О гарантиях прав субъектов земельных отношений при установлении и изменении территориальных зон в населенных пунктах Текст научной статьи по специальности «Право»

Е. Ю. Чмыхало,

доцент, кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии

E.Yu. Chmykhalo,

Associate Professor, Candidate of Law, Associate Professor of the Department ofLand and Environmental Law of the Saratov State Law Academy Elenasgap@yandex.ru

DOI:

О ГАРАНТИЯХ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ЗЕМЕЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ ПРИ УСТАНОВЛЕНИИ И ИЗМЕНЕНИИ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫХ ЗОН В НАСЕЛЕННЫХ ПУНКТАХ

Аннотация: в статье исследуется правовое регулирование отношений, а также формируемая правоприменительная практика в сфере градостроительного зонирования, в частности, установления и изменения территориальных зон в населенных пунктах. Цель исследования заключалась в том, чтобы оценить уровень гарантий ЗС прав субъектов земельных отношений при осуществлении этого вида градострои-5 тельной деятельности.

Проведенное исследование позволило показать значимость установления и из-^ менения территориальных зон с точки зрения обеспечения гарантий прав на землю, 00 так как эти действия непосредственно связаны с реализаций полномочий правооб-§ ладателя земельного участка, которые гарантируются ему как субъекту земельных 2 отношений. На основе анализа градостроительного и земельного законодательства С и правоприменительной практики сделан вывод о достаточности правового регули-X рования данных отношений в аспекте обеспечения гарантий прав на землю субъектов < земельных отношений.

^ Ключевые слова: гарантии прав на землю, установление и изменение террито-

риальных зон в населенных пунктах, виды разрешенного использования, публичные

g слушания и общественные обсуждения.

188

ON GUARANTEES OF THE RIGHTS OF SUBJECTS

I

§ OF LAND RELATIONS WHEN ESTABLISHING AND

S CHANGING TERRITORIAL ZONES IN POPULATED AREAS

I

Abstract: the article examines the legal regulation of relations, as well as the emerging law enforcement practice in the field of urban zoning, in particular, the establishment and change of territorial zones in populated areas. The purpose of the study was to assess the level of guarantees of the rights of subjects of land relations when implementing this type pj of urban planning activity.

O The study made it possible to show the importance of establishing and changing

territorial zones from the point of view of ensuring guarantees of rights to land, since these (V) actions are directly related to the implementation of the powers of the legal owner of the land plot, which are guaranteed to him as a subject of land relations. Based on the analysis ofurban planning and land legislation and law enforcement practice, a conclusion was made about the sufficiency of legal regulation of these relations in terms of ensuring guarantees of land rights of subjects of land relations.

Keywords: guarantees of land rights, establishment and change of territorial zones in .settlements, types of permitted use, public hearings and public discussions.

Гарантии прав большинство авторов в юридической литературе определяют как систему взаимосвязанных условий, средств и способов, имеющих социально-экономический, политический, нравственный, юридический, организационный характер, создающих равные возможности для реализации прав и законных интересов личности [1, с. 311-319]. С учетом этого определения называют и их основную функцию - обеспечение исполнения обязательств государства в сфере реализации прав и законных интересов личности а [2, с. 23-27]. Вышеизложенное в полной мере относится и к гаранти- * ям прав субъектов земельных отношений (далее также гарантии прав 3 на землю). Например, определяют их как систему условий, правил § и процедур, обеспечивающих реализацию прав на землю [3, с. 983]. | Гарантии прав на землю закрепляются в нормах земельного зако- ^ нодательства, а учитывая, что режим использования земель населен- |

общественных отношений.

ных пунктов устанавливается при осуществлении градостроительной | о деятельности - в нормах законодательства, регулирующих эту сферу 1 Ц

1 3

2 3

Одним из видов градостроительной деятельности в Градострои- я * тельном кодексе Российской Федерации [4] (далее - ГрК РФ) назы- 11 вается градостроительное зонирование, при осуществлении которого ? ^

1 г

2 Я

X

л

на землях населенных пунктов устанавливают территориальные зоны, их границы отображаются на картах зонирования, содержащихся в правилах землепользования и застройки (далее - Правила). Значение ™ ^ территориального зонирования с точки зрения гарантий прав на землю | | заключается в том, что в зависимости от вида зоны устанавливается ¡^ | разрешенное использование земельных участков. На это обращают внимание авторы учебника «Земельное право», говоря о том, что отнесение земельного участка к определенной территориальной зоне 3 | имеет решающее значение для определения содержания земельных правоотношений, так как именно от этого зависит, какие виды разрешенного использования могут быть установлены и соответственно какие виды деятельности могут осуществляться, какие объекты недви- д жимости могут размещаться в границах земельного участка [5, с. 272].

