонения в функционировании хозяйствующих субъектов региона происходят под воздействием внешних возмущений. Региональные органы власти оценивают внешнюю и осведомляющую информацию
и на основе этой оценки принимают и вырабатывают управляющее воздействие, которое ликвидирует отклонения в деятельности предприятий [Там же].
Поэтому необходимо осуществлять такую систему регионального управления, в основе которой находилась бы муниципальная составляющая.
В организационной структуре регионального управления местное самоуправление выступает в виде особой подсистемы со своими объектами управления, компетенцией, процедурами и формами организации, материально-финансовым обеспечением,технологией деятельности персонала и другими элементами. Но только это — подсистема, которая «снизу» связана с населением — носителем и источником власти, в том числе и по отношению к вышестоящим уровням, а «сверху» — с органами государственной власти субъектов Федерации и в целом Федерации. Благодаря этому сохраняется системность государства, системность общества и системность государственного управления [3].
Разные подходы наблюдаются также в вопросе оценки организационных связей между представительными органами государственной власти и местного самоуправления и соответствующими (по горизонтали) исполнительными органами. В демократическом, правовом государстве отсутствуют отношения организационного соподчинения между представительными органами: все ограничено правовыми отношениями, при которых нижестоящий орган обязан соблюдать законный правовой акт вышестоящего. Разделена законодательная и исполнительная ветви власти, где каждая имеет свои механизмы формирования и деятельности. Из всего этого можно заключить, что представительные органы государственной власти и местного самоуправления якобы совсем не участвуют в региональном управлении и даже не влияют на органы исполнительной власти. С такой интерпретацией названных организационных связей трудно согласиться. Во-первых, проявляется их взаимозависимость через механизмы «сдержек» и противовесов, что особенно ощутимо при решении кадровых вопросов и принятии законов. Во-вторых, представительные органы весьма влияют на исполнительные органы посредством бюджета, а также финансового, кредитного, налогового и иного регулирования; здесь они во многом направляют исполнительные органы. В-третьих, представительные органы путем принятия законов или иных нормативных правовых актов формируют правовые основы общественной жизни и создают нормативную базу для деятельности органов исполнительной власти. Игнорировать подобные взаимозависимости, недооценивать значение горизонтальных организационных связей — значит неоправданно суживать и обеднять государственное управление как сложное, системное общественное явление. Кстати, этим и ослабляется государственное управление, поскольку вместо сотрудничества, взаимной поддержки возникают отношения конкуренции и противопоставления.
Мы должны ответственно понимать, что органы власти всех уровней обязаны выполнять не только очевидные функции управления, связанные с текущей деятельностью и процессами жизнеобеспечения на территории, но и осуществлять управление развитием территории. Причем на взгляд автора абсолютно очевидно, что, несмотря на всю важность текущего оперативного управления, функция стратегического управления социально-экономическим развитием должна приобретать все большую значимость. Эта
значимость особенно велика в условиях рыночных отношений, поскольку без стратегического регулирования со стороны государства бессистемная деятельность хозяйствующих субъектов в лучшем случае способна обеспечить стихийное, несбалансированное, неустойчивое развитие, результаты которого, скорее всего, современное общество не удовлетворят. Именно поэтому сегодня соответствующие органы государственного управления на всех уровнях власти будут работать эффективно, если они будут:
• организовывать системное и комплексное регулирование регионального развития;
• целенаправленно оказывать влияние на условия, приоритеты и возможные ограничения развития конкретных территориальных образований с целью развития и воспроизводства потенциала социально-экономической системы территории, используя имеющиеся экономические, организационные, административные, информационные и правовые механизмы;
• активно содействовать и создавать благоприятные условия процессу «рождения» новых производств на территории муниципалитета в целях укрепления своего экономического потенциала, увеличения налогооблагаемой базы и создания дополнительных рабочих мест;
• поддерживать уже существующие производства с целью сохранения имеющихся рабочих мест и обеспечения дальнейшего роста экономического потенциала муниципального образования в целом [4]. Можно с уверенностью сказать о том, что одной из
главнейших целей и региональных государственных органов власти, и в особенности органов местного самоуправления, как власти, наиболее приближенной к гражданам, на наш взгляд, является создание и обеспечение необходимых условий для жизнедеятельности населения. Набор важнейших типов потребностей граждан в любом государстве, которые должны иметь возможность реализовываться в процессе их жизнедеятельности, не должен зависеть от основных отраслей, по которым «специализируется» территория. Независимо от того, что производится на предприятиях, данный набор остается практически неизменным и включает в себя такие потребности, как питание, жилье, возможность трудиться, духовное и физическое развитие, воспитание и обучение детей, специальное образование, охрана здоровья, возможность использования различных материальных благ и услуг, транспортные средства для перемещения, средства связи для передачи и получения информации и т. п.
