CC BY
98
О Концепции технического регулирования на автомобильном транспорте
Канатбек ИБРАЕВ, начальник отдела технической политики Департамента государственной политики в области дорожного хозяйства, автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России, к.т.н.
В Транспортной стратегии Российской Федерации, принятом в 2005 году, среди других приоритетных направлений названо совершенствование технического регулирования на автомобильном транспорте. Решать эту комплексную проблему Минтрансу России пришлось в условиях проведения административной реформы и реформы технического регулирования, а также преобразований в нормативно-правовой базе автомобильного транспорта. В результате специалисты пришли к выводу о целесообразности разработки Концепции создания и функционирования системы технического регулирования на автомобильном транспорте.
Разработка Концепции связана с объективной необходимостью систематизировать накопленный фонд нормативных и технических документов, международных соглашений и стандартов, согласовать их с требованиями современного российского законодательства, а также повысить эффективность существующих нормативно-технических и организационных процедур формирования и предъявления требований к объектам автомобильного транспорта. Ее положения базируются на ряде объективных предпосылок как нормативно-правового, так и организационно-технического характера.
Объективные предпосылки
Одной из предпосылок является наличие законодательно-правовой базы, которая строится на совокупности документов, определяющих статус и принципы реализации процедур технического регулирования на автомобильном транспорте, и включает в себя:
• Федеральный закон от 27 января 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» и связанные с ним нормативно-правовые акты, определяющие процедуры реализации положений закона;
• комплекс федеральных законов, определяющих требования безопасности автотранспортной деятельности;
• международные соглашения в области автомобильного транспорта, участницей которых является Российская Федерация.
Следующей предпосылкой разработки Концепции является современ-
ная система государственного управления автотранспортной отраслью. Она основана на функциях, реализуемых Министерством транспорта Российской Федерации и подведомственными ему структурами: Федеральным дорожным агентством (Росавтодор), Федеральной службой по надзору в сфере транспорта (Ространснадзор).
Функции, связанные с созданием условий для предоставления транспортных услуг населению и организацией транспортного обслуживания населения, осуществляют органы местного самоуправления. Их компетенция определяется в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 24 сентября 2003 г. № 131-ФЗ, а также требованиями иных федеральных законов в данной сфере деятельности.
Управление безопасностью автотранспортного комплекса дополнительно основывается на функциях, реализуемых федеральными органами исполнительной власти и подведомственными им органами (МВД, Минздравсоцразви-тия, Роспотребнадзор, Госгортехнадзор, Ростехрегулирование и т.д.).
Важнейшим критерием эффективности технического регулирования является влияние автотранспортной отрасли на безопасность и экологию.
Достигнутый в настоящее время уровень безопасности и экологичности автотранспортного комплекса РФ, включая используемую продукцию, процессы, работы и услуги, не отвечает по данному критерию ни интересам национальной экономики, ни уровню передовых международных требований.
На сегодняшний день характерными для Российской Федерации являются:
• высокий уровень дорожно-транспортной аварийности, характеризуемый количеством дорожно-транспортных происшествий в год в пределах 220 тыс., количеством раненых до 270 тыс. и количеством погибших — 29-35 тыс. человек, что на порядок превышает аналогичный уровень экономически развитых стран;
• низкие показатели экологической безопасности автотранспортных средств, превышающие действующие в Российской Федерации нормы токсичности выбросов, не отвечающие международным нормам;
• невысокая экологичность процессов на автомобильном транспорте (техническое обслуживание, ремонт и утилизация автомототранспортных средств, их запасных частей, агрегатов, используемых ГСМ и ТСМ, перевозки опасных грузов и т.п.).
На положения Концепции, безусловно, оказала влияние необходимость обеспечения конкурентоспособности продукции, работ и услуг автотранспортного комплекса за счет повышения качества до уровня международных стандартов.
Так, надежность автотранспортных средств отечественного производства за последние 10 лет практически не изменилась, несмотря на создание рыночной среды в автомобильной промышленности. Безотказность автотранспортных средств по-прежнему характеризуется низким значением средней наработки на отказ, которая в 5-10 раз ниже, чем у автотранспортных средств импортного производства. Неудовлетворительное качество изготовления вынуждает отечественных производителей увеличивать частоту технического обслуживания автотранспортных средств в 2-3 раза по сравнению с зарубежными аналогами, что значительно увеличивает эксплуатационные расходы. Ресурс долговечности у отечественных транспортных средств уступает зарубежным аналогам в 3-4 раза.