Определение разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства в действующем законода- § тельстве не содержится. В ГрК РФ [6], действовавшем до 2006 г., разрешенное использование указанных объектов определялось как их применение в соответствии с градостроительным регламентом,

2 о

5 а

Г

189

£

X

ограничениями на использование, установленными в соответствии с законодательством (ст. 1). Ввиду отсутствия законодательного определения данного понятия, оно разрабатывается в научной литературе. Например, А. К. Голиченков, предлагает понимать под ним установленное для той или иной категории земель возможное использование земельного участка, а также рассматривает его как элемент правового режима использования земель [7, с. 344]. О. И. Крассов, определяя значимость разрешенного использования объектов недвижимости, отмечал, что это правовая основа для возведения лицом, использующим земельный участок, жилых и иного назначения зданий и сооружений [8, с. 305]. Предлагая более лаконичное определениеразрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, можно утверждать, что это конкретная цель, для которой предоставлен земельный участок, позволяющая определить объем прав и обязанностей лица - правообладателя земельного участка [8, с. 130, 9, с. 106]. Разрешенное использование земельного участка уста-^ навливается в градостроительном регламенте, документе, включаемом в Правила, Этим регламентом в соответствии с п. 1 ст. 36 ГрК РФ пред-

■а

5

§ усматривается правовой режим земельных участков, из чего следует, § что разрешенное использование земельного участка обуславливает сЕ объем полномочий, предоставляемый его обладателю. Определить ^ объем полномочий в зависимости от вида разрешенного использования позволяет Классификатор видов разрешенного использования земельных участков [10]. Например, если земельный участок имеет ^ разрешенное использование под индивидуальное жилищное строи-§ тельство, то на нем, кроме жилого дома, могут размещаться гаражи, С используемые для собственных нужд правообладателем земельного ^ участка, и хозяйственные постройки.

§ Разрешенное использование земельных участков и объектов со

капитального строительства - использование земельных участков С и объектов капитального строительства в соответствии с видами разрешенного использования земельных участков, предельными па-190 раметрами разрешенного строительства, реконструкции объектов ка' питального строительства, ограничениями использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными ® в составе градостроительного регламента (п. 1.6 Правил г. Саратова [11]). В Правилах г. Саратова определяется следующее соотношение территориальных зон и разрешенного использования земельных участков. Например, для территориальной зоны Ж-1 - это зона застройки многоэтажными многоквартирными домами - основными видами разрешенного использования признаны многоэтажная жилая застрой-

ка (высотная застройка); хранение автотранспорта; коммунальное обслуживание; условно разрешенными - стационарное медицинское обслуживание, банковская и страховая деятельность, благоустройство территории (п. 22.2 Правил г. Саратова). В соответствии с перечисленными видами разрешенного использования устанавливаются и виды деятельности, осуществляемые в этой зоне.

Разграничение видов разрешенного использования на основные и условно разрешенные связано с процедурами их установления. Основной вид разрешенного использования выбирается самостоятельно правообладателем земельного участка, условно разрешенный может осуществляться им только на основании разрешения компе- а тентного органа управления (п. 2 ст. 7 Земельного кодекса Российской * Федерации [12] (далее - ЗК РФ), ст. 39 ГрК РФ). Таким образом гаран- 3 тируется возможность использования земельного участка его правооб- § ладателем для соответствующего вида разрешенного использования | и тем самым устанавливаются гарантируемые объемы полномочий, ^ которые он вправе реализовывать. |

