CC BY
251УДК - 347 ГРОМОВ Давид Николаевич,
ББК - 67.404 старший оперуполномоченный ГУПЭ МВД РФ,
e-mail: bastion@yandex.ru
12.00.03 - гражданское право; предпринимательское право; семейное право;
международное частное право
О ГРАЖДАНСТВЕ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАТИВНОГО
ГОСУДАРСТВА
Аннотация. В статье обосновывается актуальность для теории и практики современного российского конституционализма проблематики, связанной с учетом позиции субъектов Российской Федерации, в том числе потенциально приобретающих такой статус, в процессе применения и оптимизации института федерального гражданства.
Ключевые слова: гражданство, гражданин, Конституция, субъект, федерация, республика, Российская Федерация, Россия, государство, право, закон, права, конституционализм, суд.
GROMOV David Nikolaevich,
senior officer, HOPE of the interior Ministry
ABOUT THE NATIONALITY OF CONSTITUENT ENTITIES
OF A FEDERAL STATE
Abstract. The article explains the relevance for the theory and practice of modern Russian constitutionalism issues related to the positions of the constituent entities of the Russian Federation, including potentially acquiring such status, in the process of applying and optimization of Institute of Federal citizenship.
Key words: citizenship, citizen, Constitution, entity, Federation, Republic of, Russian Federation, Russia, state, law, law, law, constitutionalism, the court.
Вопрос о статусе и компетенциях субъектов федеративного государства по-разному решается в теории и практике конституционализма. Не является исключением и наше государство, которое имеет богатый исторический опыт функционирования в составе с субъектами (территориями) с особым статусом подданства или гражданством (Финляндия в составе Российской Империи, республики в составе СССР). Более того, в новейшей истории России имел место период, когда гражданство (пусть и де-факто) имел субъект Федерации. Так, правовое регулирование института гражданства в соответствии с Законом Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. № 1948-1 «О гражданстве РСФСР» осуществлялось так, что граждане Российской Федерации, постоянно проживающие на территории
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
Республики в составе России, являлись также гражданами данной Республики [6].
Однако, согласно ст. 71 Конституции России 1993 г., в ведении Российской Федерации находится «гражданство в Российской Федерации», исходя из чего подавляющее большинство конституционалистов делают вывод о том, что «1) федеративное гражданство регулируется только Российской Федерацией как государством; 2) Федерация устанавливает общие принципы и правила, которым в обязательном порядке должны следовать субъекты в составе России» [1, с. 30; 3, с. 22-26].
В соответствии с ч. 1 ст. 6 Конституции России российское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом и является единым и равным независимо от оснований
приобретения. Прямого запрета в Конституции нет, но совокупность конституционных норм, практика конституционализма, в том числе базирующаяся на актах Конституционного Суда Российской Федерации, устанавливает принцип: не допускается установление гражданства субъекта Российской Федерации или иных территориальных образований, что имело место в России в начале 90-х годов [7, с. 170— 194].
Действительно, анализ судебной практики подтверждает наличие таких ситуаций [5]. Так, в 2003 г. прокурор Республики Хакасии обратился в суд с заявлением о признании ряда положений Закона Республики Хакасии от 19 сентября 1995 г. № 4619 «О Верховном Совете Республики Хакасия», противоречащими федеральному законодательству. В обоснование своих требований он указал, в частности, что положение ч. 1 ст. 2 вышеуказанного Закона, которым предусмотрено, что Верховный Совет Республики Хакасии состоит из 75 депутатов, избираемых гражданами Республики Хакасии на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права, не соответствует законодательству, которое не предусматривает гражданство субъектов Российской Федерации. Суд также пришел к выводу о том, что федеральное законодательство не предусматривает гражданство субъектов Российской Федерации, поскольку вопрос гражданства отнесен к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71 российской Конституции) [8].
