CC BY
37Г. А. Ключарёв
О ХОДЕ РЕФОРМ В РОССИЙСКОМ ОБРАЗОВАНИИ
КЛЮЧАРЁВ Григорий Артурович — доктор философских наук, профессор, главный научный сотрудник, руководитель Центра социологии образования, науки и культуры ИС РАН, Kliucharev@mail.ru.
Аннотация. На современном этапе реформирования российского образования определены следующие приоритетные направления государственной политики. Во-первых, это развитие системы непрерывного профессионального образования, причём в первую очередь за счёт совершенствования системы ДПО, повышение его качества с целью обеспечения устойчивых связей с рынком труда. Во-вторых — обеспечение инвестиционной привлекательности сферы образования, привлечение внебюджетных источников, частных (негосударственных) инвестиций, развитие образовательного кредитования. Третье направление ставит целью повышение доступности качественного образования и устранение существующих в этой сфере стартовых социально-экономических неравенств. В статье проанализированы данные экспертных опросов о восприятии и оценке реформ, в которых приняли участие руководители систем и институтов образования различного уровня, преподаватели и педагоги, родители учащихся. Данные мониторинга свидетельствуют, что далеко не все запланированные мероприятия удаётся реализовать до конца. Причины неудач во многом объясняются отсутствием заинтересованности в модернизации образования со стороны различных общественных сил, непониманием или незнанием с их стороны ожидаемых преимуществ и выгод, которые принесут, при их надлежащем исполнении, реформы. Как следствие — недостаточная поддержка преобразований со стороны региональных властей. Исключение составляют лишь «высшие командиры» и руководители, которые в силу своего положения достаточно хорошо мотивированы на реформы. Показано, что доля экспертов, положительно воспринимающих реформы, устойчиво снижается по оси «начальники — педагоги». Около половины учителей и преподавателей относятся к преобразованиям настороженно и считают их преждевременными. Ключевые слова: реформы образования, модернизация, эффективность образования.
Введение
Причины и характер системных трансформаций в российском образовании обусловлены рядом факторов, к которым в первую очередь следует отнести ориентацию на развитие рыночной экономики и более активную интеграцию страны в международные социально-экономические процессы. Распад СССР, отмена «руководящей роли КПСС» и смена политических приоритетов, вызвали объективную необходимость в перестройке существующих институтов образования и характера их деятельности, анализу чего и посвящена данная статья1.
Разумеется, советская система образования имела свои особенности и неоспоримые заслуги. В докладе одного из инвесторов реформ — Всемирного банка — отмечалось, что «главное достижение СССР — это очевидные успехи в общем образовании, как в его масштабности, так и в качестве. Поэтому в новой экономической ситуации надо суметь сохранить позитивный капитал прошлых лет» [см.: 2, с. 123]. Наряду с этим, перед системой образования в период трансформации, как показывает международный опыт, возникает необходимость в подготовке специалистов не только широкого профиля, но главное, «с навыками продолжения учёбы в соответствии с потребностями рынка труда и особенностями социально-экономической ситуации» [см.: 3, с. 9-12, 22].
Учитывая непростое экономическое положение в 1990-е гг., руководство страны приняло решение о получении первого кредита Всемирного банка (он же Мировой Банк реконструкции и развития) размером 71 млн долларов на осуществление проекта «Инновации
1 Использованы данные общероссийских социологических исследований ФГАНУ «Центр социологических исследований» (руководитель — Ф.Э. Шереги). Модель выборки: руководители и их заместителей органов управления образованием субъектов РФ (130 чел.), руководители районных органов управления образованием (400 чел.), руководители вузов (ректоры) и их заместители (400 чел.), 1400 преподаватели вузов (1400 чел.), директора (600 чел.) и учителя средних общеобразовательных школ (1400 чел.). Опрошены родители учащихся (1200 чел.). Опрос проходил в 65 субъектах Российской Федерации — в мегаполисах, областных центрах, районных центрах, сёлах и посёлках. Анализ результатов осуществлён в форме сравнения с данными опросов, проведённых по идентичной методике в 2009 и 2012 гг. Также использованы данные мониторинга ведущих российских университетов-участников «Проекта по повышению международной конкурентоспособности российских ведущих университетов» (2013-2014). В настоящей статье частично использован материал: [см.: 1].
в российском образовании» (1997-2004) [см.: 4]. Проект предусматривал существенное реформирование системы высшего профессионального образования и создание условий для подготовки новых учебников и учебной литературы для средней и высшей школ.
Второй раз воспользоваться услугами Всемирного банка пришлось в 2001 г., когда был запущен проект «Реформы в российском образовании (2001-2006)», стоимостью 50 млн долларов [см.: 5]. На этот раз была поставлена задача перестроить деятельность Министерства образования так, чтобы обеспечить более эффективное управление региональными системами образования. Для этой цели были выбраны три пилотных региона — Самарская и Воронежская (первоначально — Ярославская) области, а также Чувашская республика. Именно здесь отрабатывались новые образовательные стандарты, апробировались методики переподготовки педагогических кадров и руководителей образования. В свою очередь Министерство окончательно определилось с направлением реформ и приступило к их реализации.
Нельзя не сказать о третьем проекте, который также был реализован при финансовом участии ВБ — «Развитие электронного (цифрового, дистанционного — варианты перевода используемого в документах термина "е-1еагш^") образования [см.: 6]. В период 2004-2008 гг. при бюджете проекта в 100 млн долларов удалось достигнуть значительных результатов по использованию современных информационных и коммуникационных технологий в учебном процессе. Именно в рамках этого проекта было осуществлено подключение большинства средних школ страны к интернету или локальным коммуникационным сетям и учебно-информационным ресурсам (порталам), а в отдалённых сельских школах появилось учебное спутниковое телевидение.
