CC BY
99
«Новый» публичный сервитут в дихотомии «частное и публичное»
А.П. Ушакова
старший научный сотрудник Центра научных исследований Иркутского института (филиала) Всероссийского государственного университета юстиции (РПА Минюста России), кандидат юридических наук (г. Иркутск)
Александра Павловна Ушакова, apushakova@mail.ru
В 2018 году в Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) были внесены существенные изменения - он был дополнен главой У.7, предусмотревшей новую правовую конструкцию - публичный сервитут для размещения отдельных видов объектов *. В связи с этим перед теоретиками земельного и иных областей права встала непростая задача - выявление сущности «нового» публичного сервитута, используемых методов правового регулирования и определение его места в системе права.
Действительно ли публичный сервитут предполагает использование методов, характерных для публичного права? Или это частные отношения, по произволу законодателя исключенные из системы частного права? Оправдывает ли публичный сервитут свое название? Решение этих теоретических вопросов имеет значение и для юристов-практиков, поскольку порядок судебной защиты публичных и частных прав серьезно отличается (предусмотрено административное или гражданское судопроизводство соответственно).
О сложности поставленной задачи свидетельствует наличие в юридической ли-
тературе совершенно противоположных позиций. Одни авторы признают как публичный характер отношений по поводу публичного сервитута, так и наличие публичного интереса в его установлении 1. Другие полагают, что в этом случае публичное право используется законодателем для обеспечения частных интересов отдельных компаний 2. Третьи считают, что публичный сервитут - это обычный частный сервитут, устанавливаемый в административном порядке 3. Признавая публичность процедуры установления, сторонники этой точки зрения отрицают публичность возникающего по ее итогам права. Обычно в рамках этой позиции не признается и наличие публичного интереса 4.
Начиная детальное изучение публичного или частного характера публичного сервитута, следует раскрыть критерий понимания публичного и частного права. Среди множества предлагаемых теоретиками критериев в отраслевых юридических науках наиболее активно используются три 5 - метод правового регулирования (императивный или диспозитивный), характер защищаемого правом интереса (частный или пу-
Далее именуемый «новый» публичный сервитут или просто «публичный сервитут». Во избежание терминологического смешения другой вид публичного сервитута - публичный сервитут в пользу неопределенного круга лиц - мы будем называть «старый» публичный сервитут или «классический» публичный сервитут.
1 Такой позиции придерживаются Г.А. Волков, М. Бочаров, Е. Поветкина (см. [2, 3]).
2 Такой позиции придерживается Е.А. Суханов (см. [3]).
3 Этой позиции придерживаются А.О. Рыбалов [4], А.А. Завьялов [5], А.В. Кривозубов [6], Р. Бевзенко, А. Иванов, Д. Некрестьянов, О. Жаркова [3].
4 Исключение - точка зрения А.В. Кривозубова, считающего публичный сервитут частным институтом, но признающего наличие публичного интереса (см. [6]).
5 Обзор теорий деления права на частное и публичное (см. [7, с. 29-38]).
бличный интерес) и метод взаимодействия субъектов правоотношений (координация или субординация).
Первый критерий, на мой взгляд, не требует подробного рассмотрения - императивность подавляющего большинства правовых норм, регулирующих отношения по поводу публичного сервитута, видна при первом же ознакомлении с главой У.7 ЗК РФ. Лишь по отдельным вопросам имеются элементы диспозитивности (например, собственник и обладатель публичного сервитута могут согласовать порядок использования участка, размер платы за публичный сервитут). Но наличие двух других критериев публичности исследуемого правового явления (критерии доминирующего интереса и метода взаимодействия субъектов правовых отношений) спорно и требует детального исследования. В рамках одной статьи подробно исследовать и критерий интереса, и критерий метода взаимодействия не представляется возможным, поэтому остановимся на методе взаимодействия субъектов правоотношений (субординация или координация).
