CC BY
21
Светлой памяти Владимира Сергеевича Швырева посвящается
В.В. Борисенко, А.М. Кулькин
*
О ДИЛЕММАХ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ
Борисенко Валентина Владимировна - кандидат философских наук, доцент Российской академии государственной службы при Президенте РФ.
Кулькин Анатолий Михайлович - доктор философских наук, руководитель Центра научно-информационных исследований по науке, образованию и технологиям ИНИОН РАН.
В теории государственного управления постоянно предпринимаются попытки разъединить единую систему государственного управления обществом на две функциональные подсистемы:
1) политическое руководство, которое вырабатывает государственную политику, ставит политические цели и принимает политические решения;
2) государственное администрирование, осуществляемое государственно-бюрократической машиной в виде «государственной службы» и призванное выполнять чисто «профессионально-техническую» задачу - проводить в жизнь решения политического руководства.
На наш взгляд, это очень удобная концепция для государственной власти в обществах, где нет реальной демократии, но где государственная власть стремится выдать свое правление за социально справедливое и даже демократическое. Действительно, с одной стороны, данная концепция «освящает»
.*. Грант РФФИ, проект № 09-06-00008а.
власть в лице политического руководства, поскольку обеспечивает ему в обществе место некоего «Олимпа», а с другой - отделяет этот политический «Олимп» от государственной бюрократии, предусматривая для нее роль «штатного» объекта общественного стремления критиковать «нерадивых государевых слуг», злоупотребляющих доверием государя.
Небольшой исторический экскурс
Государственная власть в России традиционно успешно эксплуатировала идею непогрешимости верховного правителя, списывая весь свой произвол на чиновников и показательно для общества наказывая их за «перегибы». Историк Н.М. Карамзин в отношении правления Ивана IV пишет: «Таков был царь; таковы были подданные! Ему ли, им ли должны мы наиболее удивляться? Если он не всех превзошел в мучительстве, то они превзошли всех в терпении, ибо считали власть государеву властью божественною и всякое сопротивление беззаконием; приписывали тиранство Иоаннову гневу небесному и каялись в грехах своих... Россияне славились тем, чем иноземцы укоряли их: слепою, неограниченною преданностью к монаршей воле в самых ее безрассудных уклонениях от государственных и человеческих законов» (6, с. 256).
Остро чувствовали особенности российской верховной власти русские писатели. Один из самых гражданственных русских писателей Н.В. Гоголь, вполне разделяя концепцию «добродетельный монарх - вороватые чиновники», во второй части «Мертвых душ» прямо дает «идеальную» модель государственной власти - когда сама справедливость в лице «политического руководителя» (губернатора) призвана вразумлять государственную службу, читая чиновникам нравоучения. Впрочем, Гоголь в глубине души понимал наивность своего упования на перевоспитание нижестоящих чиновников вышестоящими чиновниками. Это открыто читается в монологе губернатора: «Никакой правитель, хотя бы он был мудрее всех законодателей и правителей, не в силах поправить зла, как ни ограничивай он в действиях дурных чиновников приставленьем в надзиратели других чиновников. Все будет безуспешно.» (3, с. 125-126).
В чем же выход? Как заставить государственно-бюрократическую машину, без которой не может обойтись государственное управление, быть «примерным слугой» даже не столько «государя», сколько общества, т.е. в строгом смысле слова служить гражданам? Разумеется, Н.В. Гоголь защищал позицию контроля государственной бюрократии со стороны «безупречного верховного правления» не в качестве ученого. Это был взгляд человека, наделенного не только умом и писательским талантом, но и обостренным гражданским сознанием.
В социологической науке эту модель функционирования государственного управления описал М. Вебер, отстаивавший идею решительного размежевания между «администраторами» и «политиками» в системе государственного управления. Он хотел спасти «политиков» от «администраторов» (государственных бюрократов), считая, что если «администраторы» станут заниматься политикой, то они быстро «забудут» свои прямые обязанности честно служить государству и обществу и будут заботиться лишь о собственном выживании, удовлетворении своих властных амбиций и погрязнут в коррупции (17, с. 128, 129, 133, 134).
В своей знаменитой теории «рациональной бюрократии» М. Вебер подчеркивал большое значение государственно-бюрократической службы, в целом обеспечивающей рациональный порядок в обществе. Обосновывая необходимость «единоначалия» в публичном управлении, он отводил бюрократии («администраторам») лишь скромное место исполнительного органа при «верховной власти» («политиках»).
