CC BY
190
УДК 342.5
О ФОРМАХ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ
Д.В. Азаров
В статье рассмотрено понятие формы парламентского контроля, а также существующие в действующем законодательстве подходы к определению форм парламентского контроля, показаны их недостатки, предложена авторская концепция форм парламентского контроля.
Ключевые слова: парламентский контроль, финансовый контроль, форма контроля, вид контроля, цель контроля, защита прав.
Понятие парламентского контроля уже достаточно давно стало элементом правовой материи. Оно является доктринальным, хотя термин, обозначающий данное понятие, нередко используется в нормативных актах. Учитывая, что тема парламентского контроля является одной из наиболее обсуждаемых в науке конституционного права, ответы на многие вопросы получены, и особых проблем, во всяком случае, с определением содержания понятия «парламентский контроль» и использованием обозначающего его термина, не возникает. Понятие же формы парламентского контроля является проблемным. Возникающие в связи с использованием данного понятия вопросы имеют как теоретико-правовое, так и прикладное значение, в связи с чем, видится очень важным поставить точки над «I» хотя бы по самым принципиальным из них.
Одна из проблем применения понятия «форма парламентского контроля» вытекает из смешения понятий «форма контроля» и «вид контроля». О недопустимости подобного смешения неоднократно говорилось в литературе [1]. Отрадно, что законодатель принял во внимание мнение ученых и, внося изменения и дополнения в Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее - БК РФ), Федеральным законом № 252-ФЗ от 23.07.2013 г. изменил название ст. 265 указанного кодекса с «Формы финансового контроля, осуществляемого законодательными (представительными) органами, представительными органами местного самоуправления» на «Виды государственного (муниципального) финансового контроля», изложив при этом саму статью в новой редакции.
В этой связи следует заметить, что ст. 265 БК РФ имеет лишь опосредованное отношение к парламентскому контролю. Согласно части 2 указанной статьи контрольная деятельность Счетной палаты Российской Федерации, контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований относится к внешнему государственному (муниципальному) финансовому контролю в сфере бюджетных правоотношений. Вместе с тем, анализ норм части 2 ст. 4 Федерального закона «О парламентском контроле», частей 1 и 3 ст. 3 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» приводит к выводу о допустимости отнесения контрольно -счетных органов Российской Федерации и ее субъектов к субъектам, в том числе и парламентского контроля. Таким образом, указанные нормы БК РФ возможно включать в содержание правового института парламентского контроля.
Другая проблема связана с определением самих форм парламентского контроля. С 19 мая 2013 года вступил в силу Федеральный закон «О парламентском контроле» от 07 мая 2013 г. № 77-ФЗ (далее - Закон о парламентском контроле), предусматривающий (ст. 5) восемнадцать форм парламентского контроля! Это обстоятельство свидетельствует о том, что законодатель очень широко толкует понятие формы парламентского контроля, по сути, используя его как аналог понятия «контрольное правомочие». Попробуем разобраться, насколько оправдан и юридически корректен такой подход. Для этого, прежде всего, необходимо определить содержание и юридическое значение понятия «форма контроля». Определение «парламентский» из методических соображений пока опустим, так как ключевыми понятиями, определяющими сущность исследуемого правового явления, выступают именно понятия «форма» и «контроль». Начнем с последнего.
Понятие «контроль» полисемантично. Оно используется в различных сферах: науке, технике, общественной жизни. Известный русский лингвист С.И. Ожегов [2] определяет контроль как проверку, наблюдение с целью проверки. Указанное определение не содержит важной информации, на предмет чего осуществляется проверка в рамках контроля.
Обратимся к этимологии термина. В нем явно прослеживаются латинские корни, причем два: contra, что означает «против» («напротив») и roll - рулон, свиток. Таким образом, как это ни странно, яркой иллюстрацией термина «контроль» в его, так сказать, первозданном виде является современное устройство, именуемое контрольно-кассовой машиной (ККМ). Действительно, в конструкции этого устройства присутствуют два бумажных рулона, на которых записывается одинаковая информация, что позволяет получить определенную информацию о проводимых с использованием ККМ товарно-денежных операциях.
