CC BY
112
О базовых аспектах образа власти в России
Н.А. Романович
Образ власти является совокупностью представлений населения о том, что такое власть, связанных с ожиданием от нее выполнения тех или иных функций. Базовые аспекты образа власти включают в себя представления о форме власти, ее структурных характеристиках и выступают в качестве социальных экспекта-ций, адресованных власти, которая выстраивает свою политику в соответствии с общественным запросом. В традиционной российской модели образа власти имеют место такие аспекты, как централизация и иерархичность.
Иерархически выстроенная моноцентричная управленческая модель была сформирована в ходе эволюции представительства княжеской власти на русских территориях, постепенно объединившихся в рамках единого государства в XII— XIV вв. Эта модель, по мнению исследователей, позволяла сохранять от разрушения на протяжении многих веков обширную страну. Поэтому было бы неверным основную причину распада СССР видеть только в «националистических бунтах», как пишет А.Ю. Федоров, так как за ними стояли куда более весомые причины политического характера, среди которых одной из основных стало разрушение традиционной для России модели взаимодействия между центральным и региональным руководством. Именно это обстоятельство явилось одним из основных факторов, приблизивших гибель советского государства1.
В 90-е годы XX века Россия стала полигоном для испытаний различных управленческих методик, привнесенных из-за рубежа. Но сейчас, по словам А.Ю. Федорова, нам приходится констатировать, что ни одна из них по своей эффективности не может сравниться с теми управленческими технологиями, которые создавались и совершенствовались в нашей стране на протяжении веков. Поэтому, возможно, следует признать, что путь к реальному возрождению страны заключается в модернизации и творческом переосмыслении отечественного исторического опыта.
Централизация вписана в традиционную модель образа российской власти в качестве базового аспекта. Децентрализация — принадлежность современной модели власти западного типа.
На Западе доминирует представление о том, что децентрализация ведет к повышению эффективности госуправления. Так ли это на самом деле? По мнению российских политологов, децентрализация не создала предпосылок для повышения эффективности общественного сектора. Если уровни власти начинают конкурировать между собой за экономические ресурсы, властные пол-
1 Федоров А.Ю. Институт представительства центра в регионах: от древней Руси до распада СССР // Власть. 2006. № 9. С. 15.
номочия и популярность в глазах избирателей, результатом децентрализации может стать только снижение эффективности общественного сектора. «В этом случае мы фактически получаем игру с нулевой или даже отрицательной суммой, где единственный источник выигрыша — проигрыш конкурента»2.
Сходная картина, пишет В.Д. Нечаев, наблюдалась во многих странах третьего мира, вступивших на путь модернизации. Попытки инсталляции скроенных по западным образцам моделей местного самоуправления, как правило, приводили здесь к падению эффективности управления, конфликтам новых институтов местной власти с традиционными (вождями, старейшинами и т.д.) и распространению коррупции3.
В новейшей российской истории тоже можно найти немало примеров такого рода. Весьма показательна в этом плане развернувшаяся в 1990-е годы борьба между губернаторами и мэрами столичных городов, в ходе которой областное руководство, стремясь продемонстрировать неэффективность мэра в решении хозяйственных вопросов и тем самым добиться его провала на выборах, не гнушалось и такой мерой, как целенаправленное ограничение бюджета региональной столицы. Вместе с тем, как отмечает В.Д. Нечаев, полезно вспомнить, что муниципальная реформа второй половины XIX века привела к аналогичным последствиям. «Как показывает в своем блестящем очерке “Земские учреждения и самоуправление” В. Безобразов, выведение земских учреждений за пределы системы государственной власти и тогда обернулось падением эффективности публичного управления, что проявилось в слабой координации усилий государственной бюрократии и земств, в их взаимном недоверии и конкуренции, повлекшей за собой увеличение налогового бремени»4.