Отсюда проистекает неприятие М. Вебером самой возможности посягательства бюрократии на территорию государственной политики, не говоря уже о возможности передачи всей полноты публичного управления административной системе. Опасения М. Вебера в отношении всевластия государственных чиновников небезосновательны. Это отчетливо показала советская модель государственного управления, когда государственные чиновники занялись «руководством» экономикой, наукой, культурой, СМИ. Между тем культура, наука, искусство менее всего нуждаются в чиновничьей «экспертизе» в силу специфики этих сфер жизнедеятельности. В частности, характер науки таков, что научное сообщество не имеет национальных границ, является мировым сообществом, развивающим науку на свободном рынке идей, где государственным чиновникам делать нечего, а нужно только всячески способствовать развитию этого свободного рынка идей у себя в стране.
М. Вебер прав, опасаясь «приватизации общества» государственной бюрократией. Однако его попытки решить эту проблему, назначив ограничителем аппетитов государственных чиновников «верховную власть» явно несостоятельны. В самом деле, как обеспечить такой кадровый состав на «олимпе» властной вертикали, чтобы этот «верх» имел моральное право и, главное, - стремление реально контролировать государственную бюрократию именно в целях пользы для общества? Для решения этой ключевой проблемы М. Вебер предложил механизм «плебисцитарной демократии» - выбора политических лидеров всеобщим голосованием. Плебисцит, таким образом, вводится только в отношении узкой группы «лучших людей» - некоего аналога «философов-управленцев» Платона. Но никакой плебисцит не гарантирует приход в верховную власть морально, интеллектуально и профессио-
нально безупречных людей, и это подводит к проблеме подотчетности власти и общественному контролю над ней.
От попыток институциональной революции «сверху»
к реконструированию власти
Для чего же в системе государственного управления нужна неподконтрольная верховная власть? А для того, чтобы вытолкнуть общество из государственного управления - подменить общественный контроль власти ее самоконтролем, когда нижестоящие государственные чиновники подотчетны только вышестоящим чиновникам, а государственно-бюрократическая машина в целом - «политическим верхам» вертикали власти. История СССР, а также история России 1990-х годов - начала XXI в. хорошо показали, что подобный «самоконтроль» власти, сочетающийся с ее закрытостью для общественного надзора, неизбежно ведет к образованию внутри самой властной вертикали разных кланов и групп. Общество о них может только догадываться (в той степени, в какой свободны СМИ) и со стороны наблюдать их борьбу между собой за место на властном «олимпе». При этом государственное управление превращается в пародию на себя, поскольку основные силы чиновников уходят на интриги внутри аппарата власти, а интересы «безмолвствующего общества» обслуживаются по остаточному принципу.
Изменить положение может только передача функции контролирования власти от самой власти к обществу. Однако - это подлинная институциональная революция. Закрытая государственная власть всегда сочетается с отсутствием гражданского общества, структурированного по интересам своих больших групп негосударственными организациями типа политических партий, союзов и др. Такое общество не является субъектом и не имеет организационных ресурсов призвать власть к диалогу. В условиях «атомизиро-ванного» общества лишь сама власть может начать требуемую институциональную революцию, развитие которой станет успешным только если она сама будет заинтересована в формировании гражданского общества - прежде всего обеспечит свободные выборы при равноправном участии, гласности и проверяемости результатов. Именно институт выборов наиболее эффективно развивает субъектное сознание общества и реально избавляет государственную власть от соблазна «самоконтроля».
Стремительный ход событий в СССР с конца 1980-х годов подтверждает все эти принципиальные особенности институциональной революции «сверху». В СССР только внутри самой, предельно закрытой государственно-партийной власти могла возникнуть реальная сила с идеями и планами реформирования системы. Общество же, лишенное в поколениях субъектного качества, отодвинутое от государственного управления, лишь пассивно ожи-
дало и принимало сигналы «сверху». В конце 1980-х реформаторская группа в государственно-партийном руководстве страны подала обществу внятный сигнал о демократических преобразованиях системы, и общество с готовностью откликнулось на него. Однако вся дальнейшая история - особенно с 1991 г., уже после распада СССР - ясно показала следующее. Власть использовала демократическую и реформаторскую риторику, чтобы заручиться поддержкой общества, настроенного на демократические реформы, и закрепить собственную несменяемость в лице определенного властного «пула», в который отбирались люди не на основе демократических выборов или конкурса лучших качеств, а примерно так же, как это было в СССР, - по закону корпоративного сцепления.
Это подтверждается упорной работой власти уже с первых парламентских выборов в Российской Федерации в 1993 г. над созданием такого механизма обеспечения «преемственности власти» как «государственная партия» - прямого аналога КПСС, призванного откровенно заменить механизм гражданского общества. При этом на роль «государственной партии» последовательно пробовались:
- «Выбор России» во главе с премьер-министром Е. Гайдаром в 1993 г.;
- «Наш дом - Россия» во главе с премьер-министром В. Черномырдиным в 1995 г.;
- «Единство - вся Россия» плюс СПС во главе с мэром Ю. Лужковым, губернаторами М. Шаймиевым, К. Титовым и бывшим премьер-министром (впоследствии крупным федеральным чиновником) С. Кириенко в 1999 г.;
- партия государственных чиновников «Единая Россия» в 2003 г.