Современное значение термина «контроль» смещает акцент с механизма фиксации информации на деятельность лиц, заинтересованных в такой информации (контролеров): паспортный контроль, билетный контроль, налоговый контроль и т.п. В технике контроль осуществляется на предмет соответствия работы механизма заданным (техническим) параметрам. Таким образом, значение термина «контроль» в самом общем виде можно определить как проверку на предмет соответствия. Исходя из предложенной трактовки термина «контроль», паспортный контроль можно определить как проверку на предмет соответствия личности; билетный - на предмет наличия права на проход, проезд, посещение; налоговый - на предмет полноты и правильности уплаты налога. В связи с развитием такой общественной науки как теория управления (менеджмента) термин «контроль» стал использоваться в значении «проверка на предмет эффективности управленческого решения».
Исходя из приведенных доводов и соображений понятие «контроль» в самом общем виде следует определить как составляющая механизма (одно из направлений) управленческой деятельности, представляющая собой проверку на предмет соответствия работающей системы заданным параметрам, действительности предоставленной информации, эффективности управленческого решения. В контроле прослеживаются ряд последовательно осуществляемых взаимосвязанных этапов: 1) принятие решения о проведении контроля (включая выявление необходимости контроля, постановку цели, определение объекта контроля и содержания контрольного мероприятия); 2) сбор необходимой информации; 3) оценка полученной информации; 4) принятие решения по результатам
контрольного мероприятия.
Причиной одной из проблем, связанных с определением содержания и, соответственно, применения понятия «контроль», является использование термина «контроль» к обозначению всего, что связано с получением информации. Действительно, для того, чтобы принять решение о проведении полноценного контроля, следует прежде всего определить: что контролировать, для чего и как. С этой целью собирается и предварительно оценивается информация о контролируемом объекте, что тоже чаще всего выдается за контроль, даже в случае отрицательного ответа на вопрос о необходимости проведения контроля. Следствием такого подхода является расширение содержания понятия «контроль» и размывание его границ, что явно не идет на пользу системе права и правовой системе в целом. Разумеется, правовое понятие - не алгебраическая формула и не геометрический рисунок, чтобы требовать от него филигранной точности, вместе с тем, в юриспруденции можно и нужно стремиться, во всяком случае, к определенности составляющих ее арсенал понятий, а также по возможности избегать понятий, лишенных юридической нагрузки.
Примером вольного обращения с правовыми понятиями является содержание уже упоминаемой ст. 265 БК РФ. Нормы этой статьи в редакции, действовавшей до вступления в силу федерального закона № 252 от 23.07.2013 г., вводили применительно к финансовому контролю понятия «предварительный контроль», «текущий контроль» и «последующий контроль». Правовые явления, обозначаемые указанными понятиями, рассматривались законодателем как формы финансового контроля. Действующая редакция этой статьи, как уже отмечалось, исключила понятие текущего контроля, а двух оставшихся назвала видами государственного (муниципального) финансового контроля. С научной точки зрения такой подход видится более корректным, но, имеет ли это практическое значение? Исходя из того, какой смысл вкладывается в эти понятия, сложно даже смоделировать ситуацию, в которой бы квалификация контроля как предварительного либо последующего влияла бы на ее юридическое содержание. Мало того, формулировки этих понятий, вкладывающие в них смысл, таковы, что позиционирование предварительного и последующего контроля как формы или вида контроля тоже не имеет смысла (по принципу: что на ноль не умножай, все равно будет ноль). В контексте вышеизложенного следует также заметить, что нормы действующей редакции ст. 265 БК РФ не коррелируют нормам п. 2 ст. 5 Закона о парламентском контроле, в которых и предварительный, и текущий (исключенный из Бюджетного кодекса), и последующий контроль в сфере бюджетных правоотношений рассматриваются как формы контроля.
Приведенный выше пример - яркое свидетельство тому, что принцип системности в праве, предполагающий логичность построения и неразрывную взаимосвязь отраслей, институтов и норм, составляющих систему права, нарушается законодателем даже в регулировании тех отношений, которые касаются самого законодателя.
Что можно предложить, если отойти от тотальной критики и обозначить конструктивный подход к проблеме. Прежде всего, отказаться от практики введения новых понятий без явной на то необходимости. Если же необходимость в новом понятии как-то себя проявляет, то, вводя его в систему права, следует наполнять такое понятие не только лексическим содержанием, но и юридическим смыслом. Применительно к описываемой ситуации, в контексте высказанных соображений о том, что такое контроль, предлагается определить, что под контролем понимается деятельность компетентного лица (органа), осуществляемая с целью определения на предмет соответствия системы заданным параметрам, действительности предоставленной информации, эффективности управленческого решения, включающая в себя принятие решения о проведении контроля (в том числе выявление необходимости контроля, постановку цели, определение объекта контроля и содержания контрольного мероприятия), сбор необходимой информации, оценку полученной информации и принятие решения по результатам контрольного мероприятия. Действия контролирующих субъектов по сбору и оценке информации с целью решения вопроса о необходимости проведения контроля должны охватываться понятием предварительного контроля.