Продолжает сохраняться тенденция старения парка подвижного состава. Только у 14% грузовых автомобилей срок службы составляет менее 5 лет. Примерно 70% грузовых автомобилей полностью амортизированы и имеют срок службы более 10 лет. Среди пассажирских транспортных средств почти 60% эксплуатируемых в настоящее время маршрутных автобусов амортизированы, а более 45% из них подлежат безотлагательной выбраковке по критериям обеспечения безопасности дорожного движения.
Данное положение дел приводит к высоким транспортным издержкам в себестоимости продукции, составляющим в Российской Федерации 15-26%, в то время как в странах Европы — всего 7-8%.
И наконец, в числе предпосылок создания Концепции мы можем назвать наличие значительного накопленного научно-технического потенциала: нормативно-технические документы, кадры, испытательные центры, НИИ и т.п. В процедурах технического регулирования возможно использовать огромный массив нормативно-технических и методических документов, содержащих требования по обеспечению функционирования автотранспортного комплекса. К их числу относятся документы, утвержденные Минтрансом России и другими министерствами и ведомствами, разработанные в рамках различных государственных систем управления и надзора,
находящиеся в ведении соответствующих федеральных органов исполнительной власти и регламентирующие различные свойства, процессы, показатели объектов автомобильного транспорта.
В общем случае структура нормативной базы автомобильного транспорта включает в себя следующие виды документов: федеральные законы; постановления Правительства РФ; приказы Минтранса России; правила и порядки; РД, ТУ, МУ, КР и т.п.; нормативные документы по стандартизации.
В целях ведения учета документов, разработанных и утвержденных Минтрансом России, осуществлялось ведение Указателя действующей ведомственной нормативно-технической и методической документации по автомобильному транспорту. На сегодняшний день этот указатель включает порядка 400 нормативных документов.
Цели и задачи
Основная цель Концепции — обеспечение безопасности и качества функционирования автомобильного транспорта путем создания оптимальной, с точки зрения интересов общества и государства, системы технического регулирования на автомобильном транспорте. Для ее достижения необходимо решить ряд первоочередных задач:
• определить основные объекты технического регулирования на автомобильном транспорте;
• установить организационно-функциональную структуру Системы технического регулирования на автомобильном транспорте и определить пути ее создания;
• определить принципы и механизмы развития нормативной базы Системы в целях обеспечения процедур технического регулирования;
• разработать механизмы и этапы внедрения Системы и ее взаимодействия с другими системами государственного управления и контроля.
В рамках Концепции определено, что структура объектов технического регулирования автотранспортного комплекса включает в себя:
• продукцию, используемую в автотранспортном комплексе, в том числе автотранспортные средства и запасные части к ним, гаражное оборудование, ГСМ и ТСМ, объекты инфраструктуры автомобильного транспорта;
• процессы эксплуатации, хранения, реализации и утилизации продукции, используемой в автотранспортном комплексе;
• процессы перевозки грузов и пассажиров;
• процессы выполнения работ или оказания услуг автотранспортного комплекса;
• процедуры в области оценки соответствия, включая подтверждение соответствия, аккредитацию и надзор.
Место технического регулирования в нормативно-
правовом обеспечении деятельности автомобильного транспорта
Одним из важнейших вопросов Концепции является определение структуры Системы технического регулирования и ее места в нормативно-правовом обеспечении деятельности автомобильного транспорта.
Система нормативно-правового обеспечения деятельности автомобильного транспорта, с точки зрения состава и механизмов предъявления требований, может быть структурирована по трем группам:
• общие вопросы деятельности автомобильного транспорта;
• обеспечение безопасного функционирования автомобильного транспорта;
• выполнение обязательств Российской Федерации в части международных соглашений в области автомобильного транспорта.
Первая группа включает в себя нормативно-правовые документы, регламентирующие процессы организации и управления деятельностью автомобильного транспорта, а также процессы реализации отдельных транспортных работ. К ним могут быть отнесены: Устав автомобильного транспорта, Федеральный закон «Об общих принципах транспортного обслуживания населения на регулярных автобусных маршрутах» (проект); Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации»; а также документы, развивающие положения указанных законодательных актов.
Вторая группа документов основывается на законодательно-правовых актах, устанавливающих требования к обеспечению безопасности при функционировании автомобильного транспорта: Закон РФ «О безопасности дорожного движения», ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», ФЗ «О пожарной безопасности», Закон РФ «О защите прав потребителей», ФЗ «Об ОСАГО», а также документы, развивающие их положения.
