CC BY
14
ПРАВОВАЯ ПОЛИТИКА
Д-р экон. наук Е. И. Ивашкин Д. И. Егоров
О ФОРМИРОВАНИИ ПРАВОВОЙ БАЗЫ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО СТРАХОВАНИЯ С ФИНАНСОВОЙ ПОДДЕРЖКОЙ ГОСУДАРСТВА
В статье осуществлен всесторонний анализ внесенных в Государственную думу законопроектов о сельскохозяйственном страховании с финансовой поддержкой государства. Выявлены слабые стороны законопроектов, касающиеся принципов сельскохозяйственного страхования с финансовой поддержкой государства. Сформирован ряд положений, обеспечивающих построение эффективной страховой защиты сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Ключевые слова: государственные субсидии, принципы сельскохозяйственного страхования, продовольственная безопасность, страховые риски, саморегулируемые страховые организации.
Одна из центральных проблем национальной экономики - обеспечение продовольственной безопасности Российской Федерации. В настоящее время Россия зависит от поставок продовольствия из-за рубежа по целому ряду сельскохозяйственной продукции. Так, удовлетворение потребностей населения в мясо-молочной продукции на 60-70% осуществляется за счет импортных поставок. Между тем Россия располагает всеми необходимыми ресурсами, в первую очередь земельными, для полного обеспечения потребностей населения в продовольствии. В частности, треть всех мировых черноземов находится в России. По оценкам экспертов ООН, Россия располагает ресурсами, позволяющими обеспечить продовольствием 2 млрд. населения планеты.
Сельскохозяйственное производство отличается особой рисковой средой, в которой проявляются опасные природно-естественные риски, существенно влияющие на результаты деятельности сельхозтоваропроизводителей. Лишь за 2002-2006 гг. убытки в сельском хозяйстве России составили порядка 100 млрд. рублей. Среди методов управления сельскохозяйственными рисками в рыночной экономике большое значение имеет страхование, которое за рубежом, как правило, осуществляется с финансовой поддержкой государства и выступает важным экономическим механизмом стимулирования устойчивого развития сельскохозяйственного сектора экономики. В отдельных странах соответст-
вующая финансовая поддержка обеспечивает до 100% возмещение страховых расходов сельскохозяйственных товаропроизводителей.
Отлаженная правовая система государственной финансовой поддержки страхования сельскохозяйственных рисков в России пока не сформировалась, и соответствующее регулирование обеспечивается ежегодно издающимся приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации.
В настоящее время в Государственную думу внесены два законопроекта, определяющие правовые основы сельскохозяйственного страхования с финансовой поддержкой государства: «О сельскохозяйственном страховании, осуществляемом с государственной финансовой поддержкой» и «О сельскохозяйственном страховании, осуществляемом с государственной поддержкой». Названия законопроектов похожи, но более точно государственный аспект поддержки сельскохозяйственного страхования сформулирован в названии первого законопроекта. Если второй законопроект носит концептуальный характер, является достаточно лаконичным, то первый можно считать развернутым. Оба законопроекта имеют четыре главы, но в законопроекте «О сельскохозяйственном страховании, осуществляемом с государственной финансовой поддержкой государства» - 28 статей, а в законопроекте «О сельскохозяйственном страховании, осуществляемом с государственной поддержкой» - 8. Различна структура законопроектов по главам.
Финансовый аспект сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой имеет стержневое значение и заслуживает правового регулирования в рамках отдельной главы. Между тем в законопроектах такая глава отсутствует. Важность правового урегулирования финансовых аспектов сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой в отдельной главе обусловлена финансовой составляющей законопроекта, а также существующей практикой соответствующего страхования, когда, по оценке экспертов, до половины государственных субсидий используется в серых финансовых схемах. Кроме того, важно, что в проекте федерального закона «О внесении изменений в статью 12 федерального закона «О развитии сельского хозяйства» предусмотрено формирование соответствующих страховых резервов на новых принципах. «Учитывая специфику страхования сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений (чередование урожайных и неурожайных лет, действие договора страхования озимых культур более одного года), страховые резервы формируются на долгосрочный период»1. Структура соответствующей главы может
1 Федеральный закон от 11 июня 2008 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в статью 12 федерального закона «О развитии сельского хозяйства». - Ст. 12. - Ч. 7.