Однако в 2001 г. Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию относительно гражданства субъектов российского федеративного государства [9]. Суд установил, что республики, как субъекты России, не обладают статусом государства и не имеют права наделять себя свойствами суверенного государства. Только суверенное государство определяет в законодательном порядке вопросы гражданства, определяя субъектов - носителей гражданства, обладающих всеми конституционными правами, во взаимосвязи с государством. Федеральный закон 2002 г. «О гражданстве
Российской Федерации» [14] не предусматривает гражданства субъектов: в России действует единое федеральное гражданство [9].
Может возникнуть вопрос о том, насколько актуален этот вопрос для современного российского конституционализма. Мы полагаем, что ответ на него носит утвердительный характер; четкая и обоснованная позиция государства относительно запрета введения гражданства субъектов Российской Федерации не исключает необходимости правового анализа различных ситуаций, например имевших место в ходе принятия в Российскую Федерацию Республики Крым.
Так, ст. 5 Договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о ее принятии в состав России от 18 марта 2014 г. предусматривала, что со дня принятия Крыма в Российскую Федерацию и образования в составе Федерации ее новых субъектов, граждане Украины и лица без гражданства, постоянно проживающие на этот день на территории Республики Крым или на территории города федерального значения Севастополя, признаются гражданами России, за исключением лиц, которые в течение одного месяца после этого дня заявят о своем желании сохранить имеющееся у них и (или) их несовершеннолетних детей иное гражданство либо остаться лицами без гражданства [4]. Статья 4 Федерального конституционного закона от 21 марта 2014 г. № 6-ФКЗ «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» закрепила аналогичное правило [15].
Заметим, что, тем не менее, потребовалось формирование Конституционным Судом России правовой позиции по данному вопросу. Так, в его Постановлении от 4 октября 2016 г. № 18-П [10] анализировались положения ч. 1 ст. 4 вышеуказанного Федерального конституционного закона, поскольку они стали нормативным основанием для решения вопроса о признании гражданина Украины, не имевшего на день принятия в Российскую Федерацию Республи-
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
ки Крым (то есть по состоянию на 18 марта 2014 г.) регистрации по месту жительства на территории Республики Крым (города федерального значения Севастополя), гражданином Российской Федерации. Заявитель по делу утверждал, что оспариваемое положение позволяет уполномоченным органам отказывать в признании гражданином Российской Федерации гражданина Украины, который на день принятия Республики Крым в Российскую Федерацию не имел постоянной регистрации по месту жительства в городе Севастополе, но факт постоянного проживания которого на его территории на указанный день подтвержден вступившим в законную силу судебным решением [2, с. 148-158].
Федеральный орган конституционного контроля признал не противоречащим российской Конституции положение ч. 1 ст. 4 вышеуказанного Закона, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу оно предполагает, что под постоянным проживанием гражданина Украины на территории Республики Крым (города федерального значения Севастополя) по состоянию на 18 марта 2014 г. понимается его фактическое постоянное проживание на данной территории на указанную дату; установление указанного факта осуществляется на основе совокупности доказательств, свидетельствующих о том, что лицо выбрало территорию, на которой фактически постоянно проживает, как место своих приоритетных каждодневных жизненных интересов и установило или выразило явное стремление к установлению с ней реальной связи; вступившее в законную силу решение суда об установлении указанного факта является достаточным и безусловным основанием для признания его уполномоченным органом в установленном порядке гражданином Российской Федерации [10].
Кроме того, нужно обратить внимание, что в России - федеративном государстве - мнение представителей органов государственной власти субъектов Федерации учитывается при решении многих вопросов, связанных, в том числе, с предоставлением гражданства. Так, прием в гражданство России лиц, имеющих особые
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
заслуги перед Российской Федерацией, «осуществляется на основании обращения к Президенту РФ федерального органа государственной власти или высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта РФ (выд. Д.Г.) и при наличии заявления лица, имеющего особые заслуги перед Российской Федерацией» [13]. Кроме того, «для объективной оценки заслуг лица перед Российской Федерацией могут быть запрошены дополнительные сведения и заключения от федеральных органов государственной власти или от органов государственной власти субъектов РФ» (выд. Д.Г.) [5, 13].