Юридическое значение существования этих двух понятий в контексте предложенного подхода заключается в том, что при квалификации проверочных мероприятий как контроля, контролирующий субъект обязан иметь принятое в установленном порядке решение о проведении контроля и по его результатам в свою очередь вынести соответствующее решение в отношении объекта контроля. Предварительный контроль видится менее формализованным мероприятием, по его результатам не может быть принято в отношении объекта контроля обязывающего решения, а может быть принято только решение, обязывающее контролирующего субъекта (того, который проводил предварительный контроль, или, в порядке субординации, другого) провести контроль.
Данный подход направлен на защиту прав контролируемых субъектов. Согласно предлагаемой концепции, последние вправе знать о том, каков характер проводимых в отношении них контрольных мероприятий. И если субъект контроля заявляет, что в отношении объекта контроля проводится контроль, то обязан предъявить принятое компетентным лицом (органом) в установленном порядке решение о проведении контроля. Если такое решение объекту не предъявлено, то последний вправе рассчитывать, что в рамках данных контрольных мероприятий, квалифицируемых как предварительный контроль, в отношении него не будет принято никаких обязывающих решений.
Выделение в правовом регулировании контроля понятий собственно контроля и предварительного контроля непосредственно подводит нас к вопросу о формах контроля. Согласно п. 2 ст. 2 Закона о парламентском контроле одной из основных целей парламентского контроля является защита прав и свобод человека и гражданина. Отталкиваясь от принятого в цивилистике деления форм защиты гражданских прав на юрисдикционные и неюрисдикционные, можно по методу аналогии сделать вывод о том, что предварительный контроль и собственно контроль являются двумя основными формами парламентского контроля: контроль при этом выступает в качестве юрисдикционной формы, предварительный контроль - неюрисдикционной.
Иной подход к определению форм контроля прослеживается в Федеральном законе «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» от 07.02.2011 г. № 6-ФЗ. Согласно ст. 10 указанного закона внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами в форме контрольных или экспертно-аналитических мероприятий. Существенным минусом такого подхода является то, что законодатель не определяет, что понимается под контрольными мероприятиями, а что - под экспертно-аналитическими. То есть, опять новые понятия
вводятся, а их содержание не определяется. Размышления же над содержанием новых понятий приводят к выводу о наличии в них логического противоречия. Никакой контроль не мыслим без аналитической работы. Как уже отмечалось, содержание контроля в самом общем виде сводится к получению (сбору) и оценке информации о контролируемом объекте. Оценка - всегда результат аналитики. В случаях, требующих наличия специальных познаний для целей оценки, в помощь контролерам привлекаются эксперты. Поэтому, экспертно-аналитические мероприятия всегда (аналитические) или достаточно часто (экспертные) являются составной частью контрольных мероприятий. В то же время, экспертно-аналитические мероприятия не самодостаточны. Они непременно осуществляются и в рамках проведения контрольных мероприятий, следовательно, указывать их как две формы контроля весьма не логично.