Наконец, важным событием, которое определило характер реформ, стало присоединение России в 2003 г. к Болонской конвенции.
Все эти факторы были учтены при разработке и принятии государственной Концепции модернизации российского образования на период до 2010 года [см.: 7], которая поддержала идеологию либеральных системных преобразований конца 1990-х — начала 2000-х гг.
В рамках данной Концепции более или менее последовательно проводились серьёзные преобразования почти во всех областях российского образования. Особое значение имела государственная поддержка крупнейших и наиболее успешных высших учебных заведений, поскольку именно высшая школа обеспечивает подготовку высоко
квалифицированных кадров для развивающихся рыночных экономик [см., например: 8]. Эта поддержка нашла выражение в виде проекта по созданию национальных исследовательских университетов (НИУ) [см.: 9], в проведении двух этапов открытого конкурса среди университетов Российской Федерации на получение статуса НИУ(2009-2010). На первом этапе в конкурсе приняли участие 110 университетов (т. е. примерно каждый пятый-шестой университет) и примерно столько же на втором. В результате к 2011 г. в стране насчитывалось 27 национально-исследовательских университетов1.
Ещё более активная борьба за значительные по объёму государственные субсидии началась с 2012 г. и продолжается до настоящего момента. Большинство НИУ и ряд других университетов-лидеров включились в состязание за право войти в первую сотню мировых университетов. Основанием для этого послужил Указ Президента РФ
0 повышении международной конкурентоспособности российского высшего профессионального образования и обеспечении вхождения не менее пяти российских университетов в топ-лист первой сотни ведущих мировых университетов2.
Национальные исследовательские университеты и университеты-победители
Как уже отмечалось, дополнительная государственная поддержка университетов-лидеров, которые демонстрируют устойчивые признаки высокого качества обучения, является одним из важнейших этапов модернизации. Победители определяются, в первую очередь, по следующим критериям:
• высокая степень актуальности разрабатываемых инновационных проектов и научных программ;
1 Вне конкурса статус НИУ был присвоен двум университетам: МИФИ (Национальный исследовательский ядерный университет) и МИСиС (Национальный исследовательский технологический университет).
2 Указ Президента РФ [см.: 10] в части повышения конкурентоспособности российского высшего профессионального образования и обеспечения вхождения к 2020 г. не менее пяти российских университетов в первую сотню ведущих мировых университетов согласно мировым рейтингам (The Times Higher Education World University Rankings (THE); World University Annual Rankings, published by British Quacquarelli Symonds (QS); Academic Ranking of World Universities (ARWU) — т.н. «Шанхайский рейтинг») и выполнения соответствующего распоряжения Правительства РФ [см.: 11].
• активность и разнообразие направлений научной деятельности;
• готовность и потенциальная способность вуза к системным изменениям и экспериментам;
• высокий профессиональный уровень профессорско-преподавательских и исследовательских кадров.
Посмотрим, как восприняло экспертное сообщество данную инновацию.
По данным опросов, состав вузов-победителей был положительно воспринят вузовским сообществом1. Почти все ректоры не вошедших в число победителей конкурса вузов, либо не принимавших в нём участия, согласны, что победили сильнейшие. Более того, они признали, что имеются серьёзные различия между победителями и большинством остальных вузов. Данное обстоятельство позволяет предположить, что при правильных управленческих решениях можно позиционировать вузы-победители как лидеров реформ, вокруг которых консолидируются все остальные высшие учебные заведения. При этом создаются необходимые условия для единого образовательного пространства, где есть лидеры, на которых «надо равняться».
Какие особенности обусловили преимущества вузов-победителей и по каким направлениям их деятельности следует ожидать наиболее значительных и интенсивных преобразований?
Одним из основных критериев стала научная работа, точнее её качество и эффективность. Существуют различные методики определения данного показателя. Наиболее распространённая версия основана на учёте количества и стоимости научно-исследовательских
1 В состав университетов-победителей входят: Московский инженерно-физический институт (НИЯУ-МИФИ); Национальный исследовательский технологический университет (МИСиС); Высшая школа экономики (НИУ-ВШЭ); Московский физико-технический институт (МФТИ); Нижегородский государственный университет им. Н. И. Лобачевского (ННГУ); Новосибирский национальный исследовательский государственный университет (НГУ); Самарский государственный аэрокосмический университет имени академика С. П. Королёва (СГАУ); Санкт-Петербургский национальный исследовательский университет информационных технологий, механики и оптики (НИУ ИТМО); Национальный исследовательский Томский политехнический университет (ТПУ); Санкт-Петербургский государственный политехнический университет (СПбГПУ); Национальный исследовательский Томский государственный университет (ТГУ); Дальневосточный федеральный университет (ДВФУ); Казанский (Приволжский) федеральный университет (КФУ); Уральский федеральный университет имени первого Президента России Б. Н. Ельцина (УрФУ).
и опытно-конструкторских разработок (НИОКР), выполненных в стенах заведения. К нему обычно добавляются библиометрические показатели (число и уровень публикаций, цитируемость и т.д.). Кроме того, в вузах-победителях чаще, чем в остальных, результаты участия студентов в научной работе являются составной частью общей аттестации успеваемости по профильным дисциплинам.
Благодаря получению вузом господдержки в значительной степени улучшились условия работы аспирантов над диссертациями. Так, стало больше необходимой научной информации, расширился доступ к лабораторному оборудованию и к компьютерным сетям, повысилась возможность участия в научных конференциях и симпозиумах. Серьёзно продвинулось вперёд решение вопроса об апробации научных разработок.
Обратимся к количественным показателям.
