CC BY
52
УДК 346.5
о государственной поддержке предпринимательства в условиях формирования контрактной системы в сфере закупок
Рассматриваются меры по государственной поддержке отдельных категорий участников закупок и предоставлению преимуществ в форме преференций отечественным поставщикам (подрядчикам, исполнителям), в связи с чем Правительство Российской Федерации вправе устанавливать приоритет товаров российского происхождения, а также работ (услуг), выполняемых (оказываемых) российскими лицами, по отношению к зарубежным товарам (работам, услугам). в заключение делаются выводы о роли контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг как важнейшего государственного регулятора экономических процессов.
Ключевые слова: контрактная система закупок, услуг; публичные закупки; государственная поддержка; предпринимательство; малый и средний бизнес.
The article discusses measures aimed at providing the government assistance for some categories of purchasing participants and ensuring benefits in the form of preferences to domestic suppliers (contractors, agents). Thus, the Government of the Russian Federation has the right to set the priority for goods of Russian origin as well as works (services) produced (provided) by Russian suppliers against foreign goods (works, services). Finally, it emphasizes the role of the contract system of procurement of goods, works and services in state control of economic activities.
Keywords: contract system; services; public procurement; state support; entrepreneurship; small and medium business.
Белое Валерий Евгеньевич
канд. юрид. наук, доцент кафедры «Гражданское право» Финансового университета E-mail: belovve@mail.ru
Формирование системы публичных закупок товаров, работ, услуг
Система закупочной деятельности в сфере обеспечения государственных и муниципальных нужд, основанная на принципах рыночной системы хозяйствования, начала формироваться в России
в середине 1990-х гг. В настоящее время происходит обновление нормативной базы: на смену Федеральному закону от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о размещении заказов) пришел Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон о контрактной системе).
Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее — Закон о закупках) упорядочил подходы к осуществлению закупочной деятельности иными государственными и муниципальными субъектами, включая государственные корпорации, государственные компании, субъекты естественных монополий, организации,
В.Е. Белов О государственной поддержке предпринимательства..,
115
осуществляющие регулируемые виды деятельности в сфере электроснабжения, газоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения, водоотведения, очистки сточных вод, утилизации (захоронения) твердых бытовых отходов, государственные и муниципальные унитарные предприятия, автономные учреждения, а также хозяйственные общества, в уставном капитале которых доля участия государства (муниципального образования) в совокупности превышает 50%.
Таким образом, в настоящее время в Российской Федерации формируется система закупочной деятельности, в которой участвуют как государство и муниципальные образования (далее — публично-правовые образования), осуществляющие государственные и муниципальные закупки, так и создаваемые ими юридические лица, производящие закупки для собственных нужд. Данную систему можно именовать системой публичных закупок товаров, работ, услуг1 либо контрактной системой в сфере закупок.
Опыт экономически развитых стран свидетельствует о возрастании роли такого рода систем, выступающих в качестве важнейших государственных регуляторов экономических процессов в условиях развитого рынка. Анализ развития данной сферы в России также свидетельствует о возрастании роли государственного регулирования, в том числе о формировании комплекса мер по целенаправленной государственной поддержке предпринимателей, участвующих в этих отношениях.
Не вызывает сомнений, что бизнес заинтересован в получении и исполнении заказов в сфере публичных закупок, чему должны благоприятствовать значительные объемы бюджетных и внебюджетных средств, выделяемых на рассматриваемые цели, государственные гарантии оплаты товаров (работ, услуг) и т.п. На этом фоне, как в свое время отмечала Торгово-промышленная палата Российской Федерации, государственный заказ должен способствовать повышению деловой активности национального бизнеса [1]. Очевидны и интересы второй стороны данных отношений, выражающиеся прежде всего в приобретении товаров (результатов работ, услуг), необходимых для выполнения
1 Аналогичная терминология используется и в международных правовых актах. Так, в Конвенции ООН против коррупции, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 г. и вступившей в силу для России 8 июня 2006 г., говорится об управлении публичным имуществом, публичными закупками и публичными финансами.
