CC BY
52
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ О:
состояние и пути совершенствования
С.Я. БОЖЕНОК,
начальник информационно-аналитического управления,
доктор юридических наук (Следственный департамент МВД России)
О гражданско-правовой природе органов государственной власти
В статье анализируется правовая природа органов государственной власти применительно к концепции юридического лица публичного права, рассматриваются различные доктрины о гражданско-правовой сущности государственных органов, а также позиции ряда специалистов по этому вопросу.
Юридические лица публичного права, органы государственной власти, государственные функции.
Длительное время в гражданско-правовой науке остается дискуссионным вопрос о правовой природе органов государственной власти. Задача установления их статуса осложнена тем обстоятельством, что государственным органам присуща публично-правовая природа, поскольку они, в силу своих специфических задач и круга компетенции, на постоянной основе в своей повседневной деятельности реализуют функции государства.
Часто высказывается мнение о том, что государственным органам не нужно обладать статусом юридических лиц для участия в гражданских правоотношениях [20, с. 13-16], также предпринимались попытки обосновать необходимость создания особой категории юридических лиц - «юридическое лицо публичного права». К особенностям, характеризующим данных лиц, было предложено относить государственно-властные полномочия, учитывать особый порядок назначения управляющих, а также их участие в отношениях, определяемых не только гражданским, но и административным и конституционным правом [18].
В качестве аргументов приводятся положения гл. 5 ГК РФ, регламентирующие некоторые вопросы участия РФ, субъектов РФ, муниципапьных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством. Согласно ст. 125 ГК РФ, определяющей порядок участия РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в отношениях, которые упорядочиваются гражданским законодательством, органы государственной власти, действуя в рамках компетенции, могут приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности от имени РФ и субъектов РФ [ 1 ].
Фактически данная норма устанавливает возможность участия органов государственной власти в гражданских правоотношениях независимо от того, обладают они статусом юридического лица или нет. Однако было бы ошибочно распространять это право на все правоотношения органов государственной власти, связанные с реализацией имущественных (и неимущественных) прав.
Полномочия РФ по приобретению и осуществлению имущественных и личных неимущественных прав и обязанностей реализуются через федеральные органы исполнительной власти. Круг таких органов определен Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» [7], в соответствии с которым в их систему входят министерства, службы и агентства федерального уровня.
Указанные органы в своей основной деятельности реализуют отдельные функции государства. Так, Министерству финансов Российской Федерации предоставлено право заключать
от имени Российской Федерации договоры о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоры обеспечения регрессных требований гаранта [9], Министерство обороны Российской Федерации осуществляет распоряжение от имени Российской Федерации результатами интеллектуальной деятельности. полученными при выполнении государственного оборонного заказа, в том числе исключительными правами на них. а также организует рассмотрение заявок и выдачу патентов на секретные изобретения, относящиеся к средствам вооружения и военной техники [6], и т. д.
Однако следует различать деятельность публичного органа, наделенного гражданской правоспособностью от имени Российской Федерации. от его участия в гражданско-правовых отношениях, например, в процессе обеспечения своей хозяйственной деятельности. В первом случае при заключении договора от имени Российской Федерации права и обязанности возникают именно у Российской Федерации. Во втором - носителем прав и обязанностей является сам публичный орган, поскольку он вступает в договорные отношения в целях обеспечения нужд, связанных с его нормальным функционированием (например, при аренде помещения, пользовании коммунальными услугами и т. п.).
Полагаем, что положения ст. 125 ГК РФ не позволяют говорить о существовании в гражданском праве наравне с физическими и юридическими лицами особого субъекта правоотношений — органов государственной власти. Действующее законодательство содержит достаточно правовых оснований для признания их юридическими лицами в традиционном для гражданского права смысле.
Категория «юридическое лицо» является базовой для гражданского права. Научные подходы к ее пониманию в российской цивилистике были заложены в работах известного дореволюционного ученого Г.Ф. Шершеневича. В частности, в учебнике гражданского права 1912 г. он определил юридическое лицо «как все то, что, не будучи физическим лицом, признается со стороны объективного права способным, ввиду определенной цели, быть субъектом права» [19]. Г.Ф. Шершеневич фактически признавал за государственными органами (ведомствами и учреждениями) статус юридических лиц.