включать следующие статьи: условия обеспечения финансовой устойчивости, основы финансирования сельскохозяйственного страхования из федерального бюджета, формы финансирования сельскохозяйственного страхования из бюджетов субъектов РФ, страховые резервы и гарантийные фонды, перестрахование, государственное финансирование обществ взаимного страхования, профессиональные объединения агро-страховщиков.
В законопроектах определена правовая основа регулирования отношений по сельскохозяйственному страхованию с государственной финансовой поддержкой. В соответствии с первым законопроектом правовую основу регулирования отношений по соответствующему страхованию составляют Гражданский кодекс Российской Федерации, настоящий федеральный закон и другие федеральные законы. Предоставленная правовая основа сельскохозяйственного страхования весьма ограничена и не включает требования сельскохозяйственного законодательства по государственной финансовой поддержке сельскохозяйственного страхования, а также правовую основу страхового дела.
Во втором законопроекте законодательная база сельскохозяйственного страхования определена более полно и основывается на Конституции Российской Федерации, руководствуется Гражданским кодексом Российской Федерации и федеральными законами «О развитии сельского хозяйства», «О ветеринарии», «О саморегулируемых организациях», «Об организации страхового дела в РФ». При этом в законопроекте отсутствует федеральный закон «О взаимном страховании».
В законопроектах даны общие определения сельскохозяйственного страхования с государственной финансовой поддержкой. Например, в первом законопроекте о сельскохозяйственном страховании с государственной финансовой поддержкой оно определено как добровольное имущественное страхование сельскохозяйственных производственных рисков, осуществляемое в соответствии с положениями этого федерального закона. Аналогичное определение приведено в другом законопроекте. В приведенных определениях нет содержательного компонента сельскохозяйственного страхования с государственной финансовой поддержкой, выражающегося в возмещении государством части страховой премии соответствующего страхования. Кроме того, следует сказать, что сельскохозяйственное страхование с финансовой поддержкой государства может осуществляться как в добровольной, так и в обязательной форме, а в законопроектах оно определено лишь как добровольное страхование.
В законопроектах определены предметы правового регулирования и цели сельскохозяйственного страхования с государственной финансовой поддержкой расширенного законопроекта. В первом законопроекте
предмет правового регулирования определен как отношения, связанные с сельскохозяйственным страхованием производственных рисков сельскохозяйственных товаропроизводителей и в целях защиты имущественных интересов сельскохозяйственных товаропроизводителей, обеспечения устойчивого развития сельскохозяйственного производства. С учетом существенной зависимости Российской Федерации от импортных поставок продовольствия цель сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной финансовой поддержкой, должна быть дополнена положением об обеспечении продовольственной безопасности страны.
Во втором законопроекте цель сельскохозяйственного страхования определена как снижение рисков утраты (гибели) и/или частичной утраты (недобора) сельскохозяйственных культур, урожая многолетних насаждений и посадок многолетних насаждений при производстве сельскохозяйственной продукции для достижения финансовой устойчивости сельского хозяйства в ходе реализации государственной социально-экономической политики. Можно отметить, что страхование не снижает риски, а обеспечивает возмещение убытков, защищает имущественные интересы страхователей. Кроме того, в приведенной редакции не отражен аспект страхования сельскохозяйственных животных.
В законопроектах сформулированы принципы сельскохозяйственного страхования с финансовой поддержкой государства. В соответствии со статьей 3 первого законопроекта принципами сельскохозяйственного страхования с государственной финансовой поддержкой являются добровольность, равная доступность государственной финансовой поддержки всем сельскохозяйственным производителям и гарантия возмещения ущерба. Приведенный перечень принципов далеко неполный. Так, например, из статьи 4 законопроекта следует, что сельскохозяйственное страхование с государственной поддержкой осуществляется с сельскохозяйственным товаропроизводителем, являющимся членом профессионального объединения страховщиков, что по существу можно считать организационным принципом сельскохозяйственного страхования. В статье 6 части 2 законопроекта определено, что страхование осуществляется в отношении всего имущества и должно осуществляться один раз год и у одного страховщика. В данной статье сформулировано сразу три принципа сельскохозяйственного страхования с государственной финансовой поддержкой: принцип страхования по действительной стоимости, временной принцип минимального срока страхования и принцип страхования у одного страховщика.