По мере укрепления механизма «государственной партии» и ее независимости от общества власть, естественно, в своих сигналах обществу снижала долю реформаторской риторики. Требуемые институциональные реформы не проводились, общество быстро разочаровывалось в своих ожиданиях, а власть, все меньше нуждаясь хотя бы в подобии гражданского общества, перешла к иной риторике - «консерватизма», «традиционных ценностей», «суверенной демократии».
Реально же эта риторика свидетельствует о безусловной победе государственно-чиновничьей машины над обществом. Однако - победе пирровой. Российское общество не стало более «консервативным» и более «традиционным», чем оно было в конце 1980-х - начале 1990-х годов. Подобная ценностная социально-культурная трансформация не происходит за пару лет. Российское общество так и осталось «атомизированным», так и не приобрело организационное качество гражданского общества - именно в силу того, что властный «пул» в новой России не только не стремился формировать его институты и механизмы, но всячески этому препятствовал. И общество привычно (по соответствующим сигналам «сверху») ушло «в себя», о чем прямо
свидетельствует потеря им интереса к выборам как к «играм» власти. Но главное - это реакция властного «пула» на немой общественный протест, отменившего порог явки на выборы и тем самым откровенно продемонстрировавшего, что выборы стали носить чисто формальный характер, превратившись в инструмент консервации власти.
При аморфном, «немом» состоянии общества никакая социология не способна выявить истинное положение дел. Проблема даже не в том, что социологические службы будут выполнять заказ власти и выдавать желательные для нее результаты. Проблема - в самом российском обществе, в котором еще живо поколение, испытавшее страх государственного террора, и, следовательно, жива та самая историческая память. Люди в России привыкли смотреть на власть «снизу вверх», бояться ее, чувствовать себя слугами государства, а не наоборот. В конце 1980-х - начале 1990-х годов российское общество поверило в искренность намерений власти провести демократические реформы. Но как только на фоне привычного в России поведения государственных чиновников эта вера ушла, в общество возвратились прежние фобии, и люди, заполняющие социологические анкеты, могут отвечать «правильно» для власти, заботясь при этом больше о собственной безопасности. Многие из респондентов будут подозревать, что опросы не анонимны, а делаются по заказу «компетентных органов» и т.п.
Социология российского общества, уже в силу его истории в XX в., вероятно, гораздо сложнее таковой в исторически более благополучном обществе. Сложность эта состоит в том, что привычное для российского общества «подпольное» состояние сочетается с исторически выработанным в нем конформизмом. Согласно данным ежегодного тестирования российского массового сознания 1990-х годов, Ю. Левада определил массового россиянина как «человека лукавого», развившего в себе двоемыслие - способность легко совмещать противоположные ценностно-нормативные системы в качестве инструмента политического приспособления в условиях официально насаждаемой ценностно-нормативной системы. «Успех советской системы (по крайней мере, на долгие десятилетия) был бы невозможен, - пишет Ю. Левада, - если бы она опиралась только на массовое принуждение и массовый обман. Сейчас ясно, насколько наивными были представления 60-80-х годов о "надувательстве" народа со стороны всезнающей и предельно циничной партийно-политической верхушки... "Лукавый" человек - на всех уровнях, во всех его ипостасях - не только терпит обман, но готов обманываться, более того - постоянно нуждается в самообмане... Весь механизм советской системы формировал и "лукавых рабов", и не менее "лукавых господ". И те, и другие лукавили друг перед другом и перед самими собой... После крушения советской системы лукавство с обеих сторон просто вышло наружу» (9, с. 17).
Если это так, то способны ли социологические опросы учесть такое сознание респондентов, особенно когда они пытаются выяснить отношение людей к власти или, например, общественный рейтинг первого лица государства и т. п.?
Ряд аналитиков почему-то противопоставляет время правления В.В. Путина времени правления Б.Н. Ельцина. В пользу такого противопоставления обычно приводится тот довод, что в России 1990-х годов фактически отсутствовала государственность, которая появилась и укрепилась при В.В. Путине. Весь вопрос в том, о какой именно государственности идет речь. Строительство новой российской государственности формально на демократической основе институтов парламентаризма и федерализма, а реально на альтернативной гражданскому обществу основе «государственной партии» начал, как отмечалось выше, с 1993 г. еще Ельцин - после силового прекращения президентской стороной двоевластия президента и парламента. Ясно, что государственность новой России, предусматривающая вертикально устроенную власть во главе с президентом, требовала времени для своего укрепления. Но в ельцинский период, делает вывод в своем исследовании О. Крыштановская, произошел распад верховной власти. Диффузия власти привела к управленческому хаосу (7).