Третья группа документов — комплекс международных соглашений в области транспорта, ратифицированных РФ, а также распоряжения и приказы, определяющие порядок реализации требований указанных соглашений в Российской Федерации.
Система технического регулирования
Структура Системы технического регулирования на автомобильном транспорте включает в себя три подсистемы:
• подсистема установления и применения обязательных требований к продукции, используемой в автотранспортном комплексе на всех стадиях ее жизненного цикла (подсистема обязательных требований);
• подсистема установления требований к объектам автомобильного транспорта и применения их на добровольной основе (подсистема стандартизации);
• подсистема регулирования отношений в области оценки соответствия объектов автомобильного транспорта (подсистема оценки соответствия).
Соотношение общей Системы нормативного обеспечения деятельности автомобильного транспорта и Системы технического регулирования определяется тем, что Система технического регулирования является обеспечивающей по отношению ко всему автотранспортному комплексу. Если главенствующая цель автомобильного транспорта — качественная и безопасная доставка пассажиров и грузов в установленные сроки, то система технического регулирования призвана обеспечить процессы перевозки должными техническими нормами.
Создание и функционирование любой системы невозможно без эффективного управления. К сожалению, в законодательстве по техническому регулированию недостаточно четко прописаны вопросы управления такими системами со стороны государства. Структура управления складывается из комплекса организационно-распорядительных актов Правительства РФ по различным направлениям технического регулирования.
Общая организационно-функциональная структура управления системой технического регулирования на автомобильном транспорте, определенная в Концепции, включает в себя федеральные органы исполнительной власти, действующие в пределах своей компетенции (Правительство РФ, Минтранс России и подведомственные ему органы и т.д.), а также специально созданные структуры, реализующие определенные функции в области технического регулирования (Федеральный орган исполнительной власти по техническому регулированию, национальный орган по стандартизации, ор-
ганы по сертификации и т.д.). Функции Минтранса в сфере технического регулирования определены с позиции обеспечения возложенных на него Правительством РФ обязанностей по организации безопасного и качественного функционирования автотранспортного комплекса Российской Федерации.
Необходимо остановиться на основных мероприятиях создания системы технического регулирования на автомобильном транспорте.
Предполагается, что создание системы технического регулирования на автомобильном транспорте займет около 5 лет. Основными критериями его завершенности являются:
• степень охвата потенциально опасной продукции и процессов автомобильного транспорта требованиями технических регламентов;
• высокая степень использования стандартизации и механизмов добровольной сертификации для формирования конкурентной среды на рынке продукции, процессов и услуг автомобильного транспорта (учет добровольных сертификатов при заключении государственных контрактов, договоров подряда и т.п.);
• возможность саморазвития системы за счет внутренних резервов.
Реализация идей Концепции предполагает проведение следующих мероприятий:
• создание организационно-правового пространства;
• создание организационно-функциональных и обеспечивающих звеньев по управлению системой технического регулирования;
• разработка и введение нормативно-методических документов, регламентирующих отдельные аспекты функционирования системы технического регулирования;
• создание исполнительных структур и аттестация кадров по техническому регулированию (органы по сертификации, испытательные центры (лаборатории), эксперты);
• штатное функционирование Системы.
Нормативное обеспечение Системы технического регулирования
Одним из вопросов, которому посвящены положения Концепции, является вопрос о структуре нормативного обеспечения системы технического регулирования на автомобильном транспорте.
В соответствии с требованиями законодательства о техническом регулировании, в Концепции определено, что его нормативное обеспечение на автомобильном транспорте должно включать в себя следующие виды документов:
• технические регламенты;
• документы по стандартизации, включая национальные стандарты в сфере автомобильного транспорта, а также адаптированные к автомобильному транспорту правила стандартизации, нормы и рекомендации в области стандартизации;
• применяемые в установленном порядке классификации;
• документы в области оценки соответствия, в частности, в области надзора, аккредитации и подтверждения соответствия.
