CC BY
44
Всё для бухгалтера
НОВЫЙ ПОРЯДОК ФОРМИРОВАНИЯ ПОКАЗАТЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) ЗАДАНИЙ НА ОКАЗАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫХ (МУНИЦИПАЛЬНЫХ) УСЛУГ
И. Ю. ГАРНОВ, генеральный директор ОООЛудиторская компания «ИНТЕРА»
Основой системы финансового планирования потребности учреждения в бюджетных (а косвенно и внебюджетных) средствах является государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг (далее — государственное задание).
Основные требования к форме и порядку формирования показателей государственного задания на федеральном уровне регламентированы:
— для казенных и бюджетных учреждений — Положением о формировании государственного задания в отношении федеральных бюджетных и казенных учреждений и финансовом обеспечении выполнения государственного задания, утвержденным постановлением Правительства РФ от 02.09.2010 № 671 (далее — Постановление №671);
— для автономных учреждений — Положением о формировании государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания, утвержденным постановлением Правительства РФ от 18.03.2008 № 182 (далее — Постановление № 182), которое приведено в соответствие с требованиями Федерального закона от 08.05.2010 № 83-Ф3 с внесенными в него Постановлением № 671 изменениями и дополнениями1.
1 Поскольку Постановление № 182 на момент издания Постановления № 671 уже действовало, законодатели не стали
На базе требований этих положений региональные и муниципальные органы государственной власти разрабатывают собственные нормативные акты, регламентирующие порядок формирования государственного задания на соответственно региональном и муниципальном уровне.
Согласно п. 2 Постановлений № 182, 671 государственное задание устанавливает требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания одной государственной услуги (выполнения одной работы). Государственное задание может содержать требования к оказанию нескольких государственных услуг (выполнению нескольких работ). В этом случае государственное задание может включать несколько разделов, каждый из которых должен содержать требования к оказанию одной государственной услуги (выполнению одной работы).
В соответствии со ст. 6 Бюджетного кодекса РФ (БК РФ) государственные (муниципальные) услу-
его отменять, а лишь внесли в него необходимые изменения и дополнения. Поэтому в отношении автономных учреждений действуют те же требования по формированию показателей и оформлению государственных муниципальных заданий, что для казенных и бюджетных учреждений. Правда, учитывая, что формы таблиц и иных показателей государственного задания определены все-таки Постановлением № 671, а в Постановлении № 182 приведены лишь общие принципы формирования соответствующих элементов государственного задания, следует признать, что исполнительные органы власти более самостоятельны в оформлении государственных (муниципальных) заданий для автономных учреждений.
ги (работы) — это услуги (работы), оказываемые (выполняемые) органами государственной власти (органами местного самоуправления), государственными (муниципальными) учреждениями и в случаях, установленных законодательством РФ, иными юридическими лицами.
Следует отметить, что в действующих нормативных документах в зависимости от того, деятельность какого из участников бюджетного процесса ими регламентируется, имеются и иные определения этого понятия. Так, согласно Федеральному закону от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации представления государственных и муниципальных услуг» государственная (муниципальная) услуга — это деятельность федерального (муниципального) органа исполнительной власти, государственного внебюджетного фонда, а также в определенных случаях органа местного самоуправления по реализации своих функций при осуществлении отдельных государственных полномочий, переданных федеральными (муниципальными) законами, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органов, предоставляющих государственные услуги установленные нормативными правовыми актами РФ, субъектов РФ и муниципальных органов. Однако для целей формирования государственных (муниципальных) заданий для учреждений такие определения явно не подходят. Поэтому в данной сфере следует руководствоваться именно положениями БК РФ.
Следовательно, государственное задание формируется в соответствии с основными видами деятельности, предусмотренными учредительными документами федерального бюджетного или федерального казенного учреждения (п. 1 Постановления № 671).
Формы государственного задания для федеральных казенных и бюджетных учреждений, а также базового (отраслевого) перечня государственных услуг (работ), оказываемых (выполняемых) федеральными государственными учреждениями в установленной сфере деятельности определены приложениями к Постановлению № 671.
Проанализируем основные требования Постановления № 671 к формированию отдельных показателей каждого из разделов государственного задания2.
2 По сравнению с действующими до 01.01.2011 (в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29.12.2008 № 1065) требованиями к формированию государственных заданий форма данного документа стала более структурированной, упрощенной и менее детализированной. Это, конечно, не отменяет обязанности формирующего данный документ
Структурно государственное задание может состоять из нескольких разделов, каждый из которых может включать две части.
При установлении бюджетному или казенному учреждению государственного задания на оказание нескольких государственных услуг (или выполнение нескольких работ), государственное задание формируется из нескольких разделов, каждый из которых должен содержать требования к оказанию одной государственной услуги (выполнению одной работы).