Дискредитация власти достигла предела: государством управляла так называемая «семья», правление которой унижало достоинство граждан России. Отношение к ней большинства населения страны было резко отрицательным. И когда Ельцин, подав в отставку, назвал своего преемника, политическое напряжение сменилось эйфорией. Российское общество устало от его правления. Все исходили из принципа: неважно, кто придет на смену первому президенту, важно, чтобы он ушел с политической сцены.
Триумфальную победу В. Путина на президентских выборах 2000 г., еще в 1999 г. совершенно неизвестного обществу государственного чиновника, следует рассматривать как протестное голосование, направленное против Б. Ельцина.
В. Путин сравнительно легко преодолел ельцинский управленческий хаос путем умеренной советизации ныне действующей системы государственного управления, использовав административно-управленческий ресурс советского государства. Парадокс состоит в том, что В. Путин и его политическое окружение, проводя административную реформу, «сотворили» свой собственный управленческий хаос. Он «не достался нынешней власти в наследство, а был кропотливо, по крупинке и кирпичику собран ею в ходе "административной реформы". Проведенная правительством реструктуризация государственного управления не достигла заявленных целей. Были допущены грубые просчеты, которые привели к снижению эффективности государст-
венного управления и длительному параличу многих ключевых ведомств» (4, с. 166).
И все-таки одна из акций В. Путина могла бы при определенных условиях приобрести историческую значимость. «Особенностью путинского правления стало стремительное увеличение численности военных в структурах власти, не связанных с обороной и безопасностью страны» (7, с. 273). Произошел интенсивный процесс милитаризации власти. Сформировалась мили-тократическая элита, которая фактически управляет страной. Это вряд ли отвечает задачам демократического государства и гражданского общества. Однако именно милитократический режим способен уничтожить многочисленные криминальные механизмы и структуры в российском обществе.
Если же ныне сложившийся режим окажется не способен искоренить криминалитет во всех его проявлениях, то говорить о политической стабилизации в стране преждевременно: Россия будет обречена на катастрофический управленческий хаос.
Разработка теоретических основ формирования гражданского общества приобретает в настоящий момент чрезвычайную актуальность. Мы должны отдать себе полный отчет в том, что на конец первого десятилетия ХХ1 в. состояние гражданского общества в России по показателю его влияния на государственную власть оказалось много хуже, чем в самом начале перестройки. При том, что в современной России вроде бы есть рыночная экономика - а это важный сектор гражданского общества в смысле общественной самоорганизации, - в стране свернут политический рынок, что для состояния гражданского общества гораздо значимее рынка экономического.
Нынешний властный «пул» больше всего опасается прихода во власть «посторонних», не «своих» людей, которых может поставлять только политический рынок с его негосударственными партиями и рыночным механизмом выборов, когда выбором людей управляют ценности, информация и политическая реклама, но никак не административный ресурс. «Чужаки», попавшие во власть с политического рынка, вполне могут «разобраться» с любым человеком из правящего «пула», имея мандат честных выборов. Именно поэтому государственная власть в России целеустремленно работала над уничтожением политического рынка, последовательно отменив: 1) выборы губернаторов; 2) одномандатные выборы; 3) 5%-ный порог прохождения партий в парламент в пользу 7%-ного порога; 4) графу голосования «против всех»; 5) лимит явки на выборы.
В частности, в отношении последнего пункта известный российский экономист и социолог В. Л. Иноземцев прямо пишет: «И теперь, для завершения картины, отменен лимит явки. Отныне власть не нуждается в доверии народа... При этом избирателям не оставили даже формальной лазейки: если даже те или иные действия правительства вызовут их возмущение, шансов закон-26
ным образом широко заявить об этом у подданных кремлевских властителей нет - для референдумов 50%-ный порог явки, разумеется, сохранен. Большая политика закончилась в России в ноябре 2006 г. - теперь уже не только де-факто, но и де-юре. А история учит, что с завершением в той или иной стране большой политики практически всегда наступает и ее закат как великой державы» (5, с. 1).
Уничтожение государственной властью политического рынка в Российской Федерации сопровождалось весьма специфическим партийным строительством - созданием партий не «снизу», силами общественной самоорганизации, а «сверху», силами государственного аппарата, что в принципе является нонсенсом для самого понятия «политическая партия». Нормальная политическая партия всегда представляет общество и никогда - государственно-властную структуру.
Практически полная приватизация российского политического рынка властвующим «пулом» произошла в 2000-2006 гг. вместе с активным оформлением государственной «вертикали власти». Процесс огосударствления не только политического, но и экономического рынка в России берет начало в 1993 г. «Знаменитая» приватизация, объективно призванная создать в стране современную рыночную экономику, основанную на принципах справедливой конкуренции, инновационного развития и передового менеджмента, на деле была проведена в интересах не общества, но складывающегося властного «пула». В том числе и в прямых экономических интересах этого «пула», имеющего, что ни для кого не секрет, свои бизнесы.