Определение разрешенного использования земельного участка | ® обеспечивает открытость пользования им и объектами недвижимо- | Ц сти, расположенными на нем. Следовательно, установление терри- | ториальных зон и разрешенного использования земельного участка 1 ^ в их границах является средствами, обеспечивающими реализацию | § в полном объеме земельных прав и обязанностей в соответствии с це- | ^ лью приобретения участка, в том числе размещения на нем зданий 2 | и сооружений соответствующего целевого назначения, осуществление о § определенной хозяйственной или иной деятельности. 3 |

В связи с развитием городов и иных населенных пунктов возникает | | объективная необходимость изменения территориальных зон, напри- 3 | мер, в случае принятия решения о комплексном развитии территории. | 1 Как показывает анализ правоприменительной практики, наиболее 3 | часто в связи с изменением территориальных зон возникают споры, | 1 связанные с изменением вида разрешенного использования земельного участка. Причиной возникновения таких споров может быть не- 191 соблюдение требования ГрК РФ об установлении градостроительных регламентов с учетом фактического использования земельных участ- д ков и объектов капитального строительства (пп. 4 ч. 1 ст. 34 ГрК РФ). | Данное требование, например, не было соблюдено органом местного | самоуправления, принявшим решение об изменении территориальной § зоны, в границах которой находились земельные участки с жилыми домами, на зону размещения объектов административно-делового назначения, при этом в градостроительный регламент не был включен

вид разрешенного использования, соответствующий фактическому использованию земельного участка. Судом было удовлетворено требование предпринимателя о признании незаконным решения об отказе в изменении разрешенного использования земельного участка с учетом фактического его использования, обосновано уклонение органа местного самоуправления от исполнения возложенных на него полномочий по инициированию внесения изменений в Правила при очевидном нарушении прав предпринимателя на использование принадлежащего ему имущества [13]. В этом случае гарантией права субъектов земельных отношений следует признать законодательное требование об осуществлении градостроительного зонирования с учетом фактического использования земельных участков и объектов недвижимости, расположенных на них.

В связи развитием городов и иных населенных пунктов возникает необходимость изменения не только границ территориальных зон, но ^ и их видов, что влечет изменение видов разрешенного использования

8

го

земельных участков, расположенных в их границах, и объема полномочий правообладателя земельного участка. Подобные изменения закрепляются в Правилах, а поскольку границы и виды территориальных зон связаны с зонами функциональными, устанавливаемыми

2 при осуществлении территориального планирования в генеральном ^ плане поселения, муниципального или городского округа, то потребуется внесение изменений и в этот документ. Взаимозависимость генерального плана и Правил, а также значимость требования об осу-^ ществлении градостроительной деятельности с учетом фактически § сложившегося землепользования прослеживаются в формируемой С правоприменительной практике. Постановлением Арбитражного ^ суда Уральского округа от 19 февраля 2024 г. № Ф09-138/24 было § отказано в удовлетворении заявленных требований о признании не® законным отказа во внесении изменений в Правила. Основанием для С обращения в суд собственника земельного участка послужило то обстоятельство, что территориальная зона, установленная Правилами, 192 не соответствовала функциональной, предусмотренной в генеральном ' плане. По мнению собственника земельного участка, этим незаконно ограничиваются его права, он изначально лишен права пользования ® своей собственностью в соответствии с основным видом разрешенного использования. В обосновании судебного акта указано: поскольку генеральный план определяет назначение территорий, исходя из стратегии развития территории города и условий формирования благоприятной среды для жизнедеятельности, то может не соответствовать их фактическому использованию, допуская потенциальное

изменение назначения территории в будущем [14]. Из судебного акта следует, что территориальная зона, предусмотренная в Правилах, может быть изменена, и это повлечет изменение видов разрешенного использования земельных участков, объектов недвижимости, расположенных на ней. Это может быть связано как с принятием решения о комплексном развитии территории, так и осуществлением государственных или муниципальных нужд, например, размещением объектов, имеющих государственное или муниципальное значение. Названные обстоятельства станут основаниями принудительного изъятия земельного участка и объектов недвижимости, расположенных на нем, в соответствии нормами ГрК РФ (пп. 8 ч. 4 ст. 68) и нормами а ЗК РФ (ст. 49). При наличии оснований для принудительного пре- * кращения права на земельный участок гарантиями являются нормы, з предусматривающие процедуры изменения территориальных зон.