В перечень принципов сельскохозяйственного страхования с государственной финансовой поддержкой первого законопроекта включено также поддержание стабильности финансового положения и кре-
дитоспособности сельскохозяйственных товаропроизводителей при гибели (уничтожении, утрате), повреждении застрахованного имущества в результате неблагоприятных природно-климатических условий и иных неблагоприятных событий. Сформулированное положение по существу выражает задачи организации соответствующего страхования и принципом не является.
Во втором законопроекте (ст. 3) принципами сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, названы добровольность заключения договора сельскохозяйственного страхования с государственной поддержкой; доступность государственной поддержки всем страхователям независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности; адресный характер и прозрачность государственной поддержки сельскохозяйственного товаропроизводителя; гарантия возмещения ущерба, причиненного страхователям - сельскохозяйственным товаропроизводителям в результате страховых событий в размере, порядке и на условиях, установленных в соответствии с указанным федеральным законом.
В обоих законопроектах сформулированы принципы добровольности, доступности и гарантии возмещения. Следует сказать, что сельскохозяйственное страхование с государственной финансовой поддержкой может осуществляться и на обязательной основе. Есть положительный опыт дореволюционного, советского и зарубежного обязательного сельскохозяйственного страхования. Это в основном касается страхования особо опасных сельскохозяйственных рисков (например, засухи). Поэтому абсолютизировать сельскохозяйственное страхование лишь как добровольное, на наш взгляд, не следует.
Важным принципом сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной финансовой поддержкой, является сформулированная в законопроекте равная доступность государственной финансовой поддержки всем сельскохозяйственным товаропроизводителям независимо от их организационно-правовой формы и ведомственной принадлежности. Во втором законопроекте данный принцип определен как доступность. Принцип равной доступности более объективно отражает справедливую доступность к возможности участия в сельском хозяйстве с господдержкой из бюджетных средств для всех сельскохозяйственных товаропроизводителей. Однако следует заметить, что в настоящее время страхуют сельскохозяйственные риски с финансовой поддержкой государства менее 25% сельских товаропроизводителей и соответственно застраховано менее 20% всей посевной площади. При этом средства государств, выделяемые для финансовой поддержки агрострахования, ограничены. В 2008 г. государственные субсидии на сельскохозяйственное страхование составляли 4,4 млрд.
рублей. Так, если в 2012 г. будет повсеместно организовано сельскохозяйственное страхование урожая сельскохозяйственных культур с финансовой поддержкой, государственные субсидии составят 22 млрд. рублей, т. е. дефицит бюджетных средств превысит 16 млрд. рублей, а реальная доля застрахованных площадей составит около 30%1.
Таким образом, проблема справедливого распределения государственных субсидий остается актуальной, и ее решение должно быть определено в соответствующем правовом механизме.
Первым законопроектом определено, что сельскохозяйственное страхование с государственной финансовой поддержкой осуществляется на принципе обязательного членства страховщиков в общероссийском профессиональном объединении. Обязательное членство страховщика в общероссийском профессиональном объединении возможно лишь при организации соответствующего страхования в форме обязательного страхования. Реализованной формой обязательного страхования, организованной на основе саморегулируемой страховой организации, является обязательное страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств. Добровольное страхование, в том числе с финансовой поддержкой государства, не может строиться на принципе обязательности участия лишь в одной саморегулируемой профессиональной страховой организации. Добровольное страхование развивается не только на основе конкуренции среди страховщиков, но и на основе их объединений. Кроме того, деятельность обществ взаимного страхования и их союзов существенно отличается от функционирования коммерческих страховщиков и их объединений.
Государственная финансовая поддержка осуществляется в форме предоставления из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации субсидий на компенсацию сельскохозяйственному товаропроизводителю части его затрат по уплате им страховой премии. Первым законопроектом предусмотрены субсидии из федерального бюджета в размере 50% исчисленной страховой премии и из бюджетов субъектов Российской Федерации в размере 10% исчисленной страховой премии. Опыт сельскохозяйственного страхования за рубежом свидетельствует о более высоком уровне финансовой поддержки сельхозтоваропроизводителей и полном покрытии соответствующих затрат государством. Поэтому оправданной является норма второго законопроекта, по которому государственная поддержка сельскохозяйственного страхования осуществляется путем предоставления субсидий из федерального бюджета в размере не менее 50% от оплаченной страховой
1 Концепция совершенствования сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, на период до 2020 года // www.ifap.ru/ofdocs/rus/rus006.pdf
премии по договорам сельскохозяйственного страхования. При этом в законопроекте не предусмотрено субсидирование из бюджетов субъектов РФ, что ограничивает финансовую поддержку государства сельскохозяйственного страхования.