Вот как оценивали систему экономических отношений, построенную в Российской Федерации к началу XXI в., некоторые отечественные ученые: «В экономике рыночной (к которой мы стремимся), право владения, распоряжения и пользования непосредственно связано со способностью гражданина быть эффективным собственником. В экономике феодальной (которую мы получили) картина иная. Здесь право собственности и право распоряжения доходами от использования собственности определяет не гражданская состоятельность, а этническая либо клановая принадлежность. Будучи гением, но не членом клана, человек не может рассчитывать на роль большую, нежели роль прислужника. Если ты глуп, но "свой", - тебе открыты все двери. Такой способ организации экономических отношений реализовался, где открыто, а где скрытно, подковерно, во всех субъектах Федерации. Подобные отношения... способна была узаконить только псевдофедералистская практика построения отношений между федеральным Центром и субъектами РФ» (2, с. 23).
Жизнь показала, что «укрепление вертикали власти», официально декларированное как восстановление управляемости в стране, потерянное якобы в 1990-е годы, реально было стратегической и успешно осуществленной про-
граммой внутренней консолидации властного «пула» (очищения его от «чуждых» элементов и т.д.). Причем этот процесс сопровождался растущим отчуждением между обществом и властью. А это, как известно, опасная ситуация. Демократия, политический рынок на то и существуют, чтобы исключить саму возможность социальных революций: общество, недовольное правительством, имеет мирный инструмент смещения власти - выборы. В отсутствие же политического рынка у общества нет иных инструментов протеста, кроме гражданского неповиновения, бунта, восстания, баррикад.
Именно так и вынуждены были действовать «бомбисты» в России второй половины XIX в. - террором против высокопоставленных государственных чиновников, - поскольку в стране, при том, что Александр II проводил весьма прогрессивные реформы, отсутствовал демократический институт сменяемости власти. Поэтому свертывание этого института в современной России тем более не может привести ни к чему хорошему - в условиях Интернета, глобализации и демократизации общественных коммуникаций, роста в обществе индивидуально-субъектного начала и, соответственно, требований к правительству соблюдать демократические нормы.
В современной России для идеологического обоснования свершившегося замещения политического рынка отчужденной от общества «вертикалью власти», по-видимому, официально взята на вооружение отмеченная выше теория «плебисцитарной демократии» М. Вебера. Причем интеллектуальное обслуживание российской власти позаимствовало не дух, а букву теории М. Вебера. Дух этой теории - в поиске мер, способных предотвратить «приватизацию страны» государственной бюрократией. Буква же теории, в противоречии с ее духом, открывает путь для такой «приватизации», поскольку возлагает контроль над чиновниками не на гражданское общество и демократические институты, а на властные структуры.
Подобным образом в современной России за изобретенным в коридорах государственной власти понятием «суверенная демократия» скрывается идея суверенитета властвующего ныне «пула» от любой критики в свой адрес -как со стороны собственного общества, так и внешнего мира. При этом власть постаралась сделать электоральный процесс управляемым с помощью механизма «государственной партии». Но если демократия становится управляемой из коридоров власти, т.е. не действует механизм сменяемости государственной власти на выборах, то на «свято место» и приходит «приватизация страны» государственной бюрократией.
«Приватизирующей страну» государственной бюрократии выгодна дихотомическая система государственного управления обществом. Такое устройство государственного управления делает «излишней роскошью» гражданское общество с его прирожденным качеством субъекта социального управления (самоуправления). И наоборот, наличие в стране гражданского 28
общества, политического рынка лишает смысла верховный политический надзор за государственным чиновничеством и, соответственно, государственную службу в качестве «государевой службы». Вместо «государевой службы» и «государева ока» нужна единая система государственного управления как система служения обществу, тогда и возникает правительство, деятельность которого имеет социально-сервисный приоритет.