До получения вузом господдержки положительно оценивали состояние науки 50 % респондентов, после получения — 80 %. Увеличилось число докладов, выступлений, статей, отчётов по итогам исследований, на треть возросло число патентованных изобретений. Заметно активизировалась научная работа молодых преподавателей, среди которых планируют написание докторской диссертации 45 % (среди преподавателей остальных вузов — 25 %о).
По мнению 40 % преподавателей, получение вузом статуса государственного НИУ в значительной степени способствовало привлечению студентов к участию в научной работе и, как следствие, росту числа аспирантов. Увеличилась доля преподавателей — авторов брошюр, монографий, учебников и методических пособий. В вузах, не получивших господдержки, рост активности научной работы за период обследования происходил, в среднем, в два раза медленнее.
Ещё один важный показатель — трудоустройство выпускников. Практически у всех выпускников вузов-победителей имеются высокие шансы трудоустроиться на предприятиях, с которыми вузы тесно контактируют. Потребность в специалистах на рынке труда представители вуза-победителя, равно как и остальных вузов, определяют прежде всего на основании поступающих в вуз запросов со стороны предприятий. Также используется опыт администрации вуза, которая хорошо информирована о потребностях предприятий в специалистах.
Тем не менее, лишь половина выпускников вузов-победителей трудоустраивается по специальности. Вторая половина (до 50 %о)
находит другую работу, но с оплатой в два раза выше той, которую изначально предлагают предприятия — партнёры вуза-победителя (1520 тыс. руб. в месяц). Часть выпускников (около 20 %) распределяется в соответствии с квотами госзаказа на подготовку специалистов. Эти показатели заметно выше тех, которые демонстрирует большинство «обычных» вузов. Здесь в течение года после окончания учебного заведения по специальности устраивается не более четверти выпускников.
Ещё один важный критерий, по которому определяются победители,— это готовность к инновациям, прежде всего в содержании учебного процесса. В вузах-победителях значительно сильнее действуют организационные факторы и личный научный интерес, которые стимулируют преподавателей к участию в инновационной образовательной программе. Так, 60 % опрошенных преподавателей указали, что большинство специализаций в их вузе за последние год-два были переориентированы на современные производственные, в том числе наукоёмкие, технологии. В вузах, не получивших господдержки, на наличие такой тенденции указали 40 % опрошенных.
Новые наукоёмкие и инновационные технологии составляют важное место в учебных планах 80 % вузов-победителей в мегаполисах и 30 % вузов-победителей в регионах, что свидетельствует о значительном отставании регионального профессионального образования в этом направлении1.
Однако государственная поддержка не оказала существенного влияния на стабильность преподавательских кадров. Как до, так и после неё доля преподавателей, намеренных уволиться из вуза, составляет в среднем 10 %. В целом по стране основной мотив желания уволиться из вуза, независимо от участия в национальном проекте,— низкая оплата труда, на это указали 90 % респондентов. В мегаполисах и регионах мотивация преподавателей, собирающихся оставить работу, несколько различается. В регионах среди причин доминирует низкая зарплата, а в мегаполисах — отсутствие перспектив профессионального роста и ухудшение психологического климата в коллективе.
Государственная поддержка позволила усовершенствовать управление, прежде всего в области организационной структуры, установить более тесную связь с рынком труда, оптимизировать движение ресурсов. Кроме того, почти во всех вузах-участниках конкурса улучшены
1 Эффект «столицецентризма», как оказалось, сполна присущ и развитию науки [см.: 12].
условия организации учебного процесса (например, обеспечен бесплатный повсеместный доступ в информационные сети по технологии Wi-Fi), повысилось качество работы комбинатов питания, введён строгий контроль за соблюдением температурного и санитарного режима в учебных и научно-производственных помещениях, службы охраны значительно усилили контрольно-пропускной режим.
Все группы экспертов отметили кадровую политику вуза-победителя: повышенное внимание к целевой подготовке собственных кадров в аспирантуре и докторантуре, подбор специалистов не по формальным, «документальным» критериям, а по фактическому уровню научной квалификации. После победы в конкурсе многие преподаватели и научные сотрудники вуза были рекомендованы в качестве экспертов в различные комиссии государственных органов, учреждений и производственных предприятий, стали активнее выступать в СМИ, участвовать в общественных движениях.
Административные работники, которые хорошо осведомлены о научно-практической и «предпринимательской» деятельности вузов, отмечают рост у вуза-победителя числа заказов со стороны предприятий и учреждений региона на подготовку специалистов и на выполнение научных проектов, а также рост числа реальных и потенциальных инвесторов в развитие отраслевых факультетов вуза. Чаще других они указывают на расширение вузом своей деятельности по шефству над средними учебными заведениями в деле профессиональной ориентации школьников.
Повышение качества непрерывного профессионального образования
Система дополнительного и непрерывного профессионального образования (ДПО) призвана предоставить каждому человеку институциональную возможность формировать индивидуальную образовательную траекторию и получить профессиональную подготовку, которая требуется для его дальнейшего профессионального, карьерного и личностного роста. Опрошенные эксперты (70-95 %) в целом согласны, что на данном этапе следует продолжать начатую работу по: а) формированию общенациональной системы оценки качества образования и образовательных программ; б) созданию условий для обеспечения образовательной мобильности обучающихся; в) разработке программ
профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации, построенной на принципах модульности.
По мнению респондентов, не следует забывать и о других мероприятиях, направленных на развитие системы ДПО: о повышении роли общественных институтов в управлении и контроле образования, разработке общественно-корпоративных механизмов аттестации и аккредитации образовательных программ, переходе от управления учреждениями к управлению программами. С целью приведения в правовое поле образовательных практик, которые де-факто имеют место, следует постоянно (при соответствующем контроле государства) расширять перечень организаций, имеющих право на предоставление платных (возмездных) услуг дополнительного и непрерывного профессионального образования. Однако эти мероприятия, по мнению 60-70 % следует реализовать во вторую очередь.