С точки зрения органов местного самоуправления на данный набор потребностей населения накладывается ряд обязательных требований:
• полнота, т. е. охват всех типов рациональных потребностей;
• постоянство воспроизводства с качественными изменениями;
• комплексность, т. е. удовлетворение рациональных потребностей должно быть сбалансированным, и низкий уровень удовлетворения одной потребности не может быть компенсирован более высоким уровнем удовлетворения других [3].
Каждый тип потребностей населения можно представить в виде некой подсистемы, функцией которой является удовлетворение соответствующей потребности. Диспропорции в развитии данных подсистем будут влиять на успешность реализуемости главной цели общества. Например, нехватку продовольствия
нельзя заменить избытком одежды. Соответствен- ^ но, провал в развитии одной из функций воспри- =п нимается обществом как неудачное развитие всего х общества. ш
В системе можно выделить два вида материальных х ресурсов: неперемещаемые (природные ресурсы, ^ основные фонды, стационарная инфраструктура и ^ т. п.) и мобильные (капитал, оборудование, технологии и т. п.), а также человеческие (не просто трудовые ^ ресурсы, но лица, сознательно действующие в рамках к установленных социально-хозяйственных механиз- =Ц мов). Для эффективного функционирования системы < необходима сбалансированность данных следующих ^ трех факторов. Так, избыток неперемещаемых ресур- ^ сов и трудовых ресурсов при нехватке необходимого ^ оборудования, технологий, финансовых ресурсов не 2 только не будет способствовать развитию, но, наоборот, будет препятствовать эффективному функционированию системы. В частности, возникнет безработица, производственные фонды будут загружены не полностью, что увеличит расходы общества на ликвидацию данных диспропорций. Аналогично нехватку квалифицированных кадров практически невозможно восполнить избытком материальных ресурсов.
Развитие системы осуществляется как количественно, так и качественно. При количественном развитии происходит простое воспроизводство существующих элементов и объектов системы (как вариант, например, строительство однотипных двухэтажных домов). После определенного накопления количественных изменений в системе возникает потребность в качественном развитии, в переходе на новый уровень. Так, когда двухэтажные дома перестают обеспечивать необходимую концентрацию населения, или свободного места для их строительства не осталось, возникает либо остановка в развитии поселения, либо начинается строительство многоэтажных домов, которые представляют качественно новый этап в развитии.
Переходя к муниципальному управлению, необходимо четко определить, что развитие муниципального образования должно быть устойчивым, что, в свою очередь, подразумевает длительность сохранения основных условий для сбалансированного воспроизводства многостороннего потенциала территории. Недопустимо, чтобы развитие осуществлялось за счет невосполняемой эксплуатации какого-либо из основных факторов — природных ресурсов, населения, существующих производственных фондов. В противном случае исчерпание данного фактора приведет к кризису развития с непредсказуемыми социально-экономическими последствиями.
Научно обоснованное развитие требует осмысленного подхода к решению проблем, существующих на конкретной территории. Долгосрочный план развития любой территориальной социально-экономической системы оформляется в виде концепции развития, содержащей стратегии, т. е. комплексной совокупности принципиальных направлений долгосрочного развития.
Признание государством местного самоуправления означает признание объективно существующих особых местных интересов, имеющих публичный характер, но в то же время отличных от общегосударственных интересов и существующих параллельно с ними, т. е. по существу утверждается поликорпоративность публичных интересов в Российской Федерации. Публичный характер деятельности органов местного самоуправления подчеркивается в ст. 3 Конституции РФ,
^ согласно которой народ осуществляет власть и через ^ органы местного самоуправления. х Важная роль в этом должна отводиться территори-ш альному общественному самоуправлению. Предпола-х галось, что органы территориального общественного ^ самоуправления постепенно будут приобретать статус
2 самостоятельного органа управления, работающего на постоянной основе, с дальнейшим слиянием с
о
^ местными советами народных депутатов в единую к систему органов власти на местах. ^ Принципы разделения властей, суверенизации ад-< министративных образований с обширными террито-^Е риями и значительной частью населения выдвинули ^ в первый ряд проблемы формирования форм и ме-^ ханизмов управления развитием территории, осно-
3 ванной на использовании синергитического эффекта взаимодействия региональной, муниципальной власти и структур гражданского общества. Тем более что элементы данного процесса формируются по настоящий момент.