Субъекты правовых отношений могут взаимодействовать на основе координации или субординации. Координация предполагает равноправие сторон, их свободное участие в правовых отношениях, взаимное согласование воль. Субъекты таких отношений действуют в собственных интересах, согласовывая свое поведение между собой самостоятельно. Субординацией принято называть взаимодействие субъектов на основе власти-подчинения, при котором один субъект вынужден подчиняться воле другого субъекта. Обычно одной из сторон отношений субординации является государство как носитель публичной власти (в отличие от отношений с участием государства как публичного собственника имущества). В процессе взаимодействия с различными лицами на основе субординации государство осуществляет государственное управление и реализует публичный интерес.
Применяя положения теории к публичному сервитуту, мы видим, что одной из сторон отношений по поводу установления публичного сервитута и дальнейшей его реализации является государство.
Но действует ли оно здесь как публичная власть или реализует правомочия публичного собственника, как в отношениях предоставления земельных участков? Становятся ли такие отношения отношениями власти-подчинения?
Для ответа на эти вопросы следует рассмотреть, в чем заключается участие государства в отношениях по поводу публичных сервитутов и насколько велика роль этого участия.
Процедура установления публичного сервитута
В первую очередь влияние государства заключается в наличии специальной процедуры установления публичного сервитута. Именно она выделяет публичный сервитут среди иных способов оформления прав на землю под линейными объектами. К примеру, при установлении сервитута (частного) на земельные участки приходится учитывать не только волю каждого собственника, но и сложность каждой конкретной ситуации (поставлен ли участок на кадастровый учет, оформлены ли права на него, имеется ли по поводу него земельный спор, нет ли факта сособственности). То же характерно и для оформления аренды земельных участков. В отличие от этих институтов публичный сервитут предполагает наличие единой процедуры, относительно независимой от разнообразных жизненных обстоятельств, - процедуры, отвечающей понятию административной процедуры и в которой усматриваются все элементы административной процедуры.
Поскольку публичный характер отношений установления публичного сервитута признается всеми исследователями (см. обзор позиций выше), остановимся на тех
вопросах, которые редко рассматриваются в специальной литературе.
1. Субъекты правоотношений по
поводу установления публичного
сервитута
Многие юристы понимают процедуру установления публичного сервитута упрощенно - только как правовые отношения между компетентным органом и лицом, ходатайствующим об установлении публичного сервитута. В действительности эта процедура включает целую группу правовых отношений между разными лицами:
а) уполномоченным органом и лицом, ходатайствующим об установлении публичного сервитута, по поводу рассмотрения ходатайства;
б) уполномоченным органом и органом регистрации недвижимости в рамках межведомственного взаимодействия, предусмотренного по вопросам выявления правообладателей земельных участков (ч. 1 ст. 39.42 ЗК РФ);
в) уполномоченным органом и лицами, размещающими сообщение об установлении публичного сервитута на официальном сайте муниципального образования, в официальных СМИ, в общедоступных местах (ч. 3 и 4 ст. 39.42 ЗК РФ);
г) уполномоченным органом и лицами, подавшими заявления об учете их прав в целях установления публичного сервитута и его дальнейшей оплаты (ч. 8 ст. 39.42 ЗК РФ).
Несмотря на то, что начало процедуры инициирует лицо, ходатайствующее об установлении публичного сервитута, в дальнейшем управляет процессом и «двигает» его именно компетентный орган публичной власти, являясь субъектом всех отношений по поводу установления публичного сервитута. Они весьма разнообразны: здесь и рассмотрение обращений граждан и юридических лиц (пункты «а» и «г»), и межведомственное взаимодействие (пункт «б»),
и отношения с подведомственными организациями или организациями, с которыми заключен государственный контракт (пункт «в»). Большая часть этих отношений имеет вертикальный характер (отношения власти-подчинения, субординации). Так, отношения по поводу рассмотрения обращения лица, ходатайствующего об установлении публичного сервитута, не предполагают его организационного подчинения, однако государственный орган компетентен издавать акты, обязательные для исполнения этим лицом. То же можно сказать об обращениях лиц по поводу учета их прав на земельные участки в целях установления публичного сервитута. Что касается межведомственного взаимодействия (с органами государственной регистрации), в этом случае неравенство сторон заключается в обязанности органа государственной регистрации ответить на запрос 6. Только отношения по поводу публикации объявления в официальных СМИ могут строиться горизонтально (в рамках договора).