Программой реформирования предусмотрен ряд мер, направленных на повышение качества профессионального образования. Так, мониторинг показал, что устойчиво велика доля тех (65-70 %), кто считает очень актуальной переаттестацию и, при необходимости, повторное лицензирование филиалов учебных заведений, выдающих дипломы государственного образца.
Установление конкурсного порядка финансирования инвестиционных проектов вузов, а также участие в конкурсах негосударственных вузов, имеющих аккредитацию, находят полную поддержку у большинства (63 %) руководителей органов управления образованием субъектов РФ и у меньшинства (в среднем 30 %) руководителей и преподавателей вузов. Доля противников участия в конкурсах негосударственных вузов не очень велика: среди руководителей вузов — 25 %, преподавателей вузов — 19 %. Эти данные свидетельствуют о том, что негосударственный (корпоративный, частный) сектор образования у нас пока недостаточно развит, чтобы конкурировать с государственным образованием. Между тем, негосударственное образование имеет большой потенциал — оно быстрее осваивает инновационные программы и может работать с теми категориями населения, которые по различным причинам оказываются на обочине социума [см.: 13, с. 104-147].
Важным элементом реформирования сферы профессионального образования является переход в вузах на двухуровневую систему: бакалавриат/магистратура. Большая доля (35-45 %) представителей педагогической общественности, имеющей непосредственное отношение
к этим преобразованиям, пока не сформировала однозначного мнения. Численность сторонников перехода на двухуровневую систему в вузах среди руководителей органов управления образованием субъектов РФ составляет более 60 %, среди руководителей вузов — 35 %, преподавателей вузов — 22 %. Однако, следует отметить, что уже сейчас востребованность бакалавров на рынке труда устойчиво возрастает, а это является серьёзным аргументом в пользу перехода к двухуровневой системе подготовки кадров.
Настороженная позиция большинства респондентов в этом вопросе обусловлена неясностью последствий этой структурной реорганизации, что вполне понятно.
С вопросом качества связано введение рейтинговой классификации вузов и университетов. Мониторинг выявил значительную поляризацию взглядов экспертов в отношении рейтингования учебных заведений. Если эту задачу считают давно назревшей почти все руководители органов управления образованием субъектов РФ (97 %), то среди ректоров и особенно преподавателей данная новация находит значительно меньшую поддержку (77 % и 64 %, соответственно). Это, конечно объяснимо: услуги вузов с более низким рейтингом менее востребованы, что неизбежно отражается на размерах оплаты преподавателей. Вопрос, однако, заключается в том, какой принцип будет положен в систему рейтингования и смогут ли отечественные учебные заведения объективно конкурировать на мировом рынке образовательных услуг. Поставленная Президентом РФ задача вхождения пяти ведущих российских вузов в 100 мировых лидеров пока кажется трудновыполнимой, хотя положительная динамика в этом направлении имеется [см.: 14].
Наконец, в процессе реформирования отечественного образования, важная роль должна отводиться созданию условий для повышения роли общественных институтов в управлении образованием. Данная тенденция находит поддержку у большинства респондентов (от 60 % до 95 %), поскольку позволяет ввести, например, в попечительские советы университетов или школ влиятельных и состоятельных персон. Однако такие формы контроля и управления деятельностью, как управляющий и наблюдательный советы, не пользуются поддержкой большинства респондентов. Лишь 40 % «начальников», руководителей территориальных органов управления образованием высказываются за такое решение. А в числе представителей остальной части
педагогической общественности, и прежде всего ректоров и директоров, доля сторонников управляющих и наблюдательных советов совсем невысока (до 10 %). Эти данные свидетельствуют о высокой степени закрытости нашей системы образования от внешнего влияния и контроля, и прежде всего со стороны общества и потребителей образовательных услуг. Думается, что по мере распространения законов «потребительского общества» на сферу образования эта закрытость и изолированность от реальной жизни и от рынков труда будет устойчиво снижаться.
Единый государственный экзамен (ЕГЭ)
В основу проводимых преобразований заложен принцип равнодоступности образования для представителей различных социальных слоёв населения, независимо от места проживания, социального статуса и имущественного положения. По замыслу реформаторов одним из важных факторов выравнивания шансов на получение качественного высшего профессионального образования должен стать единый государственный экзамен (ЕГЭ). Также ЕГЭ должен обеспечить преемственность общего среднего и высшего профессионального образования и снизить уровень коррупции в вузах.
Оценка педагогической общественностью итогов первых нескольких лет применения ЕГЭ неоднозначна, причём эта неоднозначность в течение последних пяти лет носит перманентный характер.
Явных противников ЕГЭ в составе педагогической общественности — в среднем 40 %, прежде всего среди руководителей и преподавателей вузов, руководителей и учителей школ. Доля полностью поддерживающих всеобщее введение ЕГЭ сегодня колеблется от 14 % (среди руководителей вузов) до 47 % (среди преподавателей вузов). Среди педагогической общественности до 40 % составляют те, кто пока не смог занять однозначной позиции относительно ЕГЭ. Обобщение позиции высказавшихся за или против ЕГЭ даёт следующую группировку мотиваций:
а) мотивация позитивно оценивающих ЕГЭ: гарантия объективности оценки знаний, широкий доступ к высшему профессиональному образованию, интеграция образовательного пространства страны, снижение коррупции в вузах;
б) мотивация негативно оценивающих ЕГЭ: несовершенство тестов, трудоёмкость и затратность проведения ЕГЭ, длительность обработки результатов, наличие разницы между требованиями вузов и подготовкой учащихся в школе, увеличение коррупции в школе.