Справедливости ради следует заметить, что в отличие от форм контроля, предлагаемых БК РФ, в вышеуказанном законе (№ 6-ФЗ от 07.02.2011 г.) прослеживается попытка придания выделяемым формам контроля юридического значения. Так, согласно частей 2 и 3 ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», при проведении контрольного мероприятия составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций, с последующим составлением отчета, при проведении экспертно-аналитического мероприятия контрольно-счетным органом составляется отчет или заключение. Таким образом, можно заметить, что квалификация понятий влияет на содержание правоотношения. Это правильно, во всяком случае, юридически грамотно. Однако, этот подход имеет логическое противоречие, заключающееся в том, что отчет, согласно указанных правовых норм, составляется и по результатам контрольного и по результатам экспертно-аналитического мероприятия, таким образом, разные формы контроля имеют в своем итоге один и тот же вид документа. Вместе с тем, логично предположить, что разные формы контроля должны иметь разные правовые последствия (во всяком случае - их формальное выражение). Из анализируемых правовых норм же не ясно, чем отчет, составляемый по результатам контрольного мероприятия, отличается от отчета, составляемого по результатам экспертно-аналитического мероприятия, а также в чем разница между отчетом и заключением, составляемым по результатам последней формы контроля. Опять же, содержание этих норм и норм ст. 17 того же закона предполагает составление по результатам контрольного мероприятия акта, с которым контролируемые субъекты вправе ознакомиться и представить свои замечания и возражения, которые должны будут учтены при составлении отчета (итогового контрольного документа). Формат экспертно-аналитического мероприятия не предусматривает юридической возможности выяснения позиции контролируемого субъекта до составления итогового контрольного документа. В силу этого, с формально-юридической точки зрения эта форма контроля видится более строгой по сравнению с формой контрольного мероприятия, хотя с точки зрения здравого смысла должно быть наоборот.
Нетрудно заметить, что и изменения, вносимые в Бюджетный кодекс, касающиеся финансового контроля, и соответствующие нормы Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно -счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» направлены на приведение российского законодательства в данной сфере в соответствие с общими принципами контроля, сформулированными в Лимской декларации руководящих принципов контроля 1977 года (далее - Лимская декларация). Именно Лимская декларация выделяет внутренний и внешний контроль (ст. 3), предварительный контроль и контроль по факту (ст. 2). Отмеченная тенденция приведения российского права в соответствие с международными правовыми стандартами может быть охарактеризована исключительно как положительная. Не смотря на то, что Лимская декларация не является международным договором Российской Федерации в контексте части 4 ст. 15 Конституции России, сформулированные в ней идеи настолько фундаментальны, системны, логичны и понятны, что разумно использовать их в качестве мирового опыта регулирования отношений финансового (и не только финансового) контроля. Однако, соответствовать и создавать видимость соответствия - суть разные явления. Согласно вышеприведенным примерам и сделанным выводам о несоответствии института государственного финансового контроля в системе российского права критериям системности построения и эффективности действия, отношения указанного института с международными принципами контроля могут быть охарактеризованы не как соответствие в целом, а как заимствование в деталях. В этой связи еще раз следует подчеркнуть необходимость преодоления такого крайне негативного явления как бессистемность в праве.
Стоит также заметить, что Лимская декларация не оперирует понятием «форма контроля». Вместо этого используются понятия «права контрольного органа», «методы контроля», «порядок контроля». По-видимому, это не случайно, ведь понятие правовой формы является одним из фундаментальных правовых понятий. Оно наполнено вполне конкретным юридическим смыслом, сводимым к общенаучному постулату о том, что форма и содержание взаимоопределяют друг друга. Из этого следует важный вывод: каждой юридической форме соответствует определенное правовое содержание. Именно в этом аспекте в настоящей статье была дана критика норм ст. 10 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований», и именно с этой позиции подойдем к анализу норм Закона о парламентском контроле.
Сфера действия Закона о парламентском контроле несколько шире, чем Лимской декларации. Вместе с тем, как уже отмечалось, автор не видит препятствий для распространения руководящих принципов контроля на все сферы контроля, не только финансового. В Лимской декларации довольно грамотно сформулирована цель контроля: вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем (ст.1). Подход российского законодателя к цели парламентского контроля, сформулированный в ст. 2 Закона о парламентском контроле, видится менее удачным. Во-первых, обозначено достаточно (если не сказать: «слишком») много целей: шесть только «основных»; логично предположить, что есть и другие, о которых законодатель умалчивает. Целей не должно быть много. По-хорошему, цель должна быть одна.
Она может быть большой (глобальной); в этом случае ее можно сформулировать широко, но, ни в коем случае, не дробить. Ведь цель определяет направление движения; если целей много, то возникает вопрос: в какую сторону двигаться? В рамках достижения поставленной цели реализуются определенные задачи, которых может быть сколько угодно, при этом цель должна быть одна, и она должна определять конкретное направление движения данного субъекта в рамках осуществления его деятельности. Учитывая, что тема цели парламентского контроля достаточно широка и может быть рассмотрена отдельно от форм парламентского контроля, вернемся к последним.