Лицо, ходатайствующее об установлении публичного сервитута, на этом этапе взаимодействует только с уполномоченным органом. Лишь после принятия административного решения об установлении публичного сервитута это лицо уже в статусе обладателя публичного сервитута начинает вступать в отношения с собственниками земельных участков. Кроме того, в статусе обладателя публичного сервитута это лицо подчиняется административному решению уполномоченного органа об установлении публичного сервитута, то есть продолжает быть объектом государственного управления.
2. Место процедуры установления
публичного сервитута среди иных
процедур в земельном праве
Наиболее близка к установлению публичного сервитута процедура изъятия земельных участков, что справедливо отмечается
6 Обращения граждан и межведомственное взаимодействие рассматриваются в теории административного права как вертикальные отношения (см. [8, с. 62-64]).
в юридической литературе (подробнее см. [9, с. 68, 69; 6, с. 134-137; 3 (автор позиции - Е. Поветкина)]). Сходство проявляется в части регулирования самой процедуры как определенного порядка действий уполномоченного органа и иных участвующих в процедуре лиц (подача ходатайства об изъятии/установлении публичного сервитута, необходимость отображения планируемого линейного объекта в документах территориального планирования и планировки территории, выявление правообладателей, опубликование сообщения о планируемом изъятии/установлении публичного сервитута и другое). Думается, по некоторым процедурным вопросам здесь даже возможно применение аналогии закона. Однако некоторые авторы идут в своих рассуждениях дальше, признавая схожими не только процессуальные аспекты, но и юридические последствия таких процедур. Например, А.В. Кривозубов пишет о публичном сервитуте так: «принудительное установление сервитута для размещения линейных объектов следует рассматривать как изъятие имущества в публичном интересе» 7. Представляется, что квалифицировать установление публичного сервитута как разновидность изъятия имущества, а не его обременения правами других лиц, юридически некорректно, поскольку здесь нет основного последствия изъятия - юридического прекращения права (собственности, аренды или другого права на земельный участок).
Установление публичного сервитута целесообразно сопоставить с предоставлением земельного участка (в аренду), поскольку в результате этой административной процедуры тоже возникает субъективное право использовать чужой земельный уча-
сток. Думается, что здесь надо акцентировать внимание не на сходстве (оно весьма незначительно), а на отличиях: такое сравнение позволит более рельефно показать некоторые особенности установления публичного сервитута.
При предоставлении земельных участков государство действует как публичный собственник земельных участков или земель, из которых формируются предоставляемые участки 8. Правомочия публичного собственника государство может реализовать только через свои органы, поэтому здесь предусматривается административная процедура. Но предоставляется лишь то, что находилось на момент начала процедуры в публичной собственности. А при установлении публичного сервитута государство или муниципалитет принимает решение об обременении им не только земель и участков, находящихся в публичной собственности, но и участков, находящихся в частной собственности. Так действует не публичный собственник, а публичная власть, крепит. Это совершенно не характерно для отношений предоставления.
Из этого следует существенная разница в решении вопросов компетенции. Полномочия на предоставление земельных участков распределены в зависимости от формы собственности. Земельные участки в федеральной собственности может предоставлять орган федерального уровня, региональной собственности - орган субъекта федерации, муниципальной - орган местного самоуправления (ч. 2 ст. 9, ч. 2 ст. 10, ч. 2 ст. 11 ЗК РФ). Отдельно регулируются вопросы распределения полномочий при предоставлении участков, образуемых из земель, находящихся в неразграниченной публичной собственности (ч. 2 ст. 3.3 Закона
7 А.В. Кривозубов. Принудительное установление сервитута для публичных. С. 138.
8 Понимание предоставления земельного участка как реализации публичным собственником правомочия распоряжения (доминиум), а не функций публичной власти (империум) традиционно не только для земельного законодательства, но и для юридической науки.
Подробнее смотри:
Г.А. Аксененок. Земельные правоотношения в СССР. С. 28, 90;
Е.С. Болтанова. Основы правового регулирования застройки земель. С. 210-226;
Е.А. Галиновская. Земельное правоотношение как социально-правовое явление (§ 1 гл. 3).
