CC BY
20
О ГАРАНТИЯХ ПРАВ СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАТИВНЫХ ОТНОШЕНИЙ В России
И.Г. Горбачев
доктор юридических наук, профессор
01 Z
во о о
N
U U О (L
d
со
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о
и ф
г S
Е о
X
о
т
S ф
ч:
п
к <
X S X н
и ф
со
В Российской Федерации создана достаточно прочная институциональная база в виде конституционных и иных правовых норм для укрепления демократических основ федерализма. Дело за тем, чтобы совершенствовать и развивать эту базу и неуклонно следовать принятым законам как на федеральном, так и региональном уровнях.
Вместе с тем пока преждевременно считать проблему институционализации всех гарантий прав участников федеративных отношений решенной. Так, к числу гарантий указанных прав относятся федеральное вмешательство (интервенция), федеральное принуждение, конституционно-правовая ответственность за нарушение прав Федерации и ее субъектов. Пока эти гарантии не получили достаточно полного институционального выражения и потому нуждаются в дальнейшей теоретической разработке.
Отправным пунктом в обсуждении проблем федерального вмешательства, федерального принуждения, ответственности субъектов федеративных отношений является уточнение используемых понятий, их достаточно четкое разграничение. Сделать это тем более необходимо, что в конституционном законодательстве Российской Федерации и отечественной науке по этому поводу нет достаточной ясности.
Следует, прежде всего, отметить, что из названных выше трех понятий наиболее общим является, на наш взгляд, понятие федерального вмешательства (или интервенции). Оно обозначает экстраординарные действия уполномоченных по закону федеральных органов государственной власти в связи с ситуацией, которая складывается в конкретном субъекте (или субъектах) Российской Федерации и представляет угрозу безопасности и стабильности Федерации в целом или указанного субъекта (субъектов) Федерации, нормальному жизнеобеспечению его (их) населения, конституционному строю, правам и свободам человека и гражданина, когда субъект (субъекты) Федерации в лице своих органов государственной власти не может или сознательно не хочет своими силами исправить указанную ситуацию.
В случае федерального вмешательства речь идет именно о чрезвычайных, экстраординарных действиях, необходимость в кото-
рых вызывается особой ситуацией и надобность в которых в обычных, нормальных условиях государственной жизни отпадает. Вот почему, например, меры прокурорского реагирования на нарушение органом государственной власти субъекта Федерации или соответствующим должностным лицом нормы (норм) федерального закона нельзя расценивать как федеральное вмешательство. Протест прокурора и своевременное устранение допущенного нарушения - рутинная правовая практика и ничего чрезвычайного не содержит. К такому же ряду явлений относятся постановления Конституционного суда Российской Федерации, в которых решается вопрос о несоответствии того или иного нормативного правового акта Конституции России, в том случае, когда признанный неконституционным акт отменяется в соответствии с установленной процедурой. Но если же, например, компетентный орган государственной власти или высшее должностное лицо злостно не хотят приводить законодательство субъекта Федерации в соответствие с федеральной Конституцией и другим федеральным законодательством, то исправление такой ситуации требует федерального вмешательства.
Среди мер федерального вмешательства можно выделить: введение прямого президентского правления на территории субъекта Федерации, объявление чрезвычайного положения, ввод воинского контингента, дополнительных сил безопасности, полицейских частей и т.п., роспуск законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта федерации, отрешение от должности и привлечение к ответственности руководителя исполнительной власти субъекта Федерации. Как свидетельствует опыт зарубежных федераций, возможны и другие меры федерального вмешательства.
Поскольку федеральное вмешательство (интервенция) возможно в двух случаях -конфликта между федеральным центром и властями субъектов Федерации или неспособности органов государственной власти субъектов Федерации по каким-либо причинам нормально исполнять возложенные на них функции, то его основания могут быть не связаны с совершением правонарушения.
Федеральное вмешательство не всегда следует за нарушениями органами государ-
ственной власти субъекта Федерации и их должностными лицами конституционно-правовых норм и поэтому не обязательно предполагает применение к ним принуждения. Известно, например, что в случае стихийных бедствий и крупных катастроф на территории субъектов Федерации для устранения их последствий сил и возможностей региона бывает недостаточно. Требуется вмешательство федеральных органов государственной власти. Другой пример - нападение чеченских боевиков на Республику Дагестан в августе 1999 г. Только своими силами республика, подвергшаяся агрессии, вряд ли смогла бы дать соответствующий отпор и разгромить вторгшиеся отряды. Необходимо было срочное вмешательство федеральной власти, которое следует рассматривать в данном случае как помощь законной власти субъекта Федерации.