государственных (муниципальных) функций, удовлетворения потребностей общества в целом и отдельных социальных групп и граждан в отдельности. При этом должно быть обеспечено оптимальное соотношение по качеству, цене и иным показателям закупаемых материальных и нематериальных благ. Говоря об интересах как одной, так и второй стороны рассматриваемых отношений, следует подчеркнуть необходимость достижения баланса публичных и частных интересов, чтобы каждая сторона могла получать максимально возможный положительный эффект от этого взаимодействия.
Отражение информации о текущих закупках
Правовое регулирование публичных закупок товаров, работ, услуг нацелено на создание благоприятных условий для участия предпринимателей различного уровня в этих отношениях, включая повышение прозрачности в сфере публичных закупок за счет применения информационных технологий, в частности создания соответствующих сайтов (с 1 января 2011 г.— единого сайта) для публикации информации о размещении заказов (закупках) в сети Интернет. До ввода в эксплуатацию единой информационной системы соответствующая информация о публичных закупках должна размещаться согласно ч. 5 ст. 112 Закона о контрактной системе на сайте www.zakupki.gov.ru в порядке, определенном Правительством РФ, которое и установило его в постановлении от 12.10.2013 № 913. Бизнес получил реальную возможность заранее знать о том, какие товары (результаты работ, услуги) будут востребованы публично-правовыми образованиями, государственными (муниципальными) юридическими лицами в будущем. В соответствии со ст. 17 Закона о контрактной системе по общему правилу планы закупок должны формироваться на трехлетний период и размещаться в единой информационной системе. На основании Закона о закупках заказчики также обязаны размещать в единой информационной системе план закупки товаров, работ, услуг на срок не менее чем один год (ч. 2 ст. 4 Закона). С 1 января 2013 г. до 1 января 2015 г. планы закупки инновационной продукции, высокотехнологичной продукции, лекарственных средств должны размещаться заказчиками в единой информационной системе на трехлетний срок. В последующем в соответствии со ст. 4 Закона о закупках указанные сроки будут увеличены и составят от пяти до семи лет.
Кроме планов закупок, в указанной информационной системе должны отражаться иные сведения, касающиеся текущих закупок (извещения, документация, протоколы и т.д.). Не вызывает сомнений, что информационная открытость и прозрачность закупочной деятельности являются важнейшими составляющими, способствующими участию предпринимателей различного уровня в рассматриваемых отношениях.
Поддержка отдельных категорий предпринимателей
Очевидно, что не все категории предпринимателей могут на равных участвовать в публичных закупках. Основы государственной поддержки отдельных категорий участников закупок были заложены еще в Законе о размещении заказов. В Законе о контрактной системе также предусмотрены преимущества для ряда участников закупок, в частности для учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы; организаций инвалидов; субъектов малого предпринимательства; социально ориентированных некоммерческих организаций (ст. 27 Закона). Как видно, государственная поддержка предусмотрена как для коммерческих, так и некоммерческих юридических лиц, осуществляющих разрешенную предпринимательскую деятельность. При этом указанные лица изначально рассматриваются в качестве «более слабой стороны» не только по отношению к заказчику, но и к иным потенциальным участникам публичных закупок.
Так, в соответствии со ст. 28 Закона о контрактной системе при определении поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик обязан предоставлять учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы преимущества в отношении предлагаемой ими цены контракта в размере до 15% в установленном Правительством РФ порядке и согласно утвержденным Правительством РФ перечням товаров, работ, услуг. Аналогичные преимущества и порядок их реализации предусмотрены ст. 29 Закона о контрактной системе и в отношении организаций инвалидов. Информация о предоставлении преимуществ должна указываться заказчиком в извещениях об осуществлении закупок и документации о закупках в отношении товаров, работ, услуг, включенных в указанные
перечни. Аналогичные нормы ранее содержались в Законе о размещении заказов.
В соответствии с ч. 1 ст. 30 Закона о контрактной системе заказчики (за исключением случаев осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства, закупок публично-правовыми образованиями услуг по предоставлению кредитов, закупок товаров, работ, услуг, которые относятся к сфере деятельности субъектов естественных монополий, а также закупок работ в области использования атомной энергии) обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем 15% совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком. К социально ориентированным некоммерческим организациям (за исключением организаций, учредителями которых являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации или муниципальные образования) относятся организации, осуществляющие в соответствии с учредительными документами виды деятельности, предусмотренные п. 1 ст. 31.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (социальная поддержка и защита граждан, охрана окружающей среды и защита животных, благотворительная деятельность и др.). Изменились нормы, касающиеся участия в закупках субъектов малого предпринимательства. Ранее на основании ст. 15 Закона о размещении заказов по общему правилу государственные и муниципальные заказчики были обязаны размещать заказы у субъектов малого предпринимательства в размере от 10 до 20% общего годового объема закупок в соответствии с перечнем товаров (работ, услуг), установленных Правительством РФ. Таким образом, в настоящее время верхний предел такого рода закупок не ограничен.