На основании анализа данных мониторингов складывается впечатление, что у экспертов «отторжение» вызывает не сама идея ЕГЭ, а условия и механизм его реализации. Так, анализ оценки положительного влияния ЕГЭ на повышение доступности образования в вузах для выпускников школ небольших городов и сёл свидетельствует о том, что эту функцию, по признанию от 50 % до 79 % представителей педагогической общественности, ЕГЭ в целом выполняет. А доля тех, кто считает, что с введением ЕГЭ объективность оценки знаний абитуриентов в целом повысилась, колеблется от 46 % (руководители вузов) до 87 % (руководители органов управления образованием субъектов РФ). Разумеется, данные показатели весьма далеки от желаемых.
Оценка педагогической общественностью содействия ЕГЭ усилению преемственности учебных программ выпускных классов школ и вузов свидетельствует о том, что в этом вопросе нет единства мнений, но и доля высказавших отрицательное мнение невелика — максимум 15 % среди руководителей школ. Среди руководителей территориальных органов управления образованием и руководителей школ не мало тех (соответственно 67 % и 52 %), кто считает, что ЕГЭ содействует усилению преемственности учебных программ выпускных классов школ и вузов.
Если вернуться в начало настоящей статьи, где говорится о роли Всемирного банка в истории реформирования российского образования, то стоит вспомнить, что, учитывая опыт других стран, изначально планировалось сбалансировать издержки при введении ЕГЭ образовательным кредитованием. В этой связи Министерство образования приступило к разработке механизма и внедрению государственных именных финансовых обязательств (ГИФО). Однако, по причине недостаточной развитости банковского сектора и отсутствия опыта работы с долгосрочными кредитами, эта попытка оказалась неудачной. Вслед за этим, в 2008-2010 гг. несколько частных банков в имиджевом режиме объявили о начале программы льготного потребительского кредита на образовательные нужды. Но и здесь из-за отсутствия государственных гарантий и высокого риска невозврата кредитов программы были свёрнуты.
На сегодняшний день самой приемлемой формой повышения доступности высшего профессионального образования и компенсации негативных последствий ЕГЭ специалисты считают создание системы государственных возвратных субсидий на образование [см.: 15]. Однако среди респондентов такую форму кредитования поддерживают менее половины опрошенных. В этом, на наш взгляд, проявляется существующее серьёзное недоверие к отечественным финансовым институтам.
Также дополнить ЕГЭ могло бы целевое направление на обучение в вузы молодёжи из малых городов и сёл. Тем не менее, опять проявляется скептицизм значительной части опрошенных (55-70 %), которые считают, что это неэффективная мера, поскольку после окончания вуза в регионы, направившие выпускников на учёбу, возвращаются не более 40 % «целевиков». Очевидно, что это связано с отсутствием юридически правомочной правовой базы, регламентирующей обязательства и ответственность сторон — работодателей и будущих специалистов, направленных предприятием или учреждением на учёбу в вуз.
Мнения родителей учащихся о реформах
Родители — это группа, наиболее заинтересованная в эффективном функционировании системы образования и его развитии. Они являются главными потребителями услуг системы образования, и поэтому учёт их позиции при выработке государственной образовательной политики очень важен.
Большинство родителей, чьи дети обучаются в различных образовательных учреждениях, в целом положительно оценивают их состояние и работу. В то же время имеется много нареканий в отношении качества работы дошкольных детских учреждений, ещё больше претензий к состоянию и работе общеобразовательных школ и начальных профессиональных образовательных учреждений. По этой ли причине, или на основании интуитивного ощущения назревших проблем, целесообразность безотлагательного реформирования российской системы образования для респондентов — факт осознанный и большинством приветствуется. Из состава опрошенных родителей считают в целом целесообразным реформировать различные уровни образования — 61-87 %, а по поводу общего и начального профессионального образования треть родителей придерживаются мнения,
что данные учреждения нуждаются в существенном реформировании. Это означает, что население поддержит политику государства в сфере образования.
Однако в сути реформ население почти не разбирается. Примерно треть родителей «знают», что такое ЕГЭ, а об остальных мероприятиях они «что-то читали, видели или слышали» в СМИ. Это не мешает им высказать личное мнение по многим мероприятиям, непосредственно затрагивающим их интересы. Среди родителей считают целесообразным реформировать общее образование — 87 %, высшее профессиональное образование — 64 %. К возможности для учащихся школ выбирать из нескольких «учебных траекторий» почти 70 % родителей относятся положительно. Выбор учащимися учебной программы по интересам родители считают целесообразным ввести, начиная с 7-8-го класса.
Со вступлением в жизнь нового поколения, выросшего в условиях становления рыночных общественных отношений, у большинства населения сформировалось толерантное отношение к образовательным и воспитательным учреждениям негосударственной формы собственности. Тем не менее, в настоящее время предпочтение отдаётся государственным образовательным учреждениям, по той причине, что качество работы в них общественное мнение оценивает выше, чем в негосударственных.
Кроме того, 70-90 % родителей считают, что образовательные и воспитательные учреждения страны несут или полную, или «определённую» ответственность за качество предоставляемых населению услуг. Поэтому они поддерживают идею принятия закона, гарантирующего защиту прав потребителей образовательных и воспитательных услуг.