Все это так. Но на пути к такой системе государственного управления России необходимо преодолеть ряд барьеров. Перед ней стоит, прежде всего, проблема институционального выбора: либо создавать политические партии по образцу партий политически развитых стран (на это потребуются десятилетия), либо искать нетрадиционные формы и методы ускоренного формирования таких партий. Первый путь для России исключен, потому что ей предстоит в течение приблизительно пяти лет, а не десятилетий, решить судьбоносную для нее задачу: уничтожить в стране криминалитет во всех его проявлениях. Рассмотрим возможности ускоренного формирования дееспособных партий, в полной мере отвечающих современным требованиям. Одна из возможностей уже реализована: создана партия «Единая Россия». Ее назначение, на наш взгляд, решить вышеупомянутую задачу: ликвидировать криминалитет в стране. Решив ее, она вынуждена будет передать власть другой партии, созданной за годы ее правления. Доверить на длительный срок судьбу страны партии «Единая Россия» весьма опасно, потому что она создана по образу и подобию коммунистических партий. Продолжительное правление такой партии, как показал исторический опыт, неизбежно приведет страну в тупик. Поэтому необходимо использовать другую реальную возможность: создать партию, программой деятельности которой стала бы реализация парадигмы постиндустриального развития. Поясним. Эта парадигма в лице науки, преодолев все барьеры, ворвалась в сферу экономики и диктует свои довольно жесткие правила поведения всех участников данной сферы деятельности: политиков, экономистов, бизнесменов. От политиков она требует законов, устраняющих барьеры на ее пути; от экономистов - резкого снижения зависимости экономического роста от естественных ресурсов (земли, полезных ископаемых и т.д.) и использования, в первую очередь, «интеллектуального человеческого капитала»; от бизнесменов - кардинального изменения отношения к системе управления производством, которому «нужна организационная структура, способная изменяться ежегодно, еженедельно, ежедневно и даже ежечасно применительно к новым обстоятельствам. Жесткие системы стали динозаврами» (цит. по: 1, с. 11). Наука врывается довольно бесцеремонно в систему государственного управления, она становится стратегическим фактором формирования современной системы управления государством.
Роль социально-организационных инноваций
в государственном управлении
Основные задачи государственного управления - укреплять и развивать принципы социального самоуправления - функционирования общества как сложной системы, основанной не на субъектно-объектных, а на субъектно-субъектных отношениях, предполагающих тотальную систему партнерства, а не иерархии. Только партнерские отношения как внутри бюрократической службы, так и между бюрократической службой и обществом способны обеспечить становление социального института в точном смысле этого слова, а не структуры, отчужденной от общества и стоящей над ним.
Социальные институты - управляющие регламенты - меняются в процессе исторической эволюции общественных отношений. И этот неполитический процесс представляет собой смену социально-организационных (управленческих) парадигм, в ходе которой развивается «общественное производство» организационных инноваций. Роль государственной бюрократии состоит в том, чтобы улавливать новые социально-организационные тенденции и инициировать их закрепление в обществе. Согласно экспертному мнению, «политическое (правительственное) управление должно быть способным использовать новые средства и технологии, чтобы направлять и руководить» (14, с. 21).
Иными словами, важнейшая роль государственного управления - это роль «транслятора» социально-организационных инноваций, исходящих от самого общества. Однако государственная бюрократия может либо вовсе не заниматься такой «трансляцией», что весьма характерно для недемократических режимов, где государственно-бюрократическая машина в принципе не ориентирована на фактор общественного заказа, либо «транслировать» социально-организационные инновации некомпетентно, искажая общественный заказ на них. Уровень же компетентности «транслирования» государственной бюрократией общественного заказа на социально-организационные инновации определяется тем, насколько такую трансляцию обеспечивает научная экспертиза, т.е. насколько государственная бюрократия выступает не просто «инновационным менеджером», а «наукоемким менеджером».
Государственная бюрократия должна помогать обществу осознать его стратегические интересы инновационного развития, стать именно общественной (а не государственной) «партией», представляющей, в отличие от обычной политической партии, не часть общества, а все общество в его объективных интересах развития - совершенствования социальных институтов.
В информационном обществе характер коммуникации изменен компьютерными технологиями, существенно трансформируется и статус социальных проблем, которые не только значительно усложняются, но и становятся во
многом продуктом управления информацией. Отсюда - объективная потребность в новых организационных структурах государственной службы, которые обеспечивали бы решение этих проблем на принципах инновационного, интеллектуального управления информацией.
Наиболее адекватной организационной формой такого управления является «модульная сеть», аналогом которой служит сегодня эффективная модель смещения управленческих полномочий от центрального правительства к местному управлению. Подобное повышение статуса местного управления отвечает объективной ситуации, обеспечивая непосредственный контакт с социальными проблемами именно местной, территориальной власти, а не центрального правительства.
В соответствии с данной моделью управленец, используя информационный инструмент, занимается разработкой и внедрением социально-организационных инноваций, меняя тем самым социальную ситуацию в нужном для общества направлении. Проектирование и внедрение социально-организационных инноваций требует опоры на серьезную научную базу. Главным экспертом по производству социально-организационных инноваций должна стать именно наука. В обществе, где действует система инновационного, интеллектуального управления информацией, статус науки существенно повышается - она перестает быть только поставщиком знаний и технологий, но становится управленческим ресурсом, непосредственным субъектом управления. Сегодня национальную социально-экономическую эффективность призван обеспечивать на государственном уровне тесный партнерский альянс государственных чиновников и ученых в качестве разработчиков социально-организационных инноваций. Наука как проектант социально-организационных инноваций должна организационно входить непосредственно в каждую местную структуру управления обществом.