При установлении бюджетному или казенному учреждению государственного задания одновременно на оказание государственной услуги (услуг) и выполнение работы (работ) государственное задание формируется из двух частей, каждая из которых должна содержать отдельно требования к оказанию государственной услуги (услуг) — часть первая, и выполнению работы (работ) — часть вторая.
Структура первой части государственного задания:
1. Наименование государственной услуги. Учитывая, что целью создания государственных учреждений является оказание услуг в рамках исполнения государством своих функций, следует признать, что оказываемые ими медицинские, образовательные и прочие услуги населению вполне соответствуют определению «государственные услуги». При этом под государственной услугой понимается не разовая услуга государственного (муниципального) учреждения, а организационно-завершенный комплекс мероприятий по выполнению учреждением делегируемых ему функций государства (как правило, каждая государственная услуга соответствует выделяемой на ее финансирование статье бюджетной классификации, но детализация может быть и более глубокой).
2. Потребители государственной услуги. До 01.01.2011 данный элемент государственного задания был реализован в виде таблицы, отражающей следующие показатели:
— наименование категории потребителей;
— основу предоставления государственной услуги (безвозмездная, частично платная или платная);
— количество потребителей (в данном случае, например, количество прикрепленных к медицинскому учреждению пациентов)3;
исполнительного органа власти включать в него всю информацию, необходимую для полного, своевременного и эффективного его выполнения соответствующими государственными (муниципальными) учреждениями.
3 Если количество потребителей государственной услуги невозможно определить (например, в отношении федераль-
— количество потребителей, которым возможно оказать государственную услугу (т. е. доля прикрепленного контингента, в отношении которой в соответствующем периоде планируется выполнить работы, предусмотренные в рамках государственной услуги).
Таким образом, в рамках этих значений отражался как общий и планируемый на год объем работ, так и детализация их по способу финансового обеспечения4.
В соответствии с требованиями Постановления № 671 с 01.01.2011 органы-разработчики вправе определять состав, структуру и форму представления информации по данному разделу государственного задания самостоятельно. Однако, по мнению автора, применяемая ранее табличная форма представления информации по данному разделу вполне обеспечивала предъявляемые к нему требования и поэтому может применяться и после 01.01.2011.
3. Показатели, характеризующие объем и (или) качество государственной услуги. Данный элемент государственного задания отражает:
3.1. Показатели качества оказываемой государственной услуги:
— наименование показателей;
— единица измерения;
— формула (методика) расчета;
— значения показателей за отчетный, текущий и очередной финансовые годы, а также первый и второй годы планового периода;
— источник информации о значении показателей (исходные данные для их расчета).
Данный элемент государственного задания заполняется по усмотрению формирующего государственное задание исполнительного органа власти, является основой оценки качества хозяйственной деятельности учреждения. Его цель — определить качественные параметры анализа результатов оказания государственной услуги. Поэтому он формируется, как правило, с привлечением специалистов по профилю основной деятельности учреждения.
В отдельных случаях в сферах деятельности, имеющих важное социальное значение, основные критерии оценки качества выполнения государственного задания определяются постановлениями Правительства РФ. Например, наименования критериев доступности и качества медицинской
ных медицинских центров, не имеющих прикрепленного контингента пациентов), то данная графа не заполняется.
4 При этом безвозмездные и платные работы следует указывать в отдельных строках таблицы, а по частично платным работам целесообразно указывать (в скобках) размеры оплачиваемых и неоплачиваемыхдолей (например, 40/60).
помощи в отношении медицинских учреждений в настоящее время определены постановлением Правительства РФ от 04.10.2010 № 782.
К качественным показателям выполнения медицинскими учреждениями соответствующих государственных заданий относятся:
— удовлетворенность населения медицинской помощью;
— число лиц, страдающих социально значимыми болезнями, с установленным впервые в жизни диагнозом;
— число лиц в возрасте 18 лет и старше, впервые признанных инвалидами;
— смертность населения;
— смертность населения в трудоспособном возрасте;
— смертность населения отсердечно-сосудис-тых заболеваний;
— смертность населения от онкологических заболеваний;
— смертность населения от внешних причин;
— смертность населения в результате дорожно-транспортных происшествий;
— смертность населения от туберкулеза;
— материнская смертность;
— младенческая смертность;
— охватнаселения профилактическими осмотрами, проводимыми с целью выявления туберкулеза;
— доступность медицинской помощи на основе оценки реализации нормативов объема медицинской помощи по видам в соответствии с программой, а также установленных территориальной программой сроков ожидания гражданами медицинской помощи, предоставляемой в плановом порядке;
— эффективность использования ресурсов здравоохранения (кадровых, материально-технических, финансовых и др.), в том числе показатели обеспеченности населения врачами, средним медицинским персоналом и больничными койками.