Такая же доля родителей (около 80 %) высказываются за меры по усилению надзора и контроля за качеством образования, независимо от формы собственности образовательных учреждений. По их мнению, усиленный государственный контроль деятельности этих учреждений необходим прежде всего в дошкольных воспитательных учреждениях — качество питания, соблюдение гигиены, уровень подготовки персонала, организация работы по развитию детей, а не просто времяпрепровождение, подготовка к школе. В общеобразовательных школах необходимо контролировать состояние здоровья учеников (питание, гигиена), характер расходования финансов,
уровень материально-технической оснащённости; в начальных и средних профессиональных образовательных учреждениях особое беспокойство родителей вызывает качество образования; в высших профессиональных учреждениях родители озабочены отсутствием связи между содержанием учёбы и востребованностью получаемой специальности на рынке труда.
Неоднозначным является отношение большинства родителей ко всеобщему введению единого государственного экзамена, особенно в связи с вопросом, повысилась ли с введением ЕГЭ доступность образования в вузах для выпускников школ небольших городов и сёл. Лишь 26 % родителей считают, что повысилась, а 44 % не имеют по этому вопросу конкретной позиции. Аналогично, 40 % опрошенных родителей затруднились сказать, повысилась ли с введением единого экзамена объективность оценки знаний выпускников школ, и лишь четверть (25 %) считает, что повысилась. Таким образом положительный эффект от введения ЕГЭ признают не более четверти родителей. Заметим, что среди руководителей образования регионального уровня этот показатель составляет более 80 %, что демонстрирует оторванность руководителей образования от его массового потребителя.
Показательное совпадение мнений организаторов образования, педагогов и родителей выявилось по поводу необходимости снижения учебно-классной и домашней учебной нагрузки на учащихся учреждений общего образования. Почти все опрошенные эксперты (более 90 %) так же, как и родители, считают целесообразным уменьшение числа классно-урочных занятий во всех классах в среднем на 20 %. Озабоченные школьной нагрузкой на детей, родители имеют веские основания для беспокойства. По нашим расчётам, произведённым на основании данных мониторинга с привлечением сведений государственной статистики, 14 % детей, посещающих дошкольное воспитательное, общее образовательное или профессиональные образовательные учреждения (всех уровней), имеют хронические заболевания, и ещё 7 % детей обладают слабым здоровьем. Т. е. в целом 21 %, или же 7млн детей и подростков, длительно болеют, из них 4,5млн имеют хронические заболевания.
Очевидно, что решение этой проблемы заключается в сокращении обязательных для посещения классно-урочных занятий, проведении большего времени в активной деятельности на свежем воздухе,
в практическом изучении основ здорового образа жизни и его всяческом поощрении со стороны администрации учебных заведений.
О платности образования
Важным источником инвестирования образования являются средства населения — как в форме налоговых отчислений, так и в форме индивидуальной оплаты образовательных услуг. Большая часть родителей признаёт правомерность платности образовательных услуг, прежде всего в сфере высшего профессионального, среднего специального и дополнительного образования, однако и здесь родители высказали предпочтение смешанной форме — и платного, и бесплатного оказания образовательных услуг. За бесплатность обучения детей выступают в первую очередь те родители, у которых дети учатся на нижних ступенях профессионального образования. Это связано с тем, что уровень дохода этой группы родителей низкий: среднедушевой доход на одного человека в семье, по данным мониторинга, в среднем по стране по состоянию на декабрь 2012 г. составил 4371 руб.; у родителей, дети которых учатся в колледже, училище, лицее — 2940 руб., т.е. на 35 % меньше.
Согласно законодательству, школы вправе оказывать платные дополнительные образовательные услуги на договорной основе. Такую практику считают оправданной 52 % родителей. По их мнению, это соответствует принципам рыночных отношений. Однако 48 % родителей, вне зависимости от типа поселения, считают, что платность образовательных услуг в школе нарушает принцип общедоступности и бесплатности образования. Также поровну разделились мнения относительно оплаты дополнительных занятий по дисциплинам, включённым в учебные планы. Как оказалось, услугами репетиторов готовы при необходимости пользоваться до 80 % родителей, а оплачивать — менее 50 %. Однако, если речь заходит о дополнительных дисциплинах и специальных знаниях, которые не включены в учебные планы, то здесь готовность оплаты превышает 80 %. Доход, полученный от оказания дополнительных образовательных услуг в школе, должен быть зачислен в бюджет школы и использован для дополнительной зарплаты учителям и других нужд школы — так считают 65 % родителей.
Возражения части родителей против платности образовательных услуг не согласуются с их реальным поведением — в настоящее время
в общеобразовательных учреждениях велик перечень различных выплат, вносимых родителями. Средняя сумма прямых и косвенных (не-обязательных)«официальных» денежных расходов родителей в школе, приходящихся на одну семью в год, по оценкам мониторинга составляет 4503 руб. Из них доля «косвенных» расходов (ремонт школы, приобретение пособий, на праздники, на подарки, на охрану, в фонд класса) — в среднем 30 %. Исследование показало, что среднегодовая сумма официальных взносов в школе в расчёте на одну семью составляет величину примерно месячного дохода на одного члена семьи. Такое положение дел 53 % родителей считают приемлемым.
В то же время большинство родителей признают незаконными взносы на ремонт школы, класса, для приобретения наглядных пособий, в фонд класса, на подарок учителям, на оплату охраны, но при этом признают «необходимость» этих выплат. Таким образом, путём расчёта и использования данных государственной статистики об общем числе учащихся дневных общеобразовательных учреждений (около 13 млн человек) можно установить нижнее (минимальное) значение тех средств, которые родители ежегодно тратят в школе в рамках «официальных» взносов. Это значение составляет около 58,5 млн руб.