Технология управления граждански пассивным обществом проста и неизменна в истории. В Древнем мире недемократические политические режимы не были тоталитарными. Иногда они были «тираническими», как в поздней Римской империи, или религиозно-фундаменталистскими, как в средневековой Европе, но никогда полностью не посягали на территорию общественной самоорганизации. Существование и развитие с древнейших времен рыночной экономики служит тому неоспоримым доказательством. Именно наличие самоорганизации (социального самоуправления) в обществе заставляет государственное управление даже в недемократических политических режимах реализовать, наряду с «самообслуживанием», свою социально-сервисную составляющую.
Например, согласно современным исследованиям, Древний Китай -не демократический, но и не тоталитарный - располагал для своего времени «исключительно рационалистической» государственной бюрократией.
В Древнем Китае должность государственного чиновника считалась наиболее почетной именно в силу сложности административных задач, требующей больших знаний и высокой квалификации, назначение на административную должность поэтому производилось не по личным связям, а по жесткому конкурсному отбору. Об этом свидетельствует существовавшая в Древнем Китае мощная образовательная инфраструктура административной системы - широкая сеть учебных заведений по подготовке государственных чиновников (10, с. 61).
В науке существуют две организационные модели государственного управления - «механическая» и «органическая». «Механическая» модель -это организация государственного управления по М. Веберу, предусматривающая «машинную» государственную бюрократию с четким распределением ролей в иерархической структуре и передачей решений и инструкций по вертикали. «Органическая» модель характеризуется горизонтальным разделением труда между работниками и перекрыванием их должностных функций, индивидуальной инициативой работников, управлением знанием вместо управления людьми, доступностью стратегической служебной информации для всех работников и их ориентацией на профессионализм, а не на должность.
Критика обеих моделей обычно указывает на их односторонность и нереальность, приводя, например, в отношении «органической» модели тот довод, что, будь эта модель реально действующей, административную структуру ожидал бы хаос. Размытость должностных функций и ролей - это неопределенное положение административного работника, который, попав в такую ситуацию, попросту не знал бы, что ему делать, и об эффективности подобной структуры пришлось бы забыть. В свою очередь, относительно «механической» модели критики констатируют, что в реальности не существует в чистом виде «машинных» организаций, даже в рамках административной системы, даже в армии. «Управляющие людьми» все же вынуждены считаться с тем, что подвластные им люди - не «винтики».
В связи с этим высказывается мнение о необходимости синтеза обеих моделей. Мнение вполне банальное. Однако оно никак не продвигает решение вопроса об эффективной организации государственного управления, поскольку этот вопрос связан с тем, в какой среде действует организация. Если среда нестабильна, быстро и непредсказуемо меняется, посылает организации неожиданные сигналы, требуя на них оперативных и точных ответов (иначе организации не выжить), понятно, что организация должна быть адекватна подобной среде - должна быть структурой, перед которой стоят следующие задачи:
- переход от управления людьми к управлению знанием рисковой среды;
- привлечение к работе, прежде всего, профессионалов, а не «должностных лиц»;
- установление «горизонтальных» отношений между начальниками и подчиненными, их профессионализм и командная (партнерская) «мозговая атака» при решении сложных проблем;
- ответственность низовых звеньев за принятие оперативных решений в ответ на вызовы среды.
Современная «информационная демократия», раскрепощая процессы общественной самоорганизации, создает нестабильную, «рыночную» социальную среду, где происходят постоянные столкновения групповых интересов и индивидуальных ожиданий. Естественно, адекватной в такой среде будет «органическая» организационная модель государственного управления. «Механическая» же организационная модель адекватна политической системе «единоначалия», которое, сводя к минимуму процессы общественной самоорганизации, создает видимость стабильной, лишенной рисков и непредсказуемости социальной среды, а на самом деле порождает общественный застой (17, с. 28).
Встает вопрос: какой «верховной власти» служит государственная бюрократия - гражданскому обществу или политической элите? Государственная бюрократия может быть эффективно организованной и в том, и в другом случае. Но она категорически не способна эффективно служить «двум господам» сразу. Поэтому необходим однозначный выбор, и он, разумеется, должен быть сделан в пользу гражданского общества, а политическая элита обязана довольствоваться подвластным ему положением. В противном случае - в системе политического единоначалия гражданское общество попросту исчезает, и его невозможно заменить никакими суррогатными структурами государственного происхождения.
Между тем сегодня «.управление не есть больше монополия правительств, а его эффект зависит от способности лидеров включать в процесс принятия решений новых "акторов", которые стали участниками и партнерами в управлении... Возникают новые правила сотрудничества и согласования интересов» (8, с. 175).