Проводя общую классификацию юридических лиц, автор указывал, что они могут быть разделены на публичные (т. е. имеющие отношение к государственной власти) и частные. Г.Ф. Шершеневич полагал, что публичные юридические лица возникают исторически или законодательно независимо от воли рядовых граждан. Первым среди всех юридических лиц, по его мнению, является государство, несмотря
на то что его хозяйственная деятельность осуществляется разными органами. Самостоятельными от государства юридическими лицами он признавал такие органы государственной власти, которые обладают обособленным имуществом (удельные ведомства, учебные заведения, епархиальные начальства, монастыри и церкви) [19,с. 137-138].
В Гражданском кодексе РСФСР, утвержденном Постановлением ВЦИКот 11 ноября 1922 г. [14), гражданско-правовая природа государственных органов была не определена. В дальнейшем, после официального признания теории A.B. Бенедиктова о правовой природе государственного предприятия [13], в Основах гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик, утвержденных Законом СССР от 8 декабря 1961 г. [16, с. 6], было указано, что сторонами в гражданском процессе - истцом или ответчиком могут быть граждане, а также государственные предприятия, учреждения, организации, колхозы, иные кооперативные организации, их объединения, другие общественные организации, пользующиеся правами юридического лица.
В соответствии с советской доктриной гражданского права, юридические лица подразделялись на три самостоятельные группы. К первой группе относились государственные организации, состоящие на хозяйственном расчете, а также организации, осуществляющие хозяйственную деятельность, занятые в сфере производства и обращения. Во вторую группу входили государственные организации, действующие в непроизводственной сфере, выполняющие исполнительные и распорядительные, социально-культурные функции (административные учреждения, больницы, школы, вузы и т. д.). Третья группа включала в себя советы народных депутатов, которые были органами государственной власти, являющимися юридическими лицами [17, с. 66-68].
Существовало три основных порядка возникновения юридических лиц: распорядительный, разрешительный и нормативно-явочный. При распорядительном порядке юридическое лицо возникало по инициативе государственного органа (Совет Министров, министерство, исполком). При разрешительном порядке — по инициативе учредителей (граждан и организаций) и с разрешения компетентного государственного органа. При нормативно-явочном порядке юридическое лицо образовывалось по инициативе учредителей и на основании действующего нормативного правового акта. Регистрирующий государственный орган проверял лишь соответствие устава и действий учредителей закону (таким образом возникали колхозы) [17, с. 64-65].
В настоящее время виды юридических лиц и порядок их образования закреплены в ГК РФ, и они отличаются от вышеупомянутых.
В ст. 48 и 50 ГК РФ проведена классификация юридических лиц, в рамках которой следует рассматривать правовой статус государственных органов. Так, в ст. 48 ГК РФ в качестве основания классификации используется степень участия учредителей (участников) в образовании имущества юридического лица. В соответствии с этой классификацией государственные органы могут быть признаны государственными учреждениями. В статье 50 ГК РФ юридические лица разделены на «коммерческие» и «некоммерческие» организации, в зависимости от целей деятельности организаций. Федеральные органы исполнительной власти согласно указанной классификации относятся к некоммерческим организациям [ 1 ].
Таким образом, в соответствии с современной классификацией юридических лиц государственные органы могут выступать в гражданско-правовых правоотношениях как государственные учреждения, обладающие статусом некоммерческих организаций.
При этом, как справедливо указывает В.В. Бараненков, «отсутствие специальной организационно-правовой формы вряд ли можно считать весомым основанием полагать невозможным наделение органов власти статусом юридических лиц <...> Что же касается отсутствия указания на организационно-правовую форму в положениях, определяющих их статус, то эта явная юридико-техническая недоработка свидетельствует не о необходимости «особого статуса» таких организаций, а о важности приведения указанных документов в соответствие с требованиями законодательства» [12].
Вместе с тем складывающаяся правоприменительная практика свидетельствует, что до настоящего времени невозможно поставить точку в вопросе о гражданско-правовом статусе органов государственной власти.
Правовая неопределенность, по мнению ряда специалистов, существует в порядке регистрации таких органов в качестве юридических лиц. Например, как отмечает Ю.В. Щербакова, «федеральные министерства могут быть признаны юридическими лицами только при условии их государственной регистрации, порядок которой не определен» [20, с. 13-16].