Сверх этого, по собственному признанию, 31 % родителей учащихся вносили деньги за образовательные услуги, оплату которых они считают несправедливой (незаконной, то есть взяткой), в том числе 14 % — неоднократно. Средняя величина такого незаконного платежа в образовательных учреждениях за неофициальные образовательные услуги в расчёте на одного родителя, давшего взятку, составляет 6390 руб. По самым скромным подсчётам, суммарная величина разового платежа, который родители выплачивают в воспитательных, общеобразовательных и профессиональных образовательных учреждениях за оказание неофициальных образовательных услуг, сопоставима с размерами «официальных» добровольно-принудительных взносов и также превышает 50 млн руб. За год в случае повторяемости этих незаконных платежей данная величина может оказаться вдвое больше.
Заключение
Особенности трансформационной экономики России периода последних двух десятилетий, её динамичность, высокая степень непредсказуемости и рисков имеют особое значение для тех реформ, которые
проводятся с учётом международного опыта и при участии международных организаций. Это имеет и самое непосредственное отношение к образованию. Принимаемая Россией «иностранная помощь»1 по реконструкции образовательной системы в виде различных займов и инвестиций, а также за счёт разнообразных инновационных программ, исследовательских проектов и научных публикаций имеет двоякое значение. С одной стороны, предлагаются конкретные, апробированные ранее в других странах решения по созданию конкурентоспособной образовательной системы (не стоит путать с конкурентной средой, становление которой если идёт, то крайне медленно, и которая зависит исключительно от нас самих). С другой стороны, российская специфика оказалась настолько серьёзным препятствием для реализации западных проектов, в том числе по модернизации образования и науки, что многие из них были аннулированы на начальных стадиях или «свёрнуты» гораздо раньше, чем ожидали их заказчики и исполнители. В качестве примера можно назвать российские программы Евросоюза (ТАС1Б, Тетрш-ТАСК), Фонда Сороса, ряд проектов Всемирного банка, включая проект «Коммерциализация российской науки и технологий в конкурентной среде»2.
Тем не менее, следует признать, что государственная политика по реформированию российского образования предусматривает ряд принципиальных, новаторских мер, которые должны способствовать повороту всех институтов образования к требованиям российской экономики и долгосрочным интересам российского общества. Официально принятые приоритеты модернизации российского образования определены как качество, доступность и эффективность. Это означает в первую очередь развитие современной системы непрерывного образования и значительное увеличение внебюджетной составляющей её различных уровней.
В частности, как уже отмечалось, основной задачей признано достижение мировых стандартов в применении современных образовательных технологий, «смягчение» барьеров между уровнями образования, учебными программами, выход на международные рынки.
1 Начиная с 1992 г. Всемирный банк поддержал около 70 экономических и социальных проектов в России на общую сумму свыше $ 14 млрд. В настоящее время (2014 г.) продолжаются 12 проектов на общую сумму $ 947 млн
2 Оригинальное название проекта «Russia — Science and Technology Commercialization Project» (2004).
Понятно, что решение этих задач возможно только при использовании международного опыта. В подтверждение этого постепенно приходит мода на иностранных профессоров и преподавателей в университетах и частных учебных заведениях, создаются и получают особую поддержку международные команды исследователей, число читаемых на английском языке курсов устойчиво возрастает. Особое внимание уделяется качеству, доступности образования, децентрализации управления и повышению уровня самостоятельности (автономии) высших учебных заведений. Постепенно создаются условия для территориальной и академической мобильности преподавателей, профессоров и учащейся молодёжи не только в едином образовательном пространстве страны, но и за её пределами.
Большее значение придаётся развитию негосударственного, частного сектора образования.
Реализация названных направлений предполагает создание независимой общественно-государственной системы оценки качества образования, которая сможет обеспечить переход от одних образовательных программ к другим и постепенно ликвидировать барьеры, препятствующие переходу учащихся любого возраста и социально-экономического положения с одного уровня на другой. Важной мерой также станет включение работодателей в разработку образовательной политики, стандартов качества профессионального образования.
В то же время, нельзя не отметить трудности, с которыми сталкиваются реформы.
Данные мониторинга свидетельствуют, что далеко не все запланированные мероприятия удаётся реализовать до конца. Причины неудач во многом объясняются отсутствием заинтересованности в модернизации образования со стороны различных общественных сил, непониманием или незнанием с их стороны ожидаемых преимуществ и выгод, которые принесут, при их надлежащем исполнении, реформы. Как следствие — недостаточная поддержка преобразований со стороны региональных властей. Исключение составляют лишь «высшие командиры» и руководители, которые в силу своего положения достаточно хорошо мотивированы на реформы.
Так, мнение руководителей образования регионального уровня, которые по своему статусу наиболее близки к Министерству образования, за последние годы сильно изменилось в направлении поддержки реформ. Если в 2000-е гг. лишь половина опрошенных положительно
высказывалась о реформах, то к настоящему времени каждые девять из десяти (90 %) респондентов реформы поддерживают. Возможно, это результат последовательной разъяснительной работы Министерства, а возможно и результат ротаций руководящих кадров. Данные свидетельствует о том, что состояние настороженного выжидания, характерное для большинства руководителей на начальной стадии реформ (2005 г.), к 2012 г. сменилось почти полной поддержкой приоритетных направлений модернизации.
Существенно иное отношение демонстрируют руководители более низкого звена и те, кто «трудится на земле». Лишь 70-75 % опрошенных руководителей районного и муниципального уровня и директоров «в целом» поддерживают преобразования. Однако, самое интересное заключается в том, что на низовом уровне за последние годы произошло снижение доли сторонников реформ: среди руководителей вузов — с 86 % до 67 %, среди преподавателей вузов — с 77 % до 58 %. Примерно такие же показатели по средней школе.