В настоящее время существует готовая организационная форма, удовлетворяющая новому требованию к управлению. Таковой является разделение властных полномочий в федералистской организации государственной власти. Это - разделение разных функций, а не разных «количеств» власти. Федеральный центр не «начальник» для субъекта Федерации, но в точном смысле «государственный служащий», принимающий решения не в отношении субъекта Федерации, а по своему кругу вопросов государственной социально-экономической политики. Точно так же, субъект Федерации служит не федеральному центру, но обществу, принимая решения по своему кругу во-
просов государственной социально-экономической политики. Федеральный центр не может быть отождествлен с «верховным» государственным управлением, поскольку в этой системе, строго говоря, нет «центра» и «периферии» (11, с. 247).
Э. Тоффлер еще в 1985 г. зафиксировал тенденцию «постепенного вытеснения традиционной бюрократии структурой холдингового типа, координирующей работу множества временных рабочих групп, возникающих и прекращающих свою деятельность в соответствии с темпом перемен в окружающей организацию среде» (16, с. 101). Он говорит при этом о бюрократии в широком смысле - в любых организациях: коммерческих, некоммерческих, государственных. Поэтому, согласно Э. Тоффлеру, и государственная бюрократия в современных условиях ускоренной социальной динамики и выраженного проявления «рыночных» механизмов социальных отношений также вынуждена:
1) освобождаться от неповоротливого и громоздкого аппарата, «настроенного» на центральное правительство;
2) трансформироваться в мобильные и гибкие управленческие структуры «быстрого реагирования», что возможно лишь при передаче ответственности принятия решений «на места».
Общество не нуждается в том, чтобы завоевывать доверие государственной бюрократии. Социальные механизмы, выражающие природу человека как существа, наделенного разумом, моралью, ответственностью и свободой выбора, неизмеримо глубже и мудрее любой даже самой «рациональной» государственной бюрократии. Именно поэтому не общество должно искать расположения государственных чиновников, а, наоборот, они, в том числе самые высокопоставленные вплоть до первых лиц государства, обязаны в точном смысле слова учиться у общества, стараться завоевать его доверие, внимательно отслеживать общественные тенденции, привлекать для этого научную экспертизу. Словом, занимать скромное место нанимаемых обществом профессионалов в сфере социального управления.
Литература
1. Авдулов А.Н. Информационное общество: Эволюция, современный этап, уроки для России // Россия и современный мир. - М., 2005. - № 4. - С. 5-21.
2. Валентей С. Д. Три вызова России // Федерализм. - М., 2000. - № 4. - С. 17-32.
3. Гоголь Н.В. Собрание сочинений: В 8 т. - М.: 1984. - Т. 6. - 318 с.
4. Делягин М.Г. Итог административной реформы: Бюрократический паралич // Россия и современный мир. - М., 2007. - № 1. - С. 161-170.
5. Иноземцев В.Л. Конец «больших политик» // Monde diplomatique. Русское издание. -М., 2006. - № 5. - Ноябрь. - С. 1.
6. Карамзин Н.М. Предания веков. - М., 1988. - 615 с.
7. Крыштановская О. В. Анатомия российской элиты. - М., 2004. - 381 с.
8. Костюк В.Н. Ненаправленная эволюция // Системные исследования. Методологические проблемы. Ежегодник 1997 / Под ред. Гвишиани Д.М., Садовского В.Н. и др. - М., 1997. -С. 169-179.
9. Левада Ю.А. Homo Post-Soveticus // Обществ. науки и современность. - М., 2000. -№ 6. - С. 5-24.
10. Лугвин С. Государственная бюрократия сквозь призму времени // Юстиция Беларуси. - 2001. - № 1. - С. 61-62.
11. Проблемы и перспективы развития российского федерализма (Материалы научно-практической конференции) // Совет Федерации Федерального Собрания РФ. - М., 1998. -352 с.
12. Прощание с дядей Сэмом состоится... Интервью В. Л. Иноземцева // Новая газета. -М., 2006. - 24-27 августа. - С. 9-10.
13. Ремизов М. Проект «Государство-цивилизация». Концепция государства-цивилизации и учредительные принципы нового строя:. По материалам пресс-конференции Института национальной стратегии // Агентство политических новостей. - 11 с. - Режим доступа: http://www.apn.ru/?chapter_name=print_advert&data_id=362&do=view_single
14. Стокер Дж. Управление как теория: Пять тезисов // Международный журнал социальных наук. - 1998. - № 22. - С. 21-33.
15. Perrow C. Organizational analysis: A sociological view. - L., 1970. - 352 р.
16. Toffler A. The adaptive corporation // Aldershot, 1985. - 603 p.
17. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft. Tübingen, 1976. - 840 S.
18. Woodward J. Industrial organization. - Oxford, 1965. - 284 p.