Итак, мы полагаем, что в российском федеративном государстве обеспечен необходимый баланс интересов Федерации и ее субъектов в правовом регулировании института гражданства: с одной стороны, принцип «федеративность не есть самостоятельность, могущая регулироваться нормами международного права» [12, с. 4260], обусловил единство федерального гражданства; с другой - мнение представителей органов государственной власти субъектов Федерации учитывается при решении многих вопросов, связанных, в том числе, с предоставлением гражданства.
В заключение заметим, что такое регулирование характерно для многих современных федераций. Так, например, в Германии «факультативным признаком федеративного государства является наличие у субъектов федерации конституций и теоретически возможного гражданства федеральных земель, которое, однако, не получило практической реализации за все годы существования ФРГ» [11, с. 71-79].
Список литературы:
[1] Авакьян С.А. Россия: гражданство, иностранцы, внешняя миграция. СПб., 2003.
[2] Виноградов Т., Манжосова Е., Иванов Л. Обзор постановлений, вынесенных Конституционным Судом Российской Федерации // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5.
[3] Данько А.А. Коллизионный федерализм в России: проблемы симметрии и асимметрии
// Конституционное и муниципальное право.
2015. № 10.
[4] Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов. Подписан в г. Москве 18.03.2014 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 18.03.2014.
[5] Жеребцов А.Н., Семенова А.В., Сивопляс А.В., Смирнова Е.С., Богатырева Н.В., Рога-лева М.А. Комментарий к Федеральному закону от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (постатейный) // СПС «КонсультантПлюс». 2017.
[6] Закон РФ от 28.11.1991 № 1948-1 (ред. от 31.05.2002) «О гражданстве Российской Федерации» (утр. силу) // Российская газета. № 30. 06.02.1992.
[7] Кутафин О.Е. Российское гражданство. М.: Юристъ, 2004.
[8] Определение Верховного Суда Российской Федерации от 30.10.2003 по делу № 55-Г03-12 // СПС «КонсультантПлюс».
[9] Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 06.12.2001 № 250-Ü «По запросу Государственного Собрания -Курултая Республики Башкортостан о толковании ряда положений статей 5, 11, 71, 72, 73, 76, 77 и 78 Конституции Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
[10] Постановление Конституционного Суда Российской Федерацией от 04.10.2016 № 18-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 4 Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» в связи с жалобой А.Г. Оле-нева» // Вестник Конституционного Суда РФ.
2016. № 6.
[11] Саленко А.В. Конституционные основы германского федерализма // Сравнительное конституционное обозрение. 2015. № 6.
[12] Смирнова Е.С. Глобальные интересы человечества и перспективы совершенствования института гражданства международно-правовыми средствами // Lex russica. 2017. № 2.
[13] Указ Президента РФ от 14.11.2002 № 1325 (ред. от 03.09.2017) «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов
гражданства Российской Федерации» // Российская газета. 19.11.2002. № 219.
[14] Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ (ред. от 29.07.2017) «О гражданстве Российской Федерации» // Российская газета. 05.06.2002. № 100.
[15] Федеральный конституционный закон от 21.03.2014 № 6-ФКЗ (ред. от 29.07.2017) «О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов - Республики Крым и города федерального значения Севастополя» // Российская газета. 24.03.2014. № 66.
Spisok literatury:
[1] Avak'yan S.A. Rossiya: grazhdanstvo, inostrancy', vneshnyaya migraciya. SPb., 2003.
[2] Vinogradov T., Manzhosova E., Ivanov L. Obzor postanovlenij, vy'nesenny'x Konstitu-cionny'm Sudom Rossijskoj Federacii // Srav-nitel'noe konstitucionnoe obozrenie. 2016. № 5.
[3] Dan'ko A.A. Kollizionny'j federalizm v Rossii: problemy' simmetrii i asimmetrii // Konstitucionnoe i municipal'noe pravo. 2015. № 10.
[4] Dogovor mezhdu Rossijskoj Federaciej i Respublikoj Kry'm o prinyatii v Rossijskuyu Federaciyu Respubliki Kry'm i obrazovanii v sostave Rossijskoj Federacii novy'x sub»ektov. Podpisan v g. Moskve 18.03.2014 // Oficial'ny'j internet-portal pravovoj informacii http:// www.pravo.gov.ru, 18.03.2014.