3.2. Объем (состав) оказываемой государственной услуги (в натуральных показателях):
— наименование показателей;
— единица измерения;
— значения показателей за отчетный, текущий и очередной финансовые годы, а также первый и второй годы планового периода;
— источник информации о значении показателей.
Данный элемент государственного задания определяет количественные параметры оказания государственной услуги.
Источником информации о значении показателей могут служить данные соответствующей отчетности (статистической, профильной и т. п.).
В отношении медицинских учреждений нормативы объема медицинской помощи на 2011г., используемые для расчета показателей количества потребителей государственной услуги в данном году, а также других включенных в государственное задание периодах, в настоящее время определены разд. IV Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2011 г., утвержденной постановлением Правительства РФ от 04.10.2010 № 782 в следующих размерах на одного прикрепленного пациента в год:
— для скорой, в том числе специализированной (санитарно-авиационной), медицинской помощи — 0,318 вызова;
— для амбулаторной, в том числе неотложной, медицинской помощи, предоставляемой в амбу-латорно-поликлинических учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, — 9,7 посещения, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования — 8,962 посещения;
— для амбулаторной медицинской помощи, предоставляемой в условиях дневных стационаров, — 0,59 пациенто-дня, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования — 0,49 пациенто-дня;
— для стационарной медицинской помощи, предоставляемой в больничных учреждениях и других медицинских организациях или их соответствующих структурных подразделениях, — 2,78 кой-ко-дня, в том числе в рамках базовой программы обязательного медицинского страхования — 1,894 койко-дня.
4. Порядок оказания государственной услуги.
В данном подразделе государственного задания описываются5:
— нормативные правовые акты, регулирующие порядок оказания государственной услуги в той или иной отрасли6;
5 До 01.01.2011 в данном подразделе государственного задания должны были в обязательном порядке раскрываться основные процедуры оказания государственной услуги, требования к уровню профессиональной подготовки, стажу работы, периодичности повышения квалификации и т. п. Но учитывая, что такие процедуры и требования, как правило, уже определены нормативными документами соответствующих министерств и ведомств, регламентирующими порядок осуществления профессиональной деятельности подведомственных учреждений, указанная информация с 01.01.2011 из структуры государственного задания исключена.
6 Исполнительные органы государственной власти, а также государственные учреждения, которым частично делегированы функции этих органов, указывают в данном подразделе наименования административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг).
— порядок информирования потенциальных потребителей оказываемой государственной услуги, определяющий способ информирования, а также состав и частоту обновления информации о государственной услуге. Данная информация может быть использована для планирования потребности в расходах учреждения на рекламу государственной услуги.
5. Основания для досрочного прекращения исполнения государственного задания. Законными основаниями для прекращения исполнения учреждением государственного задания, помимо снятия с него данных функций вышестоящим исполнительным органом власти, могут быть досрочное его выполнение (если в результате не производятся корректировки его показателей) либо прекращение деятельности учреждения.
Особое место занимают основания для прекращения исполнения государственного задания в связи с наступлением условий форс-мажора (например, в связи с невозможностью выполнения его по причине стихийных бедствий, военных действий и т.п.). В таких условиях исполнение государственных заданий, как правило, прекращается решениями вышестоящих органов исполнительной власти с возложением на учреждение новых задач и функций, соответствующих изменившейся обстановке. Включение информации о таких мероприятиях в государственное задание федеральным (муниципальным) учреждениям, по мнению автора, нецелесообразно.
6. Предельные цены (тарифы) на оплату государственной услуги в случаях, если федеральным законом предусмотрено их оказание на платной основе. Данный подраздел государственного задания фактически заменяет утверждаемые ранее вышестоящим органом прейскуранты цен на оказываемые учреждением платные государственные услуги. Ограничение возможности учреждений самостоятельно определять цены на оказываемые ими государственные услуги вызвано стремлением государства обеспечить доступность данных услуг для всех слоев населения страны.
Поскольку информация о затратах, необходимых для возмещения себестоимости оказания конкретных платных услуг, собирается в бухгалтерском учете учреждения, формирование показателей данного подраздела вышестоящим органом в соответствии с требованиями п. 1 ст. 69.2 БК РФ может осуществляться одним из следующих способов:
— путем доведения до учреждения в рамках государственного задания значений нормативов, определения показателей накладных и прочих расходов, а также плановой рентабельности
оказываемых в рамках государственной услуги работ. При этом прейскурант фактических цен на данные работы с учетом соблюдения доведенных нормативов утверждает само учреждение. Однако следует признать, что, несмотря на формальное соблюдение действующего законодательства РФ по ценообразованию на услуги (работы) государственных учреждений, при применении данного способа невозможно обеспечить требования социальной доступности государственной услуги;
— путем утверждения фактических размеров цен (тарифов) на конкретные работы (услуги) учреждения. Плановая рентабельность каждой из таких работ (услуг) определяется учреждением как разница между доведенным размером цены на нее и плановой себестоимостью, сформированной в порядке, описанном в предыдущем разделе данного материала.