Следует вывод, что причины возникновения борьбы между автономными уровнями власти носят не личностный, а системный, институциональный политико-экономический характер. В случае если источники легитимности формируемых посредством выборов властей разделены, каждый уровень власти стремится максимизировать свои шансы на переизбрание, а это напрямую связано с объемом контролируемых ими ресурсов общественного сектора. «Как следствие, возникает ситуация, описанная в так называемой дилемме заключенного. Хотя кооперация между различными уровнями власти повысила бы общую эффективность управления и тем самым электоральные шансы всех ин-кубментов, стороны могут предпочесть ей стратегию перераспределения ресурсов в свою пользу и популистскую политику, где выигрыш приписывается себе, а ответственность за проигрыши — партнеру, тем более что в краткосрочном плане такая стратегия способна принести реальные политические дивиденды (особенно в обстановке экономического спада)»5. Следует отметить, что такие дивиденды весьма сомнительны и краткосрочны, так как в результате публичных взаимных обвинений обычно падает авторитет власти в целом. Кроме того, существует опасность, что, «избавившись от опеки со стороны центральной власти, региональные и местные власти могут попытаться свести к минимуму и
2 Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность // ПОЛИС. 2005. № 3. С. 96.
3 Там же. С. 95.
4 Там же. С. 96.
5 Там же. С. 96-97.
контроль со стороны населения, и эффект от децентрализации окажется прямо противоположным намеченному»6.
«Властецентричность», как считает Ю.С. Пивоваров, является ключевой характеристикой российской политической культуры. «Властецентричность» предполагает выстраивание «вертикали власти». Процесс централизации власти начался еще при первом президенте РФ. «Централизация власти в руках президента, — замечает И.К. Пантин, — меньше всего была выражением амбиций Ельцина и его окружения, хотя амбиций у них было достаточно... Не ошибки и не злая воля правителей толкали к централизации власти»7. Общая тенденция социальных настроений латентно, но неизбежно преобразовывала властные конструкты. Отмена прямых выборов губернаторов в 2004 году была предопределена совокупностью вышеуказанных причин, а также теми причинами, которые были озвучены президентом и понятны населению. Такой базовый аспект образа власти в России, как централизация, способствует формированию соответствующей властной структуры.
Ссылаясь на результаты исследования, А.Е. Чирикова отмечает: «В данный момент вряд ли можно говорить об отчетливо выраженном стремлении региональных элит «перетянуть на себя» политические и экономические ресурсы. И происходит это не только потому, что Центр «выкупил у элит» вертикаль власти, но и потому, что уровень поддержки действий Центра населением регионов относительно высок. Это заставляет элиты действовать с оглядкой.»8. По мнению Чириковой, в дальнейшем централизация будет усиливаться, «потому что сторонников этой идеи немало как среди элит, так и среди населения»9. Процесс централизации, по ее мнению, «открывает возможности для административного контроля, заменяя политические каналы коммуникации на иерархические»10. Иерархичность является следствием процесса централизации.
Вообще, в современном пространстве постмодерна нет центра в привычном понимании. Мишель Фуко, пытаясь осмыслить систему отношений власти в концептуальном ключе, приходит к выводу, что в современном обществе власть более не имеет единого центра, будучи разлитой по всему целому. По словам немецкого социолога Никласа Лумана, современники живут в обществе без вершины и без центра, в котором в результате функциональной дифференциации и центробежных социальных процессов сегодня больше невозможно помыслить единства внутри общества.
Но у современного человека остается мощная психологическая потребность в существовании центра и пространственно-социальной иерархии. Живучесть этой концепции, по мнению философов, связана с глубоко укорененной психологической потребностью — со своего рода «инстинктом центра» и инстинктом сакрального. Механизм центрирования человека предстает как возможность спасения его от повседневного отчуждения и одиночества. «В традиционных
6 Нечаев В.Д. Децентрализация, демократизация и эффективность // ПОЛИС. 2005. № 3. С. 97.
7 Пантин И.К. Выбор России: характер перемен и дилеммы будущего // ПОЛИС. 2007. № 4. С. 121.
8 Чирикова А.Е. Вертикаль власти в оценках региональных элит: динамика перемен // ПОЛИС. 2008. № 6. С. 106.
9 Там же. С. 107.
10 Там же. С. 109.
цивилизациях центр открывал дорогу на небо, будучи вертикалью восхождения. В современной цивилизации небо удалилось от нас настолько далеко, что понимание самой концепции центра мира требует от современного человека значительного усилия. Ведь там, где полицентризм, нет больше круговращения по единым орбитам и нет ощущения сакральности. Современная культура — это не культура вокруг, а культура около.»11. Постмодернистское пространство подчеркнуто ацентрично и неиерархизированно. Тем не менее слухи о «смерти центра» и забвении иерархии, как говорится, сильно преувеличены.