о введении в действие ЗК РФ 9). Полномочия на установление публичного сервитута, напротив, от формы собственности совершенно не зависят. Здесь основное правило распределения полномочий - решение принимает орган такого уровня, каково значение планируемого к размещению объекта (ст. 39.38 ЗК РФ). К примеру, если планируется размещение линии электропередачи регионального значения, то решение будет принимать орган субъекта федерации, даже если линия будет проходить через участки, находящиеся в федеральной, муниципальной или частной собственности. Не имеет значения для вопросов компетенции и факт неразграниченности государственной собственности на земли, через которые будет проходить линейный объект. Это еще одно преимущество процедуры установления публичного сервитута по сравнению с другими способами оформления прав на земельные участки для размещения линейных объектов - единый орган принимает единое решение для земель и участков в разных формах собственности.
Кроме того, отношения предоставления земельного участка всегда имеют конечным материальным объектом конкретный земельный участок. Если на момент обращения лица, желающего приобрести права на земельный участок, сам земельный участок не образован, то процедура предоставления обязательно включает действия по образованию земельного участка. Публичный же сервитут может быть установлен для земель, где не образованы земельные участки, что не характерно для отношений предоставления.
Исходя из сказанного установление публичного сервитута нельзя квалифицировать как разновидность предоставления земельных участков - это две самостоятельные юридические процедуры.
Говоря о месте установления публичного сервитута среди иных процедур в земельном праве, следует упомянуть и установление зон с особыми условиями использования территории. Эти две процедуры отличаются порядком проведения, но при их осуществлении возникают близкие по содержанию права. В обоих случаях собственник линейного объекта приобретает право использовать земельный участок в целях обслуживания и ремонта линейного объекта при одновременном сохранении возможности использования участка его собственником (что не характерно для иных административных процедур в земельном праве). Это обстоятельство послужило поводом для обсуждения специалистами возможности замены некоторых видов охранных зон публичными сервитутами. Однако такая замена не была предусмотрена, поскольку установление охранной зоны предполагает более широкие правовые последствия, чем установление публичного сервитута. Это не только предоставление собственнику линейного объекта возможности ограниченно использовать земельный участок, но и установление ограничений права собственности (в виде законодательных запретов) в пользу неопределенного круга лиц в целях обеспечения безопасности населения и окружающей среды. Для более детального сопоставления режима охранных зон и публичного сервитута требуется отдельное исследование 10.
Делая выводы по итогам исследования процедуры установления публичного сервитута, можно сказать следующее. Установление публичного сервитута представляет собой сложную административную процедуру, включающую целый комплекс правовых отношений с участием множества субъектов. Обязательным участником
9 Федеральный закон от 29 октября 2001 года № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации».
10 Подробный сравнительный анализ публичного сервитута и охранной зоны проводит Е.А. Галиновская (см. Зоны с особыми условиями использования территорий (проблемы установления и соблюдения правового режима): научно-практическое пособие. С. 28-31).
этих отношении является компетентный орган государственной власти или местного самоуправления. Этот орган осуществляет государственное управление на всем протяжении процедуры, в подавляющем большинстве случаев в рамках метода власти-подчинения (кроме опубликования информации в официальных СМИ, отношения с которыми могут быть основаны на равноправии сторон на основе государственного контракта). Участие публичной власти в этих отношениях имеет серьезное значение, поскольку устраняются издержки «двусторонней монополии» и органы власти выполняют часть организационной работы. Действия государственного органа в процессе установления публичного сервитута во многом схожи с порядком изъятия земельного участка, однако юридические последствия этих процедур кардинально отличаются. Сопоставление с иными земельно-правовыми процедурами (предоставление земельных участков, установление охранных зон) показывает еще более существенную разницу. Исходя из этого установление публичных сервиту-тов представляет собой самостоятельную административную процедуру в земельном праве.
