CC BY
90
Государственные финансы
УДК 351.72
НОВЫЙ ПОДХОД К РАЗМЕЩЕНИЮ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКАЗОВ: ПРЕИМУЩЕСТВА И НЕДОСТАТКИ КОНТРАКТНОЙ СИСТЕМЫ
В.А. ГРЕБЕННИКОВА, кандидат экономических наук, доцент кафедры экономического анализа, статистики и финансов E-mail: v.grebenmkova@rambler. ru
Л.И. НЕМЧЕНКО, аспирантка кафедры экономического анализа,
статистики и финансов E-mail: v.grebenmkova@rambler. ru Кубанский государственный университет
и на государственном уровне. О необходимости реформирования данной сферы неоднократно говорил Президент Российской Федерации, в частности в своих обращениях к Федеральному Собранию Российской Федерации.
С 01.01.2014 на территории Российской Федерации начнет функционировать контрактная система в сфере закупок товаров, работ и услуг, основные положения которой определены Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 44-ФЗ) [1]. Данный закон заменит действующий на протяжении последних лет Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон № 94-ФЗ) [2]. Основной целью совершенствования сферы размещения заказов для государственных и муници-
В статье анализируются ключевые изменения, которые ожидают систему размещения заказов для государственных и муниципальных нужд в связи с вступлением в силу закона о федеральной контрактной системе. Отражены достоинства федеральной контрактной системы. Выявлены недостатки контрактной системы, которые могут привести к снижению эффективности ее функционирования. Определены способы устранения указанных недостатков, позволяющие снизить коррупционную составляющую при заключении контрактов.
Ключевые слова: государственный и муниципальный заказ, контрактная система, планирование, нормирование, единая информационная система, контроль, способ определения поставщика, метод определения цены, конкуренция, транспарентность
На протяжении последних лет совершенствование системы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд было и остается одной из наиболее обсуждаемых тем, в том числе
пальных нужд является повышение эффективности ее функционирования. Рассмотрим подробнее, какие несовершенства действующей системы были учтены при разработке Закона № 44-ФЗ и какие при этом выявлены недостатки новой системы.
Безусловно, одним из наиболее значительных и весомых изменений является совершенствование системы планирования закупок (на основе планов закупок и планов-графиков). По мнению авторов закона, изменения в системе планирования закупок будут способствовать увеличению бюджетной эффективности закупок. Однако данная норма вступает в силу лишь с 01.01.2015, при этом планирование на 2014-2015 гг. должно будет осуществляться в рамках существующего законодательства. Необходимо отметить, что при составлении планов закупок необходимо будет предоставлять обоснования необходимости осуществления той или иной закупки в соответствии с порядком, который разработает Правительство Российской Федерации.
Помимо планирования закупок законодательно прописывается также и необходимость их нормирования. То есть в контрактной системе будет предусмотрено установление определенных требований к закупаемым товарам, работам, услугам, установление нормативных затрат на обеспечение функций государственных и муниципальных органов, а также органов управления государственными внебюджетными фондами. При этом общие правила нормирования будут устанавливаться Правительством Российской Федерации, и исходя из них будут определяться правила нормирования в сфере закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Опираясь на указанные правила нормирования, будут определены и требования к закупаемым товарам, работам и услугам. Таким образом, удастся добиться максимальной информационной открытости на начальной стадии планирования, в том числе при формировании планов закупок, что, в свою очередь, приведет к уменьшению неэффективного расходования бюджетных средств и коррупционной составляющей уже на этапе планирования.
Предусмотренное Законом № 44-ФЗ создание единой информационной системы существенно расширит перечень общедоступной информации о размещаемых заказах. Так, вся информация, входящая в единую информационную систему, будет находиться на официальном сайте, и помимо планов закупок и планов-графиков она будет отражать информацию об их выполнении, а также о результатах
контроля и аудита в сфере закупок. Действительно, данные изменения в законодательстве о закупках приведут к повышению прозрачности функционирования системы на всех ее этапах.
Положительные изменения касаются также сферы контроля за закупками. Так, в новом законе прописывается создание общественных объединений и объединений юридических лиц, которые будут осуществлять контроль в сфере закупок наряду с органами власти различного уровня, наделенными данными полномочиями. При этом данные общественные объединения и объединения юридических лиц смогут осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку их эффективности, а также обращаться в правоохранительные органы в случае выявления признаков состава преступления. Создание такого рода дополнительного аппарата контроля повысит бюджетную эффективность от размещения заказов и будет способствовать формированию более прозрачной системы размещения заказов для государственных и муниципальных нужд именно за счет независимого контроля за осуществлением закупок.
Существенно расширится количество способов определения поставщиков. В Законе № 44-ФЗ прописаны следующие способы определения поставщиков:
- конкурс, в том числе открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс;
- аукцион, в том числе электронный и закрытый аукцион;
- запрос котировок;
- запрос предложений.
При этом законодательно прописано, в каком случае необходимо применять тот или иной способ определения поставщика, тогда как основным способом признается открытый конкурс.
Значительные ограничения вводятся в действие в части использования запроса котировок как способа определения поставщика. Неизменным остается условие, при котором возможно использование запросов котировок: начальная (максимальная) цена контракта не должна превышать 500 тыс. руб. Однако необходимо обратить особое внимание на то, что ограничивается количество случаев использования данного способа определения поставщика. Законодательно прописано, что годовой объем закупок, осуществляемых данным способом, не
должен превышать 10% совокупного годового объема закупок, предусмотренных планом-графиком, и при этом в абсолютном выражении он не должен составлять более 100 млн руб. Таким образом, еще на стадии планирования закупок необходимо будет руководствоваться данным ограничением в целях недопущения неисполнения ряда контрактов при превышении лимитов использования способа запроса котировок в финансовом году.
В Законе № 44-ФЗ в отличие от действующего закона четко прописаны методы определения начальных (максимальных) цен контрактов, к ним относятся: метод сопоставимых рыночных цен (определенный как основной метод); нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод. Также Министерством экономического развития Российской Федерации разработаны методические рекомендации по применению указанных методов. В совокупности данные меры будет способствовать формированию транспарентности при определении начальных (максимальных) цен контрактов.
Благоприятные изменения ждут субъекты малого предпринимательства - потенциальных поставщиков. Если в рамках Закона № 94-ФЗ заказчики обязаны размещать от 10 до 20% годового объема закупок у субъектов малого предпринимательства, то в Законе № 44-ФЗ минимальный объем годового объема закупок, который должен быть размещен у субъектов малого предпринимательства, увеличивается до 15%. При этом верхняя граница доли годового объема закупок, размещаемых у субъектов малого предпринимательства, законодательно не прописана. Таким образом, те заказчики, которые ранее размещали чуть более 10% годового объема заказов у субъектов малого предпринимательства, вынуждены будут увеличить удельный вес подобного рода закупок, что, в свою очередь, приведет к увеличению количества поставщиков - субъектов малого