Территориальные зоны устанавливаются при разработке Правил | и изменяются соответственно при внесении изменений в этот доку- ^ мент1. В п. 2 ст. 33 ГрК РФ предусматриваются основания для внесе- | ния изменений в Правила - поступление предложений об изменении | о границ территориальных зон и градостроительных регламентов, | Ц с которыми могут обращаться как органы исполнительной власти, | так и физические или юридические лица в инициативном порядке, | ^ а также, если в результате применения правил землепользования и за- I § стройки, например, не реализуются их права и законные интересы. | ^

В ст. 33 ГрК РФ предусматривается, что изменения в Правила § | вносятся в порядке их принятия, следовательно, проект изменений о § подлежит рассмотрению на публичных слушаниях или обществен- 3 | ных обсуждениях. Проведение этих процедур имеет целью вовле- | | чение заинтересованных лиц в градостроительную деятельность. 3 | Непосредственно в п. 1 ст. 5.1 ГрК РФ установлено, что цель проведе- | | ния публичных слушаний и общественных обсуждений - это соблю- 3 1 дение права человека на благоприятные условия жизнедеятельности, 1 1 прав и законных интересов правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства. Таким образом, в право- 193 вой норме определяется значимость данных процедур не только для правообладателей недвижимого имущества, расположенного на соот- д ветствующей территории, но и иных лиц, права и законные интересы |

которых могут быть затронуты при осуществлении градостроительной

и градостроительного зонирования поселения, муниципального или городского округа. Статья 28.1 ГрК РФ введена в действие Федеральным законом от 19 декабря 2022 г. № 541-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и статью 18.1 Федерального закона "О защите конкуренции"»// Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2022. № 52, ст. 9371.

С 2023 г. предусматривается подготовка единого документа территориального планирования

деятельности. Необходимо отметить в какой-то мере формальный характер этих процедур. Проведение их является обязательным, протокол проведения публичных слушаний или общественных обсуждений, а также заключение об их результатах обязательно прилагаются к проектам Правил или их изменений. Результаты проведения слушаний и обсуждений учитываются при подготовке указанных документов, но не являются обязательными для органа управления, наделенного полномочия по утверждению Правил (п. 15 ст. 31 ГрК РФ). Таким правовым регулированием обеспечивается реализация принципов законодательства о градостроительной деятельности и земельного законодательства: участие граждан и их объединений в осуществлении градостроительной деятельности, обеспечение свободы такого участия (пп. 5 ст. 2 ГрК РФ) и сочетание интересов общества и законных интересов граждан, согласно которому регулирование использования и охраны земель осуществляется в интересах всего общества при ¡^ обеспечении гарантий каждого гражданина на свободное владение, ^ пользование и распоряжение принадлежащим ему земельным участком (пп. 11 п. 1 ст. 1 ЗК РФ). Обратим внимание, что в последнем принципе первыми называются интересы общества.

Закрепление в правовых нормах порядка установления и изменения территориальных зон, видов разрешенного использования объектов недвижимости можно отнести к организационным гарантиям, которые определяют как деятельность государства, его органов, долж-^ ностных лиц, общественных организаций в области правотворческой, ^ правоприменительной практики, осуществления мер процедурного, § режимного характера. В этом случае гарантии определяют характер С взаимоотношений человека и государства, создают реальные предпо-^ сылки для осуществления ими прав и свобод [15, с. 60]. § Юридические гарантии включают право на защиту и восстановле-® ние нарушенных прав. В п. 4 ст. 32 ГрК РФ предусматривается право С физических и юридических лиц оспорить решение об утверждении Правил в судебном порядке. Поскольку изменения в Правила вносятся 194 в порядке их подготовки и утверждения (п. 1 ст. 33 ГрК РФ), то в су' дебном порядке может быть оспорено и решение органа управления о внесении изменений в них. Выше приведены примеры правоприме-® нительной практики, формируемой судами при рассмотрении споров, связанных с защитой прав на земельные участки их правообладателей.