Кроме того, согласно ч. 5 ст. 30 Закона о контрактной системе заказчик при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) вправе установить в извещении об осуществлении закупки требование к поставщику (подрядчику, исполнителю), не являющемуся субъектом малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организацией, о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций. При этом количество
В.Е. Белов О государственной поддержке предпринимательства.
117
товаров (объем работ либо услуг), к поставкам (выполнению, оказанию) которых будут привлекаться такие субпоставщики (субподрядчики, соисполнители), должны учитываться в совокупном годовом объеме закупок, отводимом на такого рода участников. Таким образом, новеллой законодательного регулирования является привлечение рассматриваемых субъектов к исполнению контрактных (договорных) обязательств на условиях соиспол-нительства. Применительно к субъектам малого предпринимательства подобные меры предлагалась ранее в научной литературе [2, 3, 4], где также отмечается, что расширению прав субъектов малого предпринимательства в рассматриваемой сфере способствует отсутствие в Законе о контрактной системе перечня товаров (работ, услуг), в соответствии с которым заказчики обязаны осуществлять закупки. Поскольку малый бизнес представлен практически во всех областях предпринимательской деятельности, отмена такого перечня представляется верным решением. Тем самым Закон о контрактной системе значительно увеличивает возможности участия субъектов малого предпринимательства в государственных и муниципальных закупках [5].
Нормативные основы государственной поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства заложены также в Законе о закупках. Согласно ч. 8 ст. 3 данного нормативного акта Правительство РФ вправе устанавливать особенности участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупке, осуществляемой отдельными заказчиками; годовой объем закупки, который данные заказчики обязаны осуществить у таких субъектов; порядок расчета указанного объема, а также форму годового отчета о закупке у субъектов малого и среднего предпринимательства и требования к содержанию этого отчета. Аналогичный подход наблюдается и в сфере закупок с участием государственных и муниципальных юридических лиц. При этом упоминается не только малый, но и средний бизнес.
Вышеприведенное позволяет сделать вывод о том, что нормативные основы государственной поддержки отдельных категорий участников в рассматриваемой сфере сформированы. К сожалению, проверки ФАС России, а также прокурорские проверки в период действия Закона о размещении заказов показывали, что соответствующие нормы нарушались. В этой связи не случайно, что меры государственной поддержки субъектов малого
предпринимательства должны обеспечиваться в том числе нормами об административно-правовой ответственности. Частью 11 ст. 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях предусмотрена административная ответственность должностных лиц заказчика за осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций в размере, который меньше размера, предусмотренного Законом о контрактной системе в сфере закупок. На наш взгляд, в условиях дальнейшего расширения государственной поддержки отдельных категорий участников следовало бы предусмотреть также меры морального и материального стимулирования заказчиков и участников закупок, показывающих положительные примеры привлечения вышеперечисленных субъектов к участию в закупках, в том числе на условиях со-исполнительства.
Поддержка отечественных товаропроизводителей
Кроме государственной поддержки отдельных категорий участников закупок, в последнее время все более активно принимаются меры по поддержке отечественных товаропроизводителей в целом. Так, на фоне финансового кризиса в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 05.12.2008 № 427 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для государственных либо муниципальных нужд» при размещении заказов на поставки отдельных товаров для государственных или муниципальных нужд путем проведения конкурса или аукциона участникам размещения заказа, заявки на участие которых содержат предложения о поставке товаров российского происхождения, с целью защиты отечественных товаропроизводителей предполагалось предоставление для последних преференций в отношении цены контракта в размере 15%. К сожалению, данный правовой акт носил временный характер и утратил силу с 31 декабря 2010 г. в связи с истечением срока действия. На наш взгляд, такого рода опыт актуален и в настоящее время, что обусловлено, в частности, очередной волной кризиса, а также вступлением России в ВТО. Без государственной поддержки, по крайней мере, отдельных категорий отечественных товаропроиз-
118
В.Е. Белов О государственной поддержке предпринимательства..,
водителей не обойтись. Такая точка зрения высказывалась автором ранее в научной литературе [6]. В целом же не может не вызывать удовлетворения наметившаяся тенденция перехода от позиции необходимости повышения конкурентоспособности отечественной продукции как единственного варианта «выживания» отечественного товаропроизводителя в рыночных условиях («не поможет никто») к оказанию реальной государственной поддержки указанным лицам.