Осуществление публичного сервитута
Мы выяснили, что процесс установления публичного сервитута представляет собой административную процедуру, в ходе которой осуществляется государственное управление и для которой характерны отношения субординации. Однако возникает вопрос: столь ли принципиально влияние действий государственного органа в дальнейшем, при осуществлении публичного сервитута? Многие исследователи полагают, что по окончании административной
11 Смотри:
А.О. Рыбалов. Крымский сервитут. С. 69-76;
А.А. Завьялов. Публичные» сервитуты. С. 92-99;
А.В. Кривозубов. Принудительное установление сервитута для публичных нужд. С. 122-144;
Новая жизнь публичных сервитутов (авторы позиции - А. Иванов, Р. Бевзенко).
12 В публикациях последних лет такой термин использует А.О. Рыбалов в работе [4].
процедуры установления публичного сервитута возникает обыкновенное частное вещное право (см. обзор позиций в начале статьи). Их доводы серьезны и требуют детального анализа, тем более что для процедурных земельных отношений действительно характерно возникновение частных прав на основании административных актов (например, право частной собственности или аренды, возникшее в результате предоставления земельного участка).
Наиболее типичным аргументом, который приводят все сторонники частно-правовой природы отношений осуществления публичного сервитута, является наличие одного конкретного уполномоченного лица, причем лица частного права, имеющего частный интерес 11. Как правило, при этом следует указание, что публичный сервитут предполагает участие множества уполномоченных лиц, а частный - одного конкретного сервитуария.
Действительно, «старые» публичные сервитуты были и остаются ограничением права собственности в пользу неопределенного круга лиц. Однако возможно ли считать «новый» публичный сервитут их разновидностью при таком количестве существенных отличий? У них разные цели использования, состав участников, порядок установления, порядок оплаты. Собственно, ничего общего, кроме названия, эти правовые конструкции не имеют! Представляется, что законодатель неудачно использовал термин «публичный сервитут для размещения отдельных видов объектов» для обозначения нового субинститута, столь несхожего с «публичным сервитутом» в старой трактовке. Возможно, было бы более целесообразным использование термина «административный сервитут», предлагавшегося рядом специалистов 12 и
используемого в законодательстве некоторых европейских государств 13.
Новый публичный сервитут действительно наделяет одно конкретного лицо, причем лицо частного права, юридической возможностью использовать чужой земельный участок или земли. Однако, по моему мнению, нельзя согласиться со сторонниками частно-правовой природы публичного сервитута в части оценки этого факта. Если у права есть конкретное уполномоченное лицо, то почему это право непременно является частным правом? В российском законодательстве предусмотрено множество субъективных прав в публичной сфере, принадлежащих частным лицам (то есть физическим или юридическим лицам, а не государству и муниципальным образованиям). Например, охотник может правомерно охотиться, только если он имеет разрешение на охоту, индивидуальный предприниматель может заниматься стоматологической деятельностью, если имеет лицензию, гражданин может участвовать в выборах, если обладает избирательным правом. Все эти лица частные (обычные физические и юридические лица), но их права возникают в публичной сфере и являются субъективными публичными правами. При реализации таких прав лицо может действовать в своих личных, частных интересах. Например, охотник охотится в целях дальнейшей продажи добычи или в целях отдыха, его цели частные, но цель государства, выдающего ему разрешение на охоту, публичная - регулировать интенсивность охотничьей деятельности с целью придания ей характера рационального природопользования.
Подобно приведенным примерам публичный сервитут - это тоже субъективное публичное право, принадлежащее частному лицу, которое реализует свои частные интересы, но регулирование и стимулирование деятельности которого составляет публичный интерес.
Какие факты указывают на публичность этого права? В первую очередь то, что это субъективное право входит в содержание публичного правоотношения, основанного на отношениях субординации - правоотношения осуществления публичного сервитута. На первый взгляд кажется, что это не так, ведь законодатель предусмотрел заключение соглашений об осуществлении публичного сервитута. Обычно соглашение (договор) считается проявлением координации, равенства сторон. Однако при детальном рассмотрении осуществления публичного сервитута становятся видны принципиально значимые отступления от начала координации в пользу государственного управления.