Данное положение можно отчасти объяснить низкой информированностью «сомневающихся» о конечных задачах модернизации и, главное, ожидаемых положительных её результатах. За период 2009-2012 гг. доля информированных в деталях о мероприятиях модернизации значительно уменьшилась во всех группах педагогической общественности. Этот показатель среди руководителей вузов и руководителей средних школ составляет примерно треть, а среди профессоров, преподавателей вузов и учителей средних школ не достигает и 10 %.
Оказалось, что очень велика (до 50-60 %) доля респондентов считающих, что для эффективной реализации соответствующих реформ сегодня в России ещё нет ни экономических, ни финансовых, ни кадровых предпосылок. Это, опять-таки, характерно и для вузов, и для школы. Ряд преобразований, непосредственно затрагивающих интересы вузовской и школьной педагогической общественности (например, ЕГЭ, введение профильного обучения в школе и др.), оцениваются представителями этих двух групп с диаметрально противоположных позиций, что является объективным следствием столкновения интересов.
Низкая результативность проводимых мероприятий объясняется, как минимум, следующими существенными факторами.
Во-первых, это отсутствие или ошибочная социально-экономическая оценка эффективности образования, прежде всего, в его
отношениях с рынком труда. Система образования остаётся верной только себе и не хочет ориентироваться на других игроков. Воспроизводя саму себя, а точнее отдельные свои институты, она выстраивает между ними отношения с минимальной ориентацией на конечную цель — подготовку учащихся к активной экономической деятельности. В качестве подтверждения — единый государственный экзамен, которые обеспечивает новый, возможно, более справедливый с точки зрения доступности высшего образования порядок взаимоотношений школы и вузов, но с последующим трудоустройством никак не связан.
Во-вторых, это межведомственная рассогласованность и неправильный выбор приоритетов руководителями реформ в образовании. Причина здесь заключается в слабых управленческих решениях, неумении или невозможности увидеть решение проблемы, выходящее за пределы компетенций того или иного ведомства. Пример — далёкая от совершенства система учёта эффективности деятельности высших учебных заведений, которые вступили в борьбу за вхождение в сотню мировых университетов-лидеров. Как показывает анализ, используемые в настоящее время индикаторы в системе высшего профессионального образования РФ (утверждённые Минобрнауки России [см.: 16]) и в основных мировых рейтингах — THE, QS, ARWU — совпадают далеко не во всём. Пять из семи основных показателей результативности в той или иной степени сопоставимы с индикаторами хотя бы одного, но не всех из ведущих международных рейтингов, причём ни в одном из международных рейтингов не используются все индикаторы, которые изначально отбирались для оценки деятельности российских университетов.
Третья причина, которая имеет не рациональное, а скорее метафизическое происхождение, это непрекращающиеся поиски и споры о соотношении общего и специального (если использовать принятую терминологию) образования. Идеал советской педагогики — «всесторонне развития личность» — так и остаётся идеалом в условиях жёсткой рыночной конкуренции как предприятий, так и самих работников. Разрешение этой дихотомии осложняется справедливыми призывами к повышению уровня гражданской образованности населения. Однако, возможно, именно в этом — обучении гражданскому участию и поведению — кроется «секрет» успешности проводимых в образовании реформ.
Литература
1. Ключарев Г. А. Реформа российского образования в оценках экспертов и родителей // Социологический журнал. 2014. № 4.
2. World Bank. World Development Report — From Plan to Market. Oxford Univ. Press, 1996.
3. Centre for Co-operation with Non-Members. Reviews of National Policies for Education — Russian Federation. Brussels, OECD, 1998.
4. Education Innovation Project // The World Bank. URL: http://www. worldbank.org/projects/P008825/education-innovation-project?lang=en (25.07.2014).
5. Education Reform Project // The World Bank. URL: http://www.worldbank. org/projects/P050474/education-reform-project?lang=en (25.07.2014).
6. Russia — E-Learning Support Project (English) // The World Bank. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/2008/12/10166917/russia-e-learning-support-project (25.07.2014).
7. Приказ Министерства образования РФ № 393 от 11.02.2002 «Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года».
8. Heyneman, S. The history and problems in the making of education policy at the World Bank 1960-2000 // International Journal of Educational Development. 2003.N 23(3). P. 315-338.
9. Указ Президента Российской Федерации от 7 октября 2008 г. № 1448 «О реализации пилотного проекта по созданию национальных исследовательских университетов».
10. Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 года № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» // Российская газета. 9.05.2012. URL: http://www. rg.ru/2012/05/09/nauka-dok.html (01.11.2014).
11. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 29 октября 2012 года № 2006-р «Об утверждении плана мероприятий по развитию и повышению конкурентоспособности ведущих университетов России среди мировых научно-образовательных центров» // Правительство Российской Федерации. URL: http://archive.government.ru/ gov/results/21298/ (01.11.2014).
12. Латова Н. В., Латов Ю. В. «Столицецентризм» как причина социального неравенства в российской системе высшего образования // Общественные науки и современность. 2012. № 2. С. 21-37.
13. Горшков М. К., Шереги Ф. Э. Модернизация российского образования: проблемы и перспективы. М.: Центр социального прогнозирования, 2010. 348 с.
14. Арефьев А. Л. К вопросу о рейтингах высших учебных заведений // Образование в социальном измерении / Ред. Д. Л. Константиновский, Г. К. Ключарев. М. ИС РАН, 2014 (в печати).
15.Диденко Д. В. Международный опыт применения финансовых инструментов для развития системы образования // Деньги и кредит. 2014. № 4. С. 67-73.
16. Методика расчёта показателей мониторинга эффективности образовательных организаций высшего образования от 3 апреля 2014 г. № АК-39/05вн. // Министерство образования и науки Российской Федерации. У^: Ий:р://минобрнауки.рф/документы/4082 (21.11.2014).