Дальнейшее развитие событий показало, что поддержка отечественных товаропроизводителей в сфере государственных и муниципальных закупок в форме предоставления преференций рассматривается в настоящее время в качестве одной из основных мер по сохранению отечественного бизнеса. Так, в 2013 г. в соответствии с приказом Минэкономразвития России от 17.04.2013 № 211 «Об условиях допуска товаров, происходящих из иностранных государств, для целей размещения заказов на поставки товаров для нужд заказчиков» поставщикам определенных видов товаров российского и белорусского происхождения были предоставлены преференции в размере 15% цены контракта по сравнению с иностранными поставщиками (указанный приказ прекратил свое действие 31 декабря 2013 г.). Аналогичные подходы заложены и в сфере закупок иных государственных и муниципальных юридических лиц. В соответствии с ч. 8 ст. 3 Закона о закупках Правительство РФ вправе установить приоритет товаров российского происхождения, а также работ (услуг), выполняемых (оказываемых) российскими лицами, по отношению к зарубежным товарам (работам, услугам).
В этой связи не случайно, что вопросы, касающиеся поддержки отечественных товаропроизводителей, стали предметом обсуждения на XI Красноярском экономическом форуме, прошедшем 28 февраля 2014 г. В частности, отмечено, что акт, аналогичный ранее изданному приказу о преференциях, должен быть утвержден в ближайшее время. При этом целесообразно устанавливать срок его действия 3-5 лет. Кроме того, необходимо ввести преференции в отношении цены контракта в размере не менее 15% невыборочно и на все виды отечественных товаров с учетом степени локализации производства, а в перспективе увеличить объем преференций до 20% [7]. С данными предложениями нельзя не согласиться. Самое главное, что такого рода поддержка должна рассматриваться не как временная мера, а как постоянная
основа деятельности предпринимателей в рассматриваемой сфере.
Выводы
Контрактная система в сфере закупок товаров, работ, услуг (в широком понимании) должна рассматриваться в качестве важнейшего государственного регулятора экономических отношений в рыночных условиях хозяйствования. При этом следует и дальше развивать и совершенствовать меры по государственной поддержке как отдельных категорий участников публичных закупок, так и отечественных товаропроизводителей в целом.
Литература
1. Примаков Е.М. Материалы доклада 24 декабря 2009 г. на тему «О практике размещения и реализации государственного заказа и роли системы торгово-промышленных палат в ее совершенствовании» (URL: http:// www.tpprf.ru/news/ (дата обращения: 25.01.2010).
2. Бурмистрова Т., Тюляков А. Закупки продукции для государственных нужд. Роль малого бизнеса // Право и экономика. 1999. № 12. С. 17-30.
3. Перов К.А. Методика привлечения малого предпринимательства к выполнению государственного заказа // Конкурсные торги. 2001. Май-июнь. С. 19-22.
4. Белов В.Е. Поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд: правовое регулирование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. 304 с.
5. Андреева Л.В. Участие субъектов малого предпринимательства в государственных и муниципальных закупках / Малое и среднее предпринимательство: правовое обеспечение. Монография (гл. 15). М.: Юриспруденция, 2014. С. 280-297.
6. Белов В.Е. Законодательство о публичных закупках: оценка с позиции вступления России в ВТО // Право и экономика. 2012. № 1. С. 8-13.
7. Катырин С.Н. Материалы выступления на круглом столе 28 февраля 2014 г. «Контрактная система: старт дан. Пилотный опыт повышения эффективности закупок», состоявшегося в рамках XI Красноярского экономического форума. URL: http://www.tpp-inform. ru/analytic_journal/4355.html (дата обращения: 05. 03.2014).