Согласно ст. 51 ГК РФ, а также ст. 12 Федерального закона РФ от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» [2] при государственной регистрации организации в регистрирующий орган представляются учредительные документы юридического лица. В ст. 52 ГК РФ установлено, что юридические
лица действуют на основании устава или учредительного договора. Кроме того, одним из учредительных документов некоммерческой организации наравне с уставом может являться решение собственника о создании учреждения (ст. 14 Федерального закона РФ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [3]).
Между тем в соответствии со сложившейся нормотворческой практикой, несмотря на указанные требования законодательства к уставным документам учреждений, утверждаются правовые положения документов государственных органов, наделенных статусом юридических лиц, иной правовой формы.
Так, Указом Президента России от 13 октября 2004 г. № 1313 утверждено Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации [4], Указом Президента России от 13 июня 2012 г. № 808 - Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу [5], постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590 — Положение о Министерстве культуры Российской Федерации [ 10].
Признание подзаконным нормативным правовым актом государственного органа юридическим лицом без соблюдения соответствующих требований гражданского законодательства о форме уставных документов ставит под сомнение легитимность его правового статуса. В этой связи полагаем целесообразным внести изменения в действующее законодательство, направленные на расширение правовых форм учредительных документов государственных учреждений.
Помимо вышеизложенного, в юридической литературе бытует мнение о невозможности применения к органам государственной власти норм гражданского законодательства о реорганизации и ликвидации юридических лиц, поскольку в отношении названных субъектов действует распорядительный порядок создания и прекращения - на основании распорядительного акта [15, с. 21-22]. Например, Указом Президента России от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» упразднено шесть федеральных служб и преобразовано большинство министерств и ведомств [8]. Других распорядительных актов в соответствии с гражданским законодательством в отношении указанных органов не принималось.
Таким образом, следует признать наличие вызванных потребностями правоприменительной практики объективных предпосылок дополнения норм гражданского законодательства положениями, регламентирующими особенности правосубъектности органов государственной власти. Полагаем, что такие изменения
могли бы быть предусмотрены в проекте Федерального закона РФ № 47538-6 «О внесении
изменений в части первую, вторую, третью
Список литературы
1. Гражданский кодекс Российской Федерации.
2. О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей: Федеральный закон РФ от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ // СЗ РФ. 2001. № 33 (Ч. I). Ст. 3431.
3. О некоммерческих организациях: Федеральный закон РФ от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ // СЗРФ. 1996. №3. Ст. 145.
4. Положение о Министерстве юстиции Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 13 октября 2004 г. № 1313//СЗРФ. 2004. №42. Ст. 4108.
5. Положение о Федеральной службе по финансовому мониторингу: Указ Президента Российской Федерации от 13 июня 2012 г. № 808 // СЗ РФ. 2012. № 25. Ст. 3314.
6. Вопросы Министерства обороны Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 г. № 1082 // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3538.
7. О структуре федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 21 мая 2012 г. № 636 // СЗРФ. 2012. №21. Ст. 2754.
8. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 // Рос. газ. 2008.13 мая.
9. О Министерстве финансов Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. № 329 // СЗ РФ. 2004. №31. Ст. 3258.
10. Положение о Министерстве культуры Российской Федерации: постановление Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 г. № 590 // СЗ РФ. 2011. № 31. Ст. 4758.
и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации» [11].
11. О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации: проект Федерального закона РФ № 47538-6 // Рос. газ. 2012. 8 апр.
12. Бараненков В.В. Гражданско-правовая личность органов государственной власти (к вопросу о юридических лицах публичного права) // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 6.
13. Венедиктов A.B. Государственная социалистическая собственность. М.-Л., 1948.
14. Гражданский кодекс РСФСР (утв. постановлением ВЦИК от 11 ноября 1922 г) // СУ РСФСР. 1922. № 71. Ст. 904.
15. Дуканов С.С. Гражданско-правовое регулирование прекращения юридических лиц в Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.
16. Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик (утв. Законом СССР от 8 декабря 1961 г.) // Свод законов СССР. 1990. Т. 2.
17. Советское гражданское право: учебник / под ред. В.А. Рясенцева, Н.П. Волошина. М„ 1987.
18. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права // Журнал российского права. 2005. №5.
19. Шершеневич Г.Ф. Учебник гражданского права. М., 1912.
20. Щербакова Ю.В. К вопросу о министерстве как юридическом лице // Законодательство и экономика. 2003. № 10.
E-mail: [email protected]