По мнению автора, главное назначение концепции развития территориальной системы — стать основой для принятия как краткосрочных, так и долгосрочных решений. Отсюда следует, что концепция не является ни планом, ни программой, ни прогнозом будущих действий. Одной из главных задач концепции является решение проблем системы. Поэтому цели и определяемые ими пути развития должны быть ориентированы на решение выявленных проблем развития. Опираясь на данную идею, можно отметить, что концепция развития обеспечит единство решений, ориентируя их на повышение эффективности работы системы в целом. Когда общество находит решение заложенных в концепции проблем, или изменяется их характер, возникает необходимость в создании новой концепции.
Под проблемой мы будем понимать не просто нехватку или избыток какого-либо ресурса, но систематически воспроизводящуюся диспропорцию между различными аспектами развития. При устойчивом воспроизведении системой на каждом новом этапе той или иной диспропорции возникает необходимость во внешнем корректирующем воздействии или в координации усилий всех элементов системы по устранению дисбаланса. К важнейшим типам проблем системы мы отнесем следующее:
• несоответствие в требованиях к развитию системы как элемента вышестоящей системы и как целостной самостоятельной системы. Проблема возникает тогда, когда внешние цели, задаваемые вышестоящим уровнем управления, вступают в противоречие с целями и потребностями населения нижестоящей системы;
• диспропорции между отдельными функциональными подсистемами, затрудняющие исполнение основных целей системы. Например, недостаточная развитость транспортной системы не позволит населению и грузам перемещаться по территории с необходимой оперативностью;
• диспропорции внутри подсистем, затрудняющие реализацию функций отдельных подсистем. Например, из-за очень малой доли общественного транспорта и высокой доли личного транспорта транспортная система в целом работает недостаточно эффективно;
• несоответствие масштаба, качества и сложности организационных структур системы масштабам или качеству ее развития.
Если первые три проблемы мы можем отнести к разряду технических, т. е. имеющих решение в виде поддержания необходимых пропорций между функциональными подсистемами в рамках определенных безопасных параметров, то четвертая проблема существенно сложнее для выявления и нахождения ее решения. Она возникает в процессе развития системы, когда старые объекты инфраструктуры и организации не удовлетворяют возросшим потребностям.
Литература
1. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3. [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.rg.ru /2003/10/08/zakonsamouprav.html.
2. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления: Курс лекций. М.: Омега-Л, 2004. 584 с.
3. Коробова О. В., Герасимов Б. И., Быковский В. В. Региональная экономика: реструктуризация системы управления развитием региона / Под науч. ред. Б. И. Герасимова. Тамбов: Изд-во Тамб. гос. техн. ун-та, 2002. 104 с.
4. Серватинский В. В. Гражданская активность как показатель успешности деятельности органов местного самоуправления. Красноярск: Сиб ГТУ, 2009. 201 с.
5. Серватинский В. В. Формирование инновационных технологий управления муниципалитетом. Теория и методология. Красноярск: СибГТУ, 2012. 392 с.
References
1. RF Federal Law of October 6, 2003 No. 131-FZ "On the General Principles of Local Government in the Russian Federation". Available at: http://www.rg.ru/2003/10/08/zakonsamouprav. html. (In Russ.).
2. Atamanchuk G. V. Teoriya gosudarstvennogo upravleniya [Theory of the state management]. Moscow, Omega-L Publ., 2004. 584 p.
3. Korobova O. V., Gerasimov B. I., Bykovskiy V. V. Regional'naya ekonomika: restrukturizatsiya sistemy upravleniya razvitiem regiona [Regional economy: Restructuring of the management system of the region development]. Tambov, TSTU Publ., 2002. 104 p.
4. Servatinskiy V. V. Grazhdanskaya aktivnost' kak pokazatel' uspeshnosti deyatel'nosti organov mestnogo samouprav-leniya [Civil activity as an indicator of the success of local government]. Krasnoyarsk, Sib STU Publ., 2009. 201 p.
5. Servatinskiy V. V. Formirovanie innovatsionnykh tekhnologiy upravleniya munitsipalitetom. Teoriya i metodologiya [Formation of innovative technologies of the municipality management. Theory and methodology]. Krasnoyarsk, Sib STU Publ., 2012. 392 p.