Первое, что обращает на себя внимание, - это полное отсутствие свободы выбора контрагента при заключении соглашения об осуществлении публичного сервитута. Обладатель публичного сервитута не свободен в выборе контрагентов, поскольку он связан границами публичного сервитута -он может заключить договор только с теми лицами, которые являются собственниками земельных участков в утвержденных границах публичного сервитута. Если бы участок не был включен компетентным органом в границы публичного сервитута, то отношения между обладателем публичного сервитута и собственником в принципе не могли бы возникнуть (могли бы возникнуть только отношения частного сервитута). Сами эти границы, хоть и предлагаются будущим обладателем публичного сервитута в ходатайстве, в окончательном виде утверждаются уполномоченным органом, который вправе изменить их расположение (ч. 3 ст. 39.43 ЗК РФ). Утвержденные сведения о границах прилагаются к решению об установлении публичного сервитута.
Собственник земельного участка оказался практически полностью лишенным свободы выбора контрагента и свободы
13 Например, во Франции еще с 70-х годов XX века активно развивается доктрина административных сер-витутов (Les servitudes administratives). См. С.А. Синицын. Частные и публичные сервитуты в российском и зарубежном праве. С. 35.
принимать решение, вступать в договорные отношения или нет. Если собственник выскажется против заключения договора или не будет удовлетворен его условиями, то это не будет препятствием для использования его земельного участка (отношения по использованию земельного участка все равно возникнут на основании закона по истечении срока для заключения договора). Только оспаривание решения об установлении публичного сервитута может предотвратить использование земельного участка. Таким образом, воля собственника на вступление в договорные отношения об использовании своего земельного участка полностью заменяется волей публичной власти. В этом случае о заключении договора «своей волей и в своем интересе» говорить не приходится.
Второе - серьезное ограничение свободы определения условий договора. Многие условия переносятся в соглашение из административного решения об установлении публичного сервитута и не могут быть изменены сторонами. К таким условиям относятся цель установления публичного сервитута, границы использования земельного участка, общий срок использования, срок существенного ограничения использования участка (как правило, связан с процессом строительства). Самостоятельно стороны определяют цену и порядок оплаты и «конкретные детали» пользования (график и сроки работ, конкретизируют права и обязанности обладателя публичного сервитута).
Третье - связанность действий сторон на этапе реализации договора решением компетентного государственного органа. Стороны не могут свободно действовать «своей волей и в своем интересе», руководствуясь только законом и условиями договора. Для них принято индивидуальное властное решение, которому они вынуждены повиноваться.
Так, обладатель публичного сервитута вправе использовать земельные участки не для любой цели, не противоречащей
режиму участка (как это было бы, будь он арендатором), а только для той, которая предусмотрена в решении об установлении публичного сервитута (строительство конкретно определенного объекта с согласованными с государством параметрами). Он не вправе изменить цель использования участка, даже обратившись к собственнику. В отличие от обладателя частного сервитута (сервитуария) он обязан соблюдать параметры землепользования, предусмотренные в проекте планировки территории, прилагаемом к решению об установлении сервитута. Государство сопровождает его на всех этапах - начиная от утверждения проекта планировки территории и заканчивая введением объекта в эксплуатацию. Во многих случаях планируемое строительство линейного объекта согласуется с государством задолго до начала разработки проекта планировки территории (в процессе разработки генерального плана городского поселения или схемы территориального планирования муниципального района и другой градостроительной документации).
Зависимость от государственного управления второй стороны рассматриваемых отношений выявляется еще более ярко: собственник помимо своей воли вынужден терпеть, что его земельный участок используют, его воля заменяется волей уполномоченного органа. Неслучайно единственный законный способ, позволяющий собственнику воспрепятствовать использованию своего участка, - это оспорить в суде решение уполномоченного органа.
Таким образом, действия сторон на этапе заключения и исполнения соглашения направляются не только самими сторонами (как это было бы в отношениях координации), но и индивидуальным властным решением органа публичной власти, каковым является решение об установлении административного сервитута. Здесь важно подчеркнуть, что момент определения обладателя публичного сервитута является не конечной точкой действия администра-
тивного решения, а начальной. Решение действует в течение всего срока осуществления сервитута и охватывает в том числе период действия соглашения между обладателем сервитута и собственником земельного участка. В результате обе стороны соглашения одновременно являются объектами государственного управления, а само соглашение свободно от государственной воли только в части определения цены, порядка расчетов и уточнения порядка использования земельного участка. Рассматривая такое сложное правоотношение в целом, можно заключить, что в целом оно построено на начале власти-подчинения, демонстрируя начало равноправия только по некоторым узким вопросам.