Анализ результатов исследований, проведенных Российским институтом общественного мнения «Квалитас» (РИОМ), а также сопоставительный анализ результатов региональных и всероссийских социологических исследований, проведенных известными социологическими службами страны (ФОМ, ВЦИОМ, «Левада-Центра», РОМИРа, РНИСиНП) за период 2000-2009 гг., позволяет выявить основные тенденции в формировании образа власти в России. Результаты исследований РИОМ представлены в выпусках Ежемесячного бюллетеня социологических сообщений по г. Воронежу за 1998-2009 гг.12 Социологические опросы проводятся РИОМ методом личного интервью по выборке, репрезентативной для населения г. Воронежа старше 18 лет (размер выборки каждый месяц колеблется от 600 до 1200 человек).
Результаты исследований наглядно демонстрируют тот факт, что концепция «централизации власти» присуща общественному сознанию, а умонастроение народа предопределяет действия власти. Неслучайно власть стала концентрироваться в руках президента, «в новой Конституции закрепился принцип президентской республики, а президент был наделен огромными правами, сравнимыми разве что с властью самодержца»13. Общая тенденция социальных настроений латентно, но неизбежно преобразовывает властные конструкты.
В октябре 2007 года в Воронеже перед респондентами в процессе социологического опроса был поставлен вопрос: «Концентрация в руках Владимира Путина практически всей власти в стране идет на благо России или не сулит России ничего хорошего?» (см. график 1). Большинство населения Воронежа (58%) сочли, что сосредоточение всей полноты государственной власти в руках В.В. Путина идет на благо России. При этом среди людей с хорошим материальным положением число убежденных в этом достигает 71%.
Согласно демократической идеологии, наивысшей крамолой является положение о сосредоточении власти в руках одного человека. Наши сограждане, напротив, приветствуют это положение. То есть не демократическая культура, а монархическая политическая культура присуща большинству населения России. Общероссийские результаты опроса скорее подтверждают, чем опровергают эту гипотезу. Всероссийский опрос проведен Аналитическим центром Юрия Левады (5-10 октября 2007 года), опрошено 1600 жителей нашей страны (см. рис. 1).
11 Россман В.И. Мистерия центра: Идентичность и организация социального пространства в современных и традиционных обществах II Вопросы философии. 2008. № 2. С. S7.
12 URL: <http: II www. qualitas.ru>.
13 Пантин И.К. Выбор России: Характер перемен и дилеммы будущего II ПОЛИС. 2007. № 4. С. 121.
«Концентрация в руках Владимира Путина практически всей власти в стране идет на благо России или не сулит России ничего хорошего?»
России ничего хорошего ответить
Рис. 1. Результаты социологического опроса
Приветствовали сосредоточение власти в руках В.В. Путина по России в целом на 8% больше опрошенных, чем в Воронеже. Иными словами, централизация власти является социальным запросом со стороны населения России.
Предложенное В.В. Путиным укрепление вертикали власти поддержало большинство воронежцев, что говорит о востребованности процесса централизации власти со стороны населения. На вопрос: «Как Вы считаете, на сегодняшний день в России надо или не надо продолжать укреплять вертикаль власти? — утвердительно ответили 72% воронежцев. Противоположного мнения придерживаются всего 11% респондентов.
Для традиционной модели образа власти характерно наличие такого аспекта, как иерархичность, в отличие от параллельности, принятой в демократической концепции современной модели образа власти. Иерархия предполагает подчинение нижестоящих органов вышестоящим. И здесь результаты опросов свидетельствуют о поддержке населением иерархичной структуры управления. В частности, любопытны ответы воронежцев на вопрос: «Как Вы считаете, у кого должность выше?» (см. таблицу 1).
Таблица 1
«Как Вы считаете, у кого должность выше?»
У первого У второго Их должности равны по своей значимости Затрудняюсь ответить
У мэра или губернатора 12% 75% 9% 4%
У губернатора или у председателя областной Думы 59% 17% 12% 12%
У мэра или председателя городской Думы 64% 12% 13% 11%
У президента или у губернатора 97% 1,5% 0,5% 1%
Из ответов респондентов ясно, что в представлении большинства опрошенных должность губернатора выше должности мэра, а всех выше —
должность президента страны. Эта пирамида относится к исполнительной власти. А если сравнивать исполнительную и законодательную власть, то, по мнению населения, они тоже имеют разный вес. Представители исполнительной власти в понимании респондентов выше по должности представителей законодательной власти, должность губернатора выше, чем должность председателя областной Думы, а должность мэра выше, чем председателя городской Думы.