Формам парламентского контроля посвящена ст. 5 Закона о парламентском контроле. Нормы этой статьи не определяют понятия парламентского контроля, а лишь констатируют наличие, как уже отмечалось, у парламентского контроля восемнадцати форм. Рассмотрим отдельные из предлагаемых законодателем форм в контексте изложенной в настоящей статье концепции.
Рассмотрение Государственной Думой вопроса о доверии Правительству Российской Федерации является одним из полномочий Государственной Думы (абз. «б» части 1 ст. 103 Конституции РФ). По своей политико-правовой природе это полномочие схоже с полномочием выдвижения обвинения против Президента Российской Федерации для отрешения его от должности. Но, почему-то первое определено как форма парламентского контроля, а второе - нет. Нелогично. Если конституционно-правовые санкции в отношении высшего органа федеральной исполнительной власти рассматривать как форму парламентского контроля, соответственно, санкции в отношении высшего должностного лица государства следует рассматривать под тем же углом зрения. По нашему мнению и в одном, и в другом случае мы имеем дело лишь с одним из этапов контроля - принятием решения по результатам контрольного мероприятия (например, парламентского расследования).
Норму пункта 2 части 1 ст. 5 Закона о парламентском контроле также нельзя рассматривать как указание на форму парламентского контроля. Очевидно, что здесь идет речь о видах контроля, выделяемых по временному критерию (предварительный, текущий, последующий), а также об указании на такой вид парламентского контроля как контроль в сфере бюджетных правоотношений по критерию содержания контролируемой сферы (общественных отношений в которых осуществляется контроль). Таким образом, проведение палатами Федерального Собрания Российской Федерации, их комитетами, Счетной палатой Российской Федерации мероприятий по осуществлению предварительного, текущего и последующего парламентского контроля в сфере бюджетных правоотношений не является формой парламентского контроля.
Формы парламентского контроля, указанные в пунктах 3, 4, 5, 9, 10 и 14 названной статьи закона можно объединить названием «заслушивание (рассмотрение) отчетов (докладов, информации)». По этой группе так называемых «форм» возникает целый ряд вопросов. Почему в отношении ежегодных отчетов Правительства РФ применен термин «заслушивание», а в отношении годовых отчетов Центрального банка РФ (далее - ЦБ РФ) -термин «рассмотрение»? Почему по результатам рассмотрения отчетов ЦБ РФ предполагается принятие решения, а по отчетам Правительства РФ - нет? Чем рассмотрение годового отчета ЦБ РФ принципиально отличается от заслушивания доклада Председателя ЦБ РФ о деятельности последнего при представлении годового отчета или ежегодного доклада Генерального прокурора? Чем заслушивание на заседаниях палат Федерального Собрания РФ информации членов Правительства РФ, руководителей и должностных лиц федеральных органов исполнительной власти в рамках «правительственного часа», а также на заседаниях комитетов и комиссий, принципиально отличается от заслушивания по вопросам, носящим чрезвычайный характер, Председателя Правительства РФ, его заместителей, Генерального прокурора РФ, иных должностных лиц? Допускаю, что отличия есть, но они не настолько существенны, что бы парламентские правомочия, обозначенные в пунктах 3, 4, 5, 9, 10 и 14 ст. 5 Закона о парламентском контроле, можно было представлять как отдельные формы парламентского контроля.
Подводя итог проведенному в настоящей работе анализу использования понятия формы парламентского контроля, следует заметить, что произвольное использование в нормативных правовых актах правовых понятий является одной из причин несовершенства действующего законодательства, что в свою очередь ведет к снижению качества правового регулирования общественных отношений. Очевидно, что определение правовых понятий, наполнение их конкретным содержанием является важной задачей юридической науки. При этом не менее важным является то, чтобы достижения науки брались на вооружение и использовались как в законотворческом процессе, так и в правоприменительной деятельности.
In the article reviewed the notion of parliamentary control, and existing in legislation approaches to the definition of forms of parliamentary control, shown their disadvantages, proposed concept of forms of parliamentary control.
Key words: parliamentary control, financial control, form of control, type of control, the purpose of control, protection of rights.
Список литературы
1. Азаров Д.В. Конституционно-правовое регулирование регионального парламентского контроля как механизма обеспечения разделения и взаимодействия властей в субъектах Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.02 М., 2014.
2. Ожегов С.И. Толковый словарь русского языка. М., 1992.
Об авторе
Азаров Д.В. - доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Брянского государственного университета им. акад. И.Г. Петровского, кандидат юридических наук.