Правоотношение осуществления публичного сервитута, на мой взгляд, представляет собой правоотношение со сложной структурой. С.С. Алексеев писал о таких правоотношениях: «их содержание состоит из нескольких взаимосвязанных субъективных прав и обязанностей. Каждое структурно сложное правоотношение может быть в результате анализа расчленено на ряд правоотношений с простой структурой. ... Однако структурно сложное правоотношение не есть механическое соединение элементарных правоотношений. Последние тесно связаны между собой, взаимообусловлены, образуют нераздельное целое - единое правоотношение со сложной структурой» 14.
Слова С.С. Алексеева о правоотношениях со сложной структурой полностью применимы к правоотношениям по поводу реализации публичного сервитута. Нельзя искусственно отделять отношения государственного управления от отношений по соглашению - они образуют единое целое. Именно эта целостность влечет множество
последствий, необъяснимых, если рассматривать соглашение в отрыве от административного решения. Среди этих последствий наиболее значимое - невозможность распространения принципов гражданского права, таких как свобода договора, равноправие сторон, согласование воль сторон, действия своей волей и в своем интересе. Это изъятие из сферы действия принципов гражданского права связано не с произволом законодателя, а с действительной публично-правовой природой рассматриваемых правоотношений 15.
Характер правовых отношений (субординация, государственное управление) представляется главным аргументом в пользу признания публичности отношений по поводу осуществления публичного сервитута. Однако есть и менее значимые, второстепенные аргументы. Так, на основании публичного сервитута могут быть использованы не только земельные участки, но и земли, где участки не образованы, и которые не являются недвижимым имуществом 16. Для использования таких земель достаточно решения об установлении публичного сервитута, заключать договор с государством-собственником не требуется (несмотря на то, что органы, компетентные на установление публичного сервитута, не всегда одновременно с этим обладают полномочиями на представление интересов государства-собственника. Кроме того, судебная защита прав собственников земельных участков построена на оспаривании не сделки или ее условий, а административного решения об установлении публичного сервитута. Ответчиком по такому иску будет не обладатель публичного сервитута, а компетентный орган публичной власти, сам иск будет рассматриваться по правилам административ-
14
15
С.С. Алексеев. Общая теория права Т. II (гл. 28, § 11).
Соглашаясь с Е.А. Галиновской (см. [12, гл. 1, § 1]), полагаю, что распространение принципов той или иной отрасли права - один из важных индикаторов отраслевой принадлежности конкретной нормы или правоот-
ношения, не зависящий от расположения этой нормы в конкретном нормативном акте (нормативные акты могут быть межотраслевыми, а нормы и правоотношения относятся к одной конкретной отрасли права). Подробно вопрос об объекте отношений осуществления публичного сервитута и о правовых последствиях признания возможным объектом земли, а не только отдельных земельных участков, изложен автором настоящей статьи в работе [17].
ного судопроизводства (как оспаривание решений органов государственной власти или местного самоуправления согласно пункту 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).
Выводы
1 . « Новый» публ ичн ый серви тут п ред-ставляет собой принципиально новую, самостоятельную правовую конструкцию, которую не следует квалифицировать в качестве частного сервитута или «старого» публичного сервитута в пользу неопределенного круга лиц. Для определения «нового» публичного сервитута как самостоятельного явления требуется отдельный термин, не допускающий его смешение с иными институтами.
2. По характеру правовых отношений (субординация, власть - подчинение, государственное управление) публичный сервитут представляет собой публично-правовое явление как на стадии его установления, так и на стадии его осуществления.