Построение системы технических регламентов в сфере автомобильного транспорта предполагает наличие следующих взаимосвязанных групп технических регламентов:
1-я группа: технические регламенты, устанавливающие требования к процессам перевозки грузов, в том числе:
• технические регламенты, устанавливающие требования к отдельным видам перевозки различных видов грузов (в т.ч. опасных, крупногабаритных грузов, скоропортящихся пищевых продуктов и т.п.);
• технические регламенты, устанавливающие требования к различным видам продукции (в том числе к процессам их перевозки);
2-я группа: технические регламенты, устанавливающие требования к продукции, используемой на автомобильном транспорте:
• к автотранспортным средствам и их компонентам на всех стадиях жизненного цикла при производстве, эксплуатации, хранении, реализации, утилизации,
• к иным объектам, используемым в сфере автомобильного транспорта (топлива, горюче-смазочные вещества, объекты инфраструктуры автомобильного транспорта, гаражное оборудование и т.п.),
• к кузовам и оборудованию автотранспортных средств, обеспечивающим требуемые режимы и условия перевозки, с целью обеспечения безопасности при перевозке различных видов грузов и их сохранности.
В Концепции даны принципиальные направления разработки технических регламентов, иерархия их построения, позволяющие сформировать системный облик, в котором регламенты увязаны между собой по определенным принципам.
Типичным является, например, блок, связанный с разработкой технических регламентов по перевозке опасных грузов.
На рис. 1 представлены требования к структуре и построению технических регламентов по перевозке опасных грузов, связанные, в свою очередь, с общим нормативно-правовым регулированием в этом направлении. На рисунке вид-
Требования к структуре и построению технических регламентов в сфере перевозок опасных грузов автомобильным транспортом
Федеральный закон «О техническом регулировании»
Технический регламент «Требования безопасности при перевозке опасных грузов автомобильным транспортом» Требования к процессу транспортирования опасных грузов, в т.ч.:
»транспортная классификация;
» требования к упаковке и маркировке груза;
► требования к погрузке-разгрузке;
► требования к транспортному средству, включал: конструктивное исполнение; наличие специального оборудования; используемые материалы;
к режимы перевозки;
» процедуры формирования маршрута движения;
»требования к персоналу;
► требования к информационному обеспечению подвижного состава;
» и т.п.
Л.
Устав автомобильного транспорта
Правила перевозки опасных грузов автомобильным транспортом
Устанавливают правовые, организационные и технические параметры перевозки конкретных видов опасных груз, в т.ч.:
► требования к перевозчику и его допуску к осуществлению перевозки;
► процедуры документального оформления перевозок;
► требования к процессу организации перевозки;
► требования к персоналу и процессу его подготовки, а также допуску к перевозке;
► требования к подвижному составу и его допуску к перевозке;
► и т.п.
1Е
Технические регламенты, устанавливающие требования к различным видам продукции, в т.ч. к
процессам их перевозки
ООО
ООО
ООО
ООО
Требования к процессу транспортирования данного вида продукции, в т.ч.:
» установление видов опасности продукции при перевозке » возможный способ перевозки; » допустимый размер отправки; » требуемая температура транспортирования; » необходимость охлаждения (подогрева) во время транспортирования, использование теплоизоляции; » использование специальных материалов не вступающих в реакции с перевозимым грузом; » и т.п.
Рис. 1
но, что нижний уровень требований к перевозке устанавливается комплексом технических регламентов для различных видов продукции. Помимо прочих требований (хранение, утилизация, эксплуатация, производство), они содержат требования к перевозке. При этом содержание их ограничено и включает: установление видов опасности, способ перевозки, допустимый размер отправки, необходимость охлаждения и пр. Что касается технологий перевозки опасных грузов, включая транспортную классификацию, упаковку, маркировку, погрузку-разгрузку, требования к информационному обеспечению автотранспортных средств и пр. — это предмет специального регламента по перевозке опасных грузов.
В свою очередь, данный регламент обеспечивает техническое нормирование для Правил перевозок грузов автомобильным транспортом, которые разрабатываются в дополнение к Уставу автомобильного транспорта и содержат правовые нормы взаимодействия участников перевозки, процедуры допуска к перевозке, согласования и формирования маршрутов, требования к персоналу и процессу его подготовки и пр. Таким образом, мы имеем полностью замкнутую цепочку нормативно-правовых норм в данном вопросе.
Что касается стандартизации, здесь ключевыми являются два вопроса.
Первый. Поскольку стандарты стали необязательными, есть некоторое снижение интереса к их разработке и применению. По этой причине на данном этапе представляется важным определить место стандартов в системе технического регулирования.
Второй. В связи с отказом от ведомственного технического нормирования встает вопрос сохранения накопленного потенциала нормативно-технических документов, что потребует их серьезной ревизии на предмет частичного перевода в ранг национальных стандартов, либо отказа от применения в силу неактуальности.