В обоих законопроектах определено, что страховщиками сельскохозяйственного страхования могут выступать как коммерческие страховые организации, так и общества взаимного страхования. Однако правовые нормы, учитывающие особенности взаимного страхования сельскохозяйственных рисков, в законопроектах не определены. Вместе с тем применение технологий взаимного страхования при страховании сельскохозяйственных рисков с государственной поддержкой может как уменьшить размеры государственных субсидий, так и расширить поле финансовой поддержки страхования рисков.
Условия сельскохозяйственного страхования первого законопроекта предусматривают безусловную франшизу двух видов. По так называемому «зеленому полису» франшиза составляет 20%, а по «желтому полису» - 40%. Такие параметры франшизы в сельскохозяйственном страховании с финансовой поддержкой государства явно завышены. Кроме того, законопроект допускает применение дополнительной франшизы в пределах трех процентов. Такие условия сельскохозяйственного страхования с финансовой поддержкой государства сводят на нет сформулированный принцип гарантии возмещения ущерба.
Сравнительный анализ законопроектов показал различия в перечне страховых рисков. Так, например, при страховании урожая сельскохозяйственных культур и урожая многолетних насаждений перечень страховых событий в первом законопроекте является более широким и оправданным. В него вошли недостаток эффективных температур в период вегетации растений, пожары, оползни, а также выпадение снега в необычно ранние сроки. При этом нужно обратить внимание на такой важный страховой риск, как недостаток эффективных температур, который имеет ключевое значение в дальнейшем развитии сельскохозяйственного страхования на основе организации индексного страхования.
В первом законопроекте сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной финансовой поддержкой, предусмотрено страхование сельскохозяйственных рисков на срок более одного года, который оформляется генеральным полисом с последующей его пролонгацией, и оформление страхового полиса на каждый отдельный сельскохозяйственный год. Но страхование по генеральному полису в соответствии с Гражданским кодексом РФ - это систематическое страхование разных партий однородного имущества (товаров, грузов и т. п.) на сходных условиях в течение определенного срока по соглашению страхователя со страховщиком на основании одного договора страхо-
вания. Поэтому более корректно договор сельскохозяйственного страхования на ряд лет определить как долгосрочный.
В первом законопроекте завышены статус и компетенция профессионального объединения сельскохозяйственных страховщиков. В соответствии со статьей 22 части 3 профессиональное объединение страховщиков имеет статус профессионального объединения со дня его внесения федеральным органом исполнительной власти, к компетенции которого относится осуществление функций по контролю и надзору в сфере страховой деятельности.
Саморегулируемая организация не может быть органом страхового надзора. Орган страхового надзора - это орган исполнительной государственной власти. В настоящее время эти функции осуществляет Федеральная служба страхового надзора Российской Федерации. Саморегулируемым организациям могут делегироваться отдельные функции страхового надзора, например, участие в процессе лицензирования, разработка экспертиз проектов законодательных актов и др.
Среди определенных в законопроекте прав страховщика закреплено право участия в судебном разбирательстве дел, связанных с установлением страхового случая, условиями и порядком выплаты страхового возмещения (ст. 18, ч. 6). Между тем судебное разбирательство независимо (это базовый принцип судебного института), а страховщик является заинтересованным лицом, форма его участия в судебном деле регулируется соответствующим законодательством.
Выявленные наиболее важные недостатки и замечания носят принципиальный характер в становлении эффективной системы сельскохозяйственного страхования с государственной финансовой поддержкой.
Список литературы
1. Концепция совершенствования сельскохозяйственного страхования, осуществляемого с государственной поддержкой, на период до 2020 года // www.ifap.ru/ofdocs/rus/rus006.pdf
2. Никитин А. В. Теория и практика страхования сельскохозяйственных рисков. - Мичуринск : Изд-во Мичуринского гос. ун-та, 2008.