[5] Zherebcov A.N., Semenova A.V., Sivoplyas A.V., Smirnova E.S., Bogaty'reva N.V., Rogaleva M.A. Kommentarij k Federal'nomu zakonu ot 31 maya 2002 g. № 62-FZ «O grazhdanstve Rossijskoj Federacii» (postatejny'j) // SPS «Konsul'tantPlyus». 2017.
[6] Zakon RF ot 28.11.1991 № 1948-1 (red. ot 31.05.2002) «O grazhdanstve Rossijskoj Federacii» (utr. silu) // Rossijskaya gazeta. № 30. 06.02.1992.
[7] Kutafin O.E. Rossijskoe grazhdanstvo. M.: Yurist», 2004.
[8] Opredelenie Verxovnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 30.10.2003 po delu № 55-G03-12 // SPS «Konsul'tantPlyus».
[9] Opredelenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 06.12.2001 № 250-0 «Po zaprosu Gosudarstvennogo Sobraniya -Kurultaya Respubliki Bashkortostan o tolkovanii ryada polozhenij statej 5, 11, 71, 72,
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
73, 76, 77 i 78 Konstitucii Rossijskoj Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus».
[10] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federaciej ot 04.10.2016 № 18-P «Po delu o proverke konstitucionnosti chasti 1 stat'i 4 Federal'nogo konstitucionnogo zakona «O prinyatii v Rossijskuyu Federaciyu Respubliki Kry'm i obrazovanii v sostave Rossijskoj Federacii novy'x sub»ektov - Respubliki Kry'm i goroda federal'nogo znacheniya Sevastopolya» v svyazi s zhaloboj A.G. Oleneva» // Vestnik Konstitucionnogo Suda RF. 2016. № 6.
[11] Salenko A.V. Konstitucionny'e osnovy' germanskogo federalizma // Sravnitel'noe konstitucionnoe obozrenie. 2015. № 6.
[12] Smirnova E.S. Global'ny'e interesy' chelovechestva i perspektivy' sovershenst-vovaniya instituta grazhdanstva mezhdu-
narodno-pravovy'mi sredstvami // Lex russica. 2017. № 2.
[13] Ukaz Prezidenta RF ot 14.11.2002 № 1325 (red. ot 03.09.2017) «Ob utverzhdenii Polozheniya
0 poryadke rassmotreniya voprosov grazh-danstva Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 19.11.2002. № 219.
[14] Federal'ny'j zakon ot 31.05.2002 № 62-FZ (red. ot 29.07.2017) «O grazhdanstve Rossijskoj Federacii» // Rossijskaya gazeta. 05.06.2002. № 100.
[15] Federal'ny'j konstitucionny'j zakon ot 21.03.2014 № 6-FKZ (red. ot 29.07.2017) «O prinyatii v Rossijskuyu Federaciyu Respubliki Kry'm i obrazovanii v sostave Rossijskoj Federacii novy'x sub»ektov - Respubliki Kry'm
1 goroda federal'nogo znacheniya Sevastopolya» // Rossijskaya gazeta. 24.03.2014. № 66.
Объединенная электронная редакция
ЮРКОМПАНИ
www.publish.law-books.ru
НАУЧНО-ИЗДАТЕЛЬСКАЯ ГРУППА «ЮРКОМПАНИ»
специализируется на выпуске профессиональной юридической литературы и издании научных рецензируемых журналов, www.law-books.ru
Объединенная электронная редакция «ЮРКОМПАНИ» предлагает помощь в коммерческом издании ваших книг (монографий, учебников, учебных пособий, УМК) в самые сжатые сроки (2-3 недели). Возможно присвоение грифов:
1) Рекомендовано Учебно-методическим центром «Профессиональный учебник» (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата),
2) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом образования и науки (с указанием названия грифа на обложке и выдачей Сертификата),
3) Рекомендовано Научно-исследовательским институтом проблем образования и права (с указанием названия грифа на обложке книги и выдачей Сертификата).
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2018