Федеральное вмешательство может осуществляться и другими методами, например, путем выделения субъекту Федерации дополнительной финансовой помощи для преодоления экстраординарной ситуации и ее последствий; направления специалистов Министерства Российской Федерации по чрезвычайным ситуациям, оказания военной и милицейской помощи для отражения угрозы правопорядку и политической стабильности в субъекте Федерации, прекращения массовых беспорядков и т.п.
В связи с этим представляется ошибочной попытка отождествления федерального вмешательства с федеральным принуждением, которая имеет место в некоторых отечественных публикациях1. Федеральное принуждение - это один из методов федерального вмешательства, которое может применяться в отношении субъектов Федерации. В качестве примера достаточно указать на то, что Конституция ФРГ в ст. 37 прямо предусматривает: «если земля не выполняет возложенных на нее Основным законом или другим федеральным законом федеральных обязанностей, федеральное Правительство с согласия Бундесрата может принять необходимые меры, чтобы в порядке федерального принуждения побудить землю к выполнению своих обязанностей»2.
При этом федеральное вмешательство в форме принуждения в зарубежных федерациях юридически обставлено таким образом, что определяются гарантии для
субъектов Федерации, указываются цели интервенции, круг субъектов, управомочен-ных выступать с инициативой федерального вмешательства, сроки его осуществления. В Российской Федерации ни Основной Закон, ни другое федеральное законодательство не предусматривают институт федерального вмешательства. Поскольку в России нет гарантий против возможного произвола в виде вмешательства федеральной власти в дела субъектов Федерации исключительно лишь по собственному усмотрению, устранение указанного пробела - в интересах как самих субъектов Федерации, так и обеспечения конституционного правопорядка в целом.
Другой категориальный вопрос, требующий уточнения, - это разграничение понятий «федеральное принуждение» и «конституционно-правовая ответственность», между которыми нередко ставится знак тождества, хотя это разные понятия, отражающие, пусть и близкие по содержанию, но тем не менее все же не совпадающие явления.
Есть два существенных обстоятельства, которые не позволяют смешивать оба явления. Первое из них заключается в том, что принудительные меры, которые могут применяться в ходе федерального вмешательства, не обязательно следуют в ответ на конституционно-правовые нарушения, и объектом их не обязательно являются органы государственной власти субъектов Федерации или их должностные лица. Это могут быть меры, принятые в контексте ч. 1 ст. 56 Конституции Российской Федерации, когда в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, что, естественно, связано с определенными мерами принуждения.
Основанием же конституционно-правовой ответственности всегда является совершение конституционно-правового деликта, т.е. противоправного нарушения норм конституционного права. Для устранения такого деликта и его последствий не всегда требуется федеральное вмешательство или применение мер федерального принуждения.
Другое обстоятельство, которое следует принять во внимание, заключается в том, что федеральное принуждение означает действия федеральных органов государственной власти в отношении других (по-
1 См., например: Кондрашев А.А. Конституционно-правовые способы федерального принуждения: проблемы теории и реализации в Конституции Российской Федерации // Государство и право. 2000. №2. С. 12.
2 См.: Конституция зарубежных государств: Соединенные Штаты Америки. Великобритания. Франция. Германия. Италия. Испания. Греция. Япония. Канада: Офис. тексты: Перевод /Сост., авт. введ., вступ. ст. к конституциям В.В.Маклаков. - 2-е изд. исправ. и доп. - М.: БЕК, 1997. С. 170.
01 Z
во о о
N
U U О о.
d
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г S
S о
X
о а
т
S ф
ч:
п
а <
х
S X н
и ф
со
ei Z
eo о о
N
U U О (L
d
со
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г S Е о х о а т
S ф
:
п
а <
х
S X н
и ф
со
мимо самого федерального центра) субъектов конституционно-правовых отношений, включая членов Федерации. В то время как ответственность по конституционному праву должна распространяться и на федеральные органы государственной власти, если они виновны в совершении конституционных деликтов.
Таким образом, область применения федерального принуждения, с одной стороны, шире, чем сфера действия мер конституционно-правовой ответственности, поскольку оно используется не только в связи с конституционно-правовыми деликтами. С другой стороны, эта область уже, поскольку такие меры применяются не ко всем субъектам конституционно-правовых отношений. Ведь наряду с государственными органами и их должностными лицами субъектами этих отношений могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане, лица без гражданства, негосударственные органы и объединения. В отношении них в случае нарушения ими конституционно-правовых норм принуждение, разумеется, используется, но меры именно федерального принуждения в конституционно-правовом смысле к ним не применяются.