Проведенное исследование позволило обосновать значимость установления и изменения территориальных зон в процессе градостроительного зонирования с точки зрения обеспечения гарантий прав на землю. Анализ норм ГрК РФ, ЗК РФ показал, что эти действия

ГО

непосредственно связаны с реализацией полномочий правообладателя земельного участка, которые гарантируются ему как субъекту земельных отношений. Нормами градостроительного законодательства обеспечивается участие граждан в осуществлении градостроительной деятельности посредством проведения публичных слушаний и общественных обсуждений, что является обязательным, в том числе и при осуществлении градостроительного зонирования. Участие субъектов земельных отношений в этих процедурах гарантирует соблюдение их права на благоприятные условия жизнедеятельности. Обязательность проведения публичных слушаний и общественных обсуждений по проектам Правил или их изменений не предполага- а ет обязательность учета заключений по ним органом управления, * утверждающим указанные документы, несмотря на то что протокол 3 общественных обсуждений и публичных слушаний, а также заклю- § чение по ним являются обязательными приложениями к указанным | проектам. Обязательность проведения публичных слушаний и обще- | ственных обсуждений и рекомендательный характер заключения | по ним обеспечивает реализацию одного из принципов земельного | о

законодательства - сочетание интересов общества и законных инте- | Ц

| а

ресов граждан. 3! 3

Таким образом, в целом оценив правовое регулирование отноше- 1 ^

ний в данной сфере и формируемую судебную правоприменительную ■§ §

практику, можно говорить о достаточности правового регулирования ^

указанных отношений нормами градостроительного и земельного § |

законодательства в аспекте обеспечения гарантий прав на землю о §

субъектов земельных отношений. 3 |

3 О

п а § 3

Список литературы: 3 I

1. Теория государства и права : курс лекций / Под ред. Н. И. Матузова, I | А. В. Малько. - М. : Юристъ, 2001. - 538 с. ||

2. Мирская, Т.И. К вопросу о понятии гарантий прав и свобод человека | | и гражданина в Российской Федерации / Т. И. Мирская // Юридическая на- I § ука. -2013. - № 2. - С. 23-27.

3. Юридический энциклопедический словарь / под ред. А. В. Малько. -2-е изд. - М. : Проспект, 2016. - 1136 с.

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (в ред. от 25 декабря 2023 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2005. - № 1, ч. 1, ст. 16.

5. Земельное право России : учебник / под ред. Г. А. Волкова. - М. : Проспект, 2023. - 680 с.

6. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 7 мая 1998 г. № 73-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 19, ст. 2069 (утратил силу).

195

|

7. Голиченков, А. К. Экологическое право России : Словарь юриди-ческх терминов : учеб. пособие. - 3-е изд., доп. - М. : Издательский Дом «Городец», 2018. - 544 с.

8. Крассов, О. И. Земельное право : учебник / О. И. Крассов. - 5-е изд., перераб. и доп. - М. : Норма : ИНФА-М, 2024. - 560 с.

9. Крассов, О. И. Право собственности на землю в странах Европы / О. И. Крассов. - М. : Норма : ИНФРА-М, 2022. - 400 с.

10. Классификатор видов разрешенного использования земельных участков : утвержден приказом Росреестра от 10 ноября 2020 г. № П/0412 (в ред. от 23 июня 2022 г.) // Документ не опубликован // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

11. О Правилах землепользования и застройки муниципального образования «Город Саратов» : решение Саратовской городской Думы Саратовской области от 25 июля 2019 г. № 54-397 // Саратовская панорама, спецвыпуск. - 2019. - № 78. - 27 авг.

12. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 (в ред. от 14 февраля 2024 г.) // Собр. законодательства Рос. Фе-

ЭС дерации. - 2001. - № 44, ст. 4147.

§ 13. Постановление Арбитражного суда Западно-Сибирского округа

от 10 ноября 2023 г. № Ф04-5645/2023 по делу № А75-665/2023 // Документ Сс не опубликован // Доступ из справ.правовой системы «КонсультантПлюс». оа 14. Постановление Арбитражного суда Уральского округа от 19 февра-

оо ля 2024 г. № Ф09-138/24 по делу № А71-6543/2023 // Документ не опублико-2 ван // Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

15. Амирова, Р. Р. Содержание и виды гарантий прав человека в тео-^ рии конституционного права / Р. Р. Амирова // Ученые записки казанского ^ государственного университета. - Т. 149, кн. 6 Гуманитарные науки. -

55 2007. - С. 58-66 §