3. Для регулирования отношений по поводу публичного сервитута могут применяться принципы земельного права и общие принципы публичных отраслей права (такие как законность и обоснованность принимаемых уполномоченными органами решений, строгое следование компетенции, предварительный или последующий судебный контроль). Принципы гражданского права на такие правоотношения не могут распространяться - не столько в силу норм ЗК РФ, сколько в силу публичного характера самих регулируемых правом отношений.
4. «Новый» публичный сервитут не является сервитутом в классическом смысле этого слова, а представляет собой «квазисервитут». С сервитутами его сближает ограниченное одной целью право использовать чужой земельный участок без лишения его собственника возможности использовать свой участок одновременно
с реализацией сервитута. В остальном наблюдается ряд серьезных отличий «нового» публичного сервитута от классического сервитута. К ним следует отнести:
• возможность использования земли без образования земельного участка;
• административный порядок установления «нового» публичного сервитута;
• подчиненность действий сторон соглашения об осуществлении публичного сервитута индивидуальному властному решению;
• особый порядок судебной защиты;
• особый порядок внесения сведений в ЕГРН;
• отсутствие господствующей недвижимости;
• наличие сроков использования.
Учитывая публичный характер правоотношений по поводу «нового» публичного сервитута и перечисленные его особенности, полагаю неверным отнесение его к вещным правам.
5. Как и любой институт публичного права, публичный сервитут может быть неправомерно использован для удовлетворения частных интересов в ущерб интересам других лиц. Однако это не изменяет публичного характера самих правовых норм и связанных с ними правоотношений, призванных защищать публичный интерес в развитии коммунальной и иной необходимой для населения и экономики инфраструктуры.
ИНФОРМАЦИОННЫЕ ИСТОЧНИКИ
1. Земельный кодекс Российской Федерации : Федеральный закон от 25 октября 2001 года № 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. ст. 4147.
2. Волков Г. А. Земельные сервиту-ты: развитие и проблемы гарантий прав // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. 2019. Т. 161. кн. 1. С. 219-236.
3. Иванов А., Бочаров М., Суханов Е, За-
вьялов А. [и др.]. Новая жизнь публичных сервитутов // Закон. 2018. № 10. С. 17-37.
4. Рыбалов А. О. Крымский сервитут // Вестник экономического правосудия Российской Федерации. 2016. № 10. С. 69-76.
5. Завьяов А. А. Публичные» сервиту-ты // Имущественные отношения в Российской Федерации. 2019. № 9. С. 92-99.
6. Кривозубов А. В. Принудительное установление сервитута для публичных нужд // Труды института государства и права РАН. 2018. № 1. С. 122-144.
7. Белов В. А. Гражданское право. 3-е изд., перераб. и доп. М. : Юрайт, 2015. Т. 1. 622 с.
8. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации : учебник. М. : Зерцало-М, 2003. 608 с.
9. Емелькина И. А. Правовая природа нового публичного сервитута // Аграрное и земельное право. 2018. № 9. С. 66-71.
10. Аксененок Г. А. Земельные правоотношения в СССР. М. : Госюриздат, 1958. 424 с.
11. Болтанова Е. С. Основы правового регулирования застройки земель. М. : РИОР-ИНФРА-М, 2014. 268 с.
12. Галиновская Е. А. Земельное правоотношение как социально-правовое явление : монография. М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Фе-
дерации ; ИНФРА-М, 2015. 272 с.
13. О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации : Федеральный закон от 29 октября 2001 года № 137-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 44, ст. 4148.
14. Синицын С. А. Частные и публичные сервитуты в российском и зарубежном праве // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2018. № 2. С. 26-45.
15. Алексеев С. С. Общая теория права. М. : Юридическая литература, 1982. Т. II. 360 с.
16. Зоны с особыми условиями использования территорий (проблемы установления и соблюдения правового режима) : научно-практическое пособие / отв. ред. Е. А. Галиновская. М. : Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации ; ИНФРА-М, 2020. 304 с.
17. Ушакова А. П. Взаимосвязь правового регулирования «новых» публичных сер-витутов и норм о внесении сведений об их границах в ЕГРН // Пролог: журнал о праве. 2020. № 1. С. 32-42.
18. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации : Федеральный закон от 8 марта 201 5 года № 21-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации, 2015, № 10, ст. 1391.