В отечественной литературе высказывалось мнение о целесообразности выделения особого вида юридической ответственности - федеративной ответственности. «Развитие федеративных отношений в России и обусловленные этим процессом проблемы, - пишет, например, И.Н. Бар-циц, - побуждают к разработке в качестве самостоятельного явления наряду с такими подвидами публично-правовой ответственности, как государственно-правовая и конституционная, механизмов федеративной ответственно сти»3.
В качестве субъектов этой ответственности выделяются Российская Федерация как федеративное государство, ее субъекты, федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, общественные объединения, должностные лица. Правда, в другом месте общественные объединения среди субъектов федеративной ответственности не называются, что, считаем, является более правильным. Санкции федеративной ответственности закрепляются Конституцией Российской Федерации и федеральными конституционными законами. Основанием наступления этого вида ответственности яв-
ляется нарушение требований федеральной Конституции, тех ее положений, которые гарантируют сохранение целостности государственного устройства страны и ее правового пространства. Правда, в вопросе об основании федеративной ответственности у И.Н. Барцица нет полной ясности. С одной стороны, он заявляет, что «отличительной чертой федеративной ответственности является то обстоятельство, что они могут применяться как за совершение конституционного правонарушения, так и в том случае, когда невыполнение субъектом Федерации, его органами и должностными лицами своих обязанностей обусловливается неспособностью обеспечить стабильность в субъекте Федерации, выполнить все федеративные предписания, реализовать политический курс на укрепление государственно-правового единства страны», тем самым признавая возможность применения мер ответственности без вины правонарушителя.
С другой стороны, в той же работе утверждается, что «федеративная ответственность наступает только и исключительно при нарушении норм Конституции Российской Федерации и федерального законодательства»4. После этого становится неясно, какая же точка зрения соответствует мнению самого автора: та, которая допускает возможность наступления федеративной ответственности и при отсутствии прямого нарушения конституционно-правовых норм, или противоположная ей точка зрения?
Из всего этого необходимо, на наш взгляд, сделать два вывода. Во-первых, следует разделять правомерное, но не эффективное, несущее с собой определенные негативные последствия поведение федерального центра или субъектов Федерации и их противоправное поведение. В качестве примера можно привести проведение властью того или другого уровня не эффективной или даже ошибочной политики. При этом она действует в пределах своих полномочий и, следовательно, формально не нарушает каких-либо конституционно-правовых норм. В таких случаях власть, федеральная либо региональная, несет политическую, но не юридическую ответственность. Последняя может наступить только за противоправные действия (бездействия).
Во-вторых, нет серьезных оснований для выделения в качестве особого вида правовой ответственности - федеральную ответственность. Все то, что понимается под
3 Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. - М.: Изд-во РАГС, 2001. С. 292.
4 Там же. С. 293, 299.
федеральной ответственностью, по существу является разновидностью конституционно-правовой ответственности. Это ответственность государственных органов и должностных лиц федерального центра и субъектов Федерации за нарушение тех норм конституционного права, которые регулируют вопросы федеративного устройства и федеративных отношений. В научной литературе эта группа правонарушений была обозначена как конституционные деликты в сфере федеративного устройства5. В противном случае, поскольку существует несколько разновидностей конституционных деликтов, пришлось бы для каждой такой разновидности выделять свой, специфический вид юридической ответственности.
Из такого понимания данной разновидности конституционно-правовой ответственности вытекают, по крайней мере, два вывода.
Во-первых, само собою разумеется, что ответственность за нарушение части норм конституционного права, а именно, тех, которые регулируют вопросы федеративного устройства и федеративных отношений, по объему уже, чем конституционно-правовая ответственность в целом. Соответственно, если субъектами конституционно-правовой ответственности могут быть граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства, государственные органы, негосударственные органы и объединения, должностные лица, то ответственность за нарушение норм, регламентирующих федеративные отношения, несут лишь государственные органы Федерации и ее субъектов, а также их должностные лица.
Во-вторых, взаимная правовая ответственность субъектов федеративных отношений за соблюдение и выполнение своих конституционных обязанностей сводится к одной немаловажной, на наш взгляд, оговорке: ни Федерация в целом, ни каждый член Федерации в отдельности субъектом ответственности за нарушение конституционно-правовых норм по существу не является, ибо эти нормы нарушают не они, а конкретные федеральные и региональные органы государственной власти и их должностные лица, которые и могут, и должны выступать в качестве отвечающей стороны.