Место стандартов в системе технического регулирования на автомобильном транспорте определяется возможностью их применения в различных процедурах технического регулирования: доказательная база технических регламентов, использование в хозяйственной деятельности предприятий, в обязательном и добровольном подтверждении соответствия.
Анализ показывает, что при использовании всех перечисленных рычагов стандартизация может стать важней-
шим элементом технической политики на автомобильном транспорте. К примеру, в соответствии с законодательством Российской Федерации органы исполнительной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления наделены полномочиями по организации транспортного обслуживания населения. В этих целях ими могут устанавливаться определенные требования к перевозкам пассажиров, связанные с организацией и качеством транспортного обслуживания населения. Выдвижение данных требований наиболее эффективно реализовать в виде документов по стандартизации, а для их подтверждения возможно использовать процедуры добровольной сертификации. В этом случае при организации тендеров-конкурсов на выполнение перевозок предпочтение отдается владельцам сертификатов по различным аспектам обеспечения транспортного процесса.
Так же как в других отраслях, на автомобильном транспорте существовала система ведомственного нормирования, в том числе технического характера. С целью исключения дублирования требований документов, единообразия их представления, процедур разработки и согласования, информирования участников автотранспортной деятельности о нормативных документах, а самое главное — сохранения накопленного потенциала в Минтрансе была создана Система стандартизации на автомобильном транспорте. Система охватывает порядка 400-500 документов по различным направлениям деятельности автомобильного транспорта. В дальнейшем Минтрансом планируется проведение работ по переводу ряда до-
кументов в статус национальных стандартов. Для решения этой задачи в 2005 году был разработан проект Программы стандартизации на автомобильном транспорте с привлечением научно-исследовательских и общественных организаций в области автомобильного транспорта.
Оценка соответствия на автомобильном транспорте
Следуя закону «О техническом регулировании», в Концепции определены положения, касающиеся реализации на автомобильном транспорте процедур:
• подтверждения соответствия;
• аккредитации;
• надзора.
Применительно к сфере автомобильного транспорта обязательное подтверждение соответствия реализуется в виде обязательной сертификации, объектом которой является продукция, используемая на автомобильном транспорте, в том числе автотранспортные средства и запасные части к ним, гаражное оборудование, ГСМ и ТСМ, объекты инфраструктуры автомобильного транспорта.
В отношении добровольного подтверждения соответствия, необходимо отметить, что, в соответствии с законом «О техническом регулировании», создание систем добровольной сертификации возможно любым юридическим лицом при соблюдении принципа независимости от исполнителей и потребителей сертифицируемых продукции, работ, услуг. Однако эффективная деятельность системы добровольной сертификации возможна только от лица организации, которая пользуется доверием потребителей и, кроме того, явля-
ется компетентной в сфере сертификации. В частности, одной из таких систем, созданной в декабре 2001 года под эгидой Минтранса России и успешно функционирующей в настоящее время, является Система добровольной сертификации на автомобильном транспорте (Система ДС АТ).
Система ДС АТ послужила полигоном для отработки Минтрансом всех процедур технического регулирования — от разработки требований, правил сертификации, проведения аккредитации, обучения экспертов до создания механизмов востребованности результатов добровольной сертификации.
Дальнейшее развитие добровольной сертификации должно быть направлено на широкое привлечение профессиональных общественных организаций к проведению процедур добровольной сертификации на автомобильном транспорте.
Так, в частности, в отношении Системы ДС АТ Минтранс планирует постепенную передачу функций ее управления в компетенцию авторитетной общественной организации автомобильного транспорта. На данный момент Минтранс России, оставаясь идеологом этой Системы и юридическим лицом, ее зарегистрировавшим, передал всю организационно-методическую работу по поддержке Системы ДС АТ Российскому автотранспортному союзу.
Следующий вопрос в сфере оценки соответствия, отраженный в Концепции, это вопрос аккредитации.
Аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий является одним из наиболее важных вопросов технического регулирования, определяющих качество и эффективность проведения работ по подтверждению соответствия.
При этом обеспечить доверие изготовителей, продавцов и приобретателей к деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров) можно только при условии проведения работ по аккредитации под эгидой федерального органа исполнительной власти, реализующего транспортную политику. В этом направлении Минтранс России проводит последовательную работу, направленную на повышение качества и эффективности работ по аккредитации. Аналогичная ситуация складывается в отношении надзора в сфере автомобильного транспорта.