Таким образом, законодательная власть не является автономной в глазах населения, а тоже включена в единую иерархическую схему. Поскольку, как считает население, исполнительная власть важнее, чем законодательная, то и, соответственно, такое представление отражается на явке избирателей во время выборов представителей той или иной власти. На выборы тех лиц, которых народ считает важнее, он идет охотнее, чем тех, кого считает второстепенными, а то и зависимыми от первых. Поэтому явка на выборы представителей исполнительной власти выше, чем власти законодательной. Более того, в Воронеже, как, впрочем, и в других российских городах, не раз выборы в законодательные органы власти были признаны несостоявшимися из-за малого числа лиц, явившихся на избирательные участки.
Иерархический аспект исконной российской модели образа власти вступает в противоречие с демократической идеологией, которая направлена на уничтожение иерархии. Исполнительная, законодательная и судебная ветви власти в демократическом государстве не предусматривают иерархии относительно друг друга. Все три ветви власти как бы равноправны, хотя относятся к разным сферам. И если исполнительная власть (как это происходит в России) начинает преобладать над остальными, демократы бьют тревогу, поскольку рушится система «сдержек и противовесов».
Когда президент РФ и губернатор избирались путем всеобщего голосования, логика демократической концепции уравнивала эти должности, уничтожала иерархию между ними, так как губернатор был избран народом, а не назначен президентом. Должности мэра и губернатора, при условии избрания и того и другого всеобщим голосованием, также имели лишь территориальные, а не иерархические отличия. Равноценность этих должностей изначально закладывала возможность конфликта между ними, как это бывало во многих регионах, в том числе и в Воронежской области.
Демократическая концепция образа власти, согласно которой любой из народа может стать главой государства, разрушает иерархическую лестницу между народом и высшей властью. Ограниченный срок пребывания правителя у власти также способствует уничтожению иерархии.
В 1999 году как президент РФ, так и губернаторы занимали свою должность после всеобщих выборов. Поэтому, несмотря на свою принадлежность к одной и той же ветви исполнительной власти, логика соподчинения между ними нивелировалась. В связи с этим в Основной закон страны пришлось внести поправки, которые получили одобрение со стороны общественного мнения. Так, на вопрос: «Одобряете ли Вы поправку к Конституции, согласно которой федеральной власти (Президенту или Правительству РФ) предоставляется право освобождать от должности губернаторов, если они
в своей деятельности не соблюдают общероссийское законодательство?» — 60% горожан ответили «одобряю», 24% — «не одобряю», 16% затруднились с ответом [Бюллетень. 1999. № 10]. Более того, получило одобрение региональных жителей и право федерального центра отменять местные региональные законы. На вопрос: «Одобряете ли Вы поправку к Конституции, согласно которой федеральной власти (Президенту или Правительству РФ) предоставляется право отменять местные региональные законы, если они не соответствуют общефедеральному законодательству?» — ответили «одобряю» 57% опрошенных. Таким образом, большинство воронежцев в случае возникновения конфликта между федеральными и местными законами отдают приоритет первым и готовы закрепить это в Конституции. Результаты опросов общественного мнения свидетельствуют в пользу укрепления властных полномочий центра. Большинство региональных жителей готовы пожертвовать своими местными интересами ради поддержки общероссийского закона.
Вопрос о правах центральной власти и ее полномочиях по отношению к региональной, несмотря на «прописанность» в Конституции, обычно трактовался населением в пользу центра. Правда, общественное мнение по этому вопросу могло корректироваться в зависимости от отношения к персональным представителям власти.
«Должно ли руководство страны (президент, правительство) иметь право отменять решения руководства регионов?»
Рис. 2. Результаты социологического опроса
Подавляющее большинство воронежцев (71%) признали в августе 2007 года за руководством страны (президентом или правительством) право отменять решения региональных глав. Можно заметить, как укрепилось это намерение за последние годы (с 42 до 71%). Самый низкий показатель положительных ответов отмечен в 1999 году, когда центральную власть представлял непопулярный в то время Б. Ельцин, но и тогда население наделяло полномочиями центральную власть в большей степени, чем региональную: 42/36.
В то же время воронежцы дают разрешение своим губернаторам (правда, менее уверенно) вступать в конфликт с центральной властью, если они не согласны с ее курсом (58%). Одновременно 34% горожан не находят такое положение дел правильным (см. рис. 3).
«Имеют ли право региональные руководители (губернаторы) противостоять центральной власти, если они не согласны с ее курсом?»