В настоящее время институциональный механизм конституционно-правовой ответственности пусть медленно, но формируется, хотя она затрагивает, в первую очередь, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных
лиц. Нарушения сторонами федеративных отношений норм конституционного права весьма разнообразны, и определенная классификация этих правонарушений представляется целесообразной для дифференциации их по степени общественной вредности и разработки мер адекватной реакции на их совершение.
Способы такой классификации могут быть разными. Один из них, достаточно распространенный, - это простое перечисление тех конституционно-правовых деликтов, которые обычно совершают или могут совершить субъекты федеративных отношений. На наш взгляд, есть основание, не перечисляя всего круга возможных конституционных правонарушений, выделить главные типы таких нарушений, позволяющих строго дифференцировать последние по их содержанию.
По нашему мнению, все разнообразные конституционные правонарушения, которые совершают или могут совершить субъекты федеративных отношений, следует разделит ь на три типа. Первый из них охватывает все нарушения конституционно-правовых норм, которые (нарушения), в конечном счете, выражаются в издании нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и другим законам, имеющим более высокую юридическую силу.
Среди таких правонарушений выделим, во-первых, несоблюдение прямых требований конституционного законодательства. К ним относятся, например: установление в регионе авторитарного или близкого к нему по содержанию политического режима, несмотря на провозглашение Российской Федерации демократическим государством; одностороннее определение субъектом Российской Федерации своего политико-правового статуса; нарушение принципа разделения властей при создании системы органов государственной власти субъекта Федерации; введение на территории субъекта Федерации мер, препятствующих свободе перемещения товаров, услуг и финансовых ресурсов, возведение своеобразных региональных таможенных границ и т.п.
Во-вторых, к нарушениям конституционного законодательства первого типа следует отнести выход субъектов Российской Федерации за пределы своих полномочий и присвоение исключительных полномочий федерального центра по предметам его ведения или предметам совместного ведения. Примеров такого рода в государственно-
См.: Лучин В.О. Конституционные деликты //Государство и право. 2000. № 1. С. 14.
01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о х
о а
т
Е ф
Ч
п
к <
X X X н
и ф
со
ei Z
eo о о
N
U U О (L
d
со
н
и о
X
и п
Е О
м ф
в
о а и ф г X Е о х о а т
S ф
ч:
п
а <
х х
X н
и ф
со
правовой практике можно привести достаточное количество.
Общим признаком всех этих правонарушений является то, что они выражаются, в конечном счете, в принятии государственными органами субъектов Федерации законодательных и иных нормативных правовых актов, противоречащих федеральной Конституции и другому федеральному законодательству.
Вторым специфическим типом конституционных правонарушений субъектами федеративных отношений является неисполнение ими заключенных договоров и соглашений. Характерным является то, что многие из соглашений, заключаемых между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации, остались на бумаге, главным образом из-за невыполнения своих обязательств федеральной стороной.
Наконец, третий тип указанных выше правонарушений - это неисполнение решений Конституционного суда Российской Федерации и других федеральных судов.
Мы указали на правонарушения, совершаемые органами власти и должностными лицами субъектов Федерации, на которые, как правило, и делается упор в отечественных публикациях. Чтобы устранить образовавшийся при этом пробел, не допускать политической пристрастности и придерживаться равноудаленной позиции, важно раскрыть те конституционные правонарушения, которые совершают или могут совершить и федеральные органы государственной власти, и их субъекты.
Это разнообразные нарушения конституционно-правовых норм, но которые в целом также укладываются в названные выше три типа правонарушений. К ним следует отнести: прямые нарушения законодательных норм, регулирующих федеративные отношения; неисполнение федеральной властью собственных нормативных правовых актов; принятие актов, противоречащих федеральной Конституции; вторжение федеральных органов государственной власти в компетенцию субъектов Российской Федерации; одностороннее присвоение федеральными органами государственной власти всех полномочий по предметам совместного ведения федерального центра и субъектов Федерации и др.
Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации за нарушение норм, регулирующих федеративные отношения, постепенно приобретает все более четкие институциональные очертания. В Конституции Российской Федерации предусмотрена такая мера конституционно-правовой ответственности, как отмена незаконного нормативного правового акта. В отечественной юридической литературе высказывалось мнение, что такая отмена акта не является мерой юридической ответственности, а представляет собой лишь «один из способов правового воздействия, юридическую корректировку в целях стабилизации системы правопорядка»6. С таким мнением нельзя согласиться, если исходить из сущности юридической ответственности, специфика которой заключается в том, что правонарушитель испытывает государственное порицание за свое неправомерное поведение7. В самом факте отмены незаконного нормативного правового акта, если это не делают добровольно сами государственный орган или должностное лицо, издавшие незаконный акт, заключено порицание от имени государства, которое выносится государственным органом или должностным лицом, отменившим указанный акт. Исходя из этого, нет никаких оснований не считать отмену законов и других правовых актов федеральных и региональных органов государственной власти проявлением конституционно-правовой ответственности.
Особо следует сказать о такой обсуждаемой в специальной литературе санкции, как ликвидация субъекта Федерации в качестве самостоятельного образования8. На наш взгляд, совершенно правильная позиция по этому вопросу отражена в действующей Конституции Российской Федерации, которая не предусматривает такую санкцию. И сделано это абсолютно верно, поскольку подобная мера ответственности игнорирует федеративную природу государства, полностью противоречит принципам федерализма и поставило бы субъекты Федерации в положение территорий унитарного государства.
Значительным шагом в направлении дальнейшей институционализации конституционно-правовой ответственности явился Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
6 Краснов М.А. Публично-правовая ответственность представительных органов за нарушение закона // Государство и право. 1993. № 6. С. 49.
7 См. об этом: Самощенко И.С., Фарукшин М.Х. Ответственность по советскому законодательству. - М.: Юрид. лит., 1971. С. 55.
8 См.: Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. С. 347-351.
«Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»9, который устанавливает санкцию в виде досрочного роспуска законодательного органа субъекта Федерации при наличии указанных в Законе условий и досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) условий, четко очерченных в Законе. Речь идет о невыполнении названными субъектами нормот-ворческой деятельности требований Закона по отмене принятых ими нормативных актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам и федеральным законам.
Если в направлении институционализа-ции ответственности государственных органов и должностных лиц субъекта Российской Федерации за нарушение норм, регулирующих федеративные отношения, сделаны в последнее время определенные шаги, то этого нельзя сказать об институционализа-ции ответственности за те же правонарушения со стороны федеральных органов государственной власти и их должностных лиц.
В связи с этим существует настоятельная необходимость разработки федерального закона, предусматривающего такую ответственность, например, за издание актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, и уклонение от приведения их в соответствие с Основным Законом государства; за неправомерное вмешательство федеральных органов власти в исключительные предметы ведения субъектов Российской Федерации и т.п. Возможно механизм такой ответственности практически и не придется вводить в действие, но наличие его, несомненно, могло бы сыграть профилактическую роль. Кроме того, принятие такого закона служило бы еще одним наглядным доказательством равноправия субъектов федеративных отношений и неот-
вратимости ответственности за нарушение конституционно-правовых норм, от кого бы они не исходили.
Ответственность федеральных органов государственной власти и их должностных лиц, очевидно, должна строиться приблизительно (но не абсолютно) по модели ответственности органов государственной власти и должностных лиц субъектов Российской Федерации. Факт правонарушения должен устанавливаться соответствующим судом (Верховным судом Российской Федерации, если речь идет о несоответствии изданного федеральным органом или должностным лицом федерального уровня нормативного правового акта, противоречащего федеральному конституционному закону или федеральному закону или Конституционным судом Российской Федерации, если такой акт противоречит Конституции Российской Федерации). После этого через определенный промежуток времени, необходимого для приведения изданного акта в соответствие с Конституцией, должна применяться санкция либо в виде предупреждения с последующим роспуском парламента или отрешением от должности председателей палат Федерального Собрания Российской Федерации либо в каком-то другом виде.
Таким образом, основными типами конституционных правонарушений, за совершение которых несут ответственность органы государственной власти и должностные лица субъектов федеративных отношений, являются: издание соответствующими органами и должностными лицами нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации либо федеральным конституционным законам и федеральным законам; неисполнение своих обязательств по другим договорам и соглашениям, заключенным между федеральным центром и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; неисполнение решений Конституционного суда Российской Федерации и других судов по вопросам, непосредственно касающимся федеративных отношений.
01 г
во о о
N
и и
О (к
а
со
н
и о
X
и п
Е
о
м ф
в
о а
о ф
г X
Е о х
о а
т
См.: Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 31. Ст. 3205.
Е Ф
ч:
п
к <
X X X н
и ф
со
9