В данном разделе государственного задания указывается следующая информация:
— нормативно-правовой акт, определяющий цены (тарифы) либо порядок ихустановления;
— орган, устанавливающий цены (тарифы);
— предельные значения цен (тарифов) на каждую услугу учреждения.
7. Порядок контроля за исполнением государственного задания. В данном подразделе государственного задания в табличном виде определяются формы и периодичность осуществления контроля за исполнением учреждением полученного им государственного задания, а также органы исполнительной власти, осуществляющие такой контроль.
8. Требования к отчетности об исполнении государственного задания. Данный подраздел государственного задания определяет форму, сроки и порядок формирования отчетности о его исполнении, представляемой учреждением вышестоящему органу.
В частности, отчет об исполнении государственного задания должен содержать следующую информацию:
— наименование показателя государственного задания, подтверждающего факт его выполнения по качеству и объему;
— единицу измерения указанного показателя;
— значение показателя, утвержденное государственным заданием на отчетный период;
— фактическое значение показателя за отчетный период;
— характеристику причин отклонения показателя от запланированных значений;
— источник информации о фактическом значении показателя7.
7 Данное требование очень важно для организации контроля за исполнением государственных заданий, поскольку снижает риски приписок со стороны учреждений. Однако
9. Иная информация, необходимая для исполнения (контроля за исполнением) государственного задания. Такой информацией могут быть выделяемые до 01.01.2011 в самостоятельный подраздел государственного задания требования к материально-техническому обеспечению оказываемых учреждением государственных услуг, к квалификации и опыту его персонала и т. п.
Структура второй части государственного задания определяется особенностями выполнения учреждением определенных работ (строительства, НИОКР и т. п.). От структуры государственных услуг, определяемой первой частью государственного задания, она отличается только заменой подраздела 2 «Потребители государственной услуги» и 3 «Показатели, характеризующие объем и (или) качество государственной услуги» подразделом 2 «Характеристика работы», который детализирует выполняемую учреждением работу по этапам, содержанию и срокам, а также исключает из второй части государственного задания подраздела, регламентирующий предельные цены и тарифы.
Остальные элементы второй части государственного задания аналогичны соответствующим элементам его первой части.
С определением на уровне федерального (а на его основе регионального и муниципального) законодательства порядка формирования и исполнения государственных (муниципальных) заданий на выполнение государственных (муниципальных) услуг система финансового планирования потребности учреждений в финансовых ресурсах становится ориентированной на конечный результат их деятельности и приобретает в основном законченный вид.
В заключение следует отметить, что в отличие от бюджетных и казенных учреждений п. 3 Постановления № 182 (с учетом внесенных в него в 2010 г. изменений) федеральным автономным учреждениям, созданным путем изменения типа федеральных бюджетных учреждений, финансовое обеспечение деятельности которых осуществлялось на основании бюджетной сметы, в течение трех лет с даты их создания из федерального бюджета предоставляется субсидия с целью выравнивания финансового обеспечения выполнения государственного задания, сформированного учредителем в отношении этого федерального автономного учреждения. Размер субсидии определяется как разность между объемами финансового обеспечения деятельности фе-
для наиболее эффективного применения этого механизма органам-разработчикам государственных заданий необходимо включать в них такие плановые показатели качества и объема оказания государственных услуг, которые можно уточнить из независимых источников информации.
дерального бюджетного учреждения на основании бюджетной сметы и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральным автономным учреждением.
Таким образом, Правительство РФ приняло меры к защите автономных учреждений в период их становления и еще раз подтвердило статус автономных учреждений, созданных путем реорганизации государственных (муниципальных) учреждений, являющихся до 01.01.2011 получателями средств соответствующих бюджетов, как переходной стадии к созданию на их основе коммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность на условиях самоокупаемости.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Об организации представления государственных и муниципальных услуг: Федеральный закон от27.07.2010 № 210-ФЗ.
3. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения
государственных (муниципальных) учреждений: Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3.
4. О порядке формирования государственного задания в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания: постановление Правительства РФ от 02.09.2010 № 671.
5. Об условиях и порядке формирования государственного задания в отношении автономного учреждения, созданного на базе имущества, находящегося в федеральной собственности, и порядке финансового обеспечения выполнения государственного задания: постановление Правительства РФ от 18.03.2008 № 182.
6. О Программе государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи на 2011 год: постановление Правительства РФ от 04.10.2010 № 782.
7. О порядке формирования и финансового обеспечения выполнения государственного задания федеральными органами исполнительной власти и федеральными государственными учреждениями: постановление Правительства РФ от 29.12.2008 № 1065.