Рис. 3. Результаты социологического опроса
Учитывая результаты предыдущего вопроса, в целом можно сделать вывод, что, по мнению респондентов, губернатор имеет право противостоять центральной власти и отстаивать свой курс, но, если президент отменит решение губернатора, последний должен смириться. Последнее слово всегда должно оставаться за главой государства, а не за главой региона: это мнение народа зиждется на исторической традиции, сложившейся еще во времена князей — собирателей Руси, озабоченных сохранением ее целостности.
Обращает на себя внимание, что за восемь последних лет (с 1999 года до 2007 года) заметно возросло (с 24 до 34%) число респондентов, которые не готовы дать региональной власти право противостоять центральной, даже если они не согласны с курсом последней.
Необходимо учитывать, что степень поддержки населения зависит в таких случаях от авторитета, имеющегося как у федеральной, так и у региональной власти в данный момент. Напомним, что в январе 1999 года воронежским губернатором был представитель КПРФ И.М. Шабанов, а президентом РФ — демократ Б.Н. Ельцин. В 2002 году на посту главы государства находился уже В.В. Путин, а в должности губернатора — представитель «Единой России» В.Г. Кулаков, выходец из местных структур госбезопасности. Смена персоналий как на местном, так и на региональном уровне повлияла на результаты опросов. Отсвет высокого доверия к действовавшему в 2000-2007 годах президенту Владимиру Путину ложился и на губернатора Воронежской области. Население считало, что президент и губернатор связаны, если не политическими, то профессиональными узами. Но если бы эта связь разорвалась и региональная власть вступила бы в конфликт в центральной, нет гарантии, что население оказалось бы на стороне своего губернатора, потому что популярность В. Путина была много выше популярности губернатора В. Кулакова.
Поэтому, когда в 2004 году В. Путин начал реформу власти, его инициатива нашла поддержку у большинства воронежцев. На вопрос: «Вы одобряете или не одобряете новую систему формирования региональной власти, при которой глав регионов избирают не всенародным голосованием, а региональными парламентами по представлению президента РФ?» — 52% населения города ответили «одобряю», а 30% — «не одобряю». То есть одобрение превалировало над неодобрением (сентябрь 2004 года).
Принцип иерархии в глазах населения распространяется и на муниципальные органы. В настоящее время, согласно Конституции РФ, органы местного самоуправления и органы субъектов РФ разделены, что не позволяет губернаторам назначать мэров областных центров. Но для принятия подобного решения не требуется изменять Конституцию. Достаточно будет понизить уровень местного управления в городах-миллионниках — сделать их городами областного подчинения, внеся соответствующие изменения в закон о местном самоуправлении. Если предположить, что построение «вертикали власти» может быть доведено до конца, тогда губернаторы получат возможность назначать мэров муниципальных образований. Мы предложили воронежцам оценить возможность такой перспективы, в ответах на вопрос: «Как Вы считаете, федеральные власти должны или не должны продолжить начатую реформу и заменить всенародные выборы руководителей муниципальных образований (мэров) их назначением главами областных администраций (губернаторами)?»
Результаты опроса свидетельствуют, что воронежцы не пойдут на баррикады, если у них отнимут право выбирать себе не только губернаторов, но и мэров. О своем безразличии по этому поводу заявили 18% горожан. Мнение остальных опрошенных разделилось почти поровну, но все же преобладают сторонники отмены всенародных выборов мэра (38% — «мэры должны назначаться губернаторами», 32% — «не должны.»). Иными словами, принцип иерархии власти во взглядах населения пронизывает систему власти сверху донизу.
Выводы
Российская власть вновь и вновь воспроизводит иерархическую структуру, несмотря на провозглашенный принцип разделения властей. И происходит это не только потому, что представители власти имеют авторитарные амбиции, а потому, что иерархические схемы лежат в основе традиционного образа власти, и профессиональный политик обязан воплотить эти схемы, иначе он потеряет доверие народа. Народ не «узнает» своего правителя, если он не соответствует заложенному в культуре образу, и отвергнет его как «чужого». Именно поэтому российская демократия приобретает чуждые демократическим принципам черты персонификации, иерархичности, централизации. Следовательно, причины трансформации демократической системы управления следует искать не только в авторитарных амбициях отдельных лидеров, а в социокультурных пластах массового сознания, которые формируют представление о сущности власти и ее функциях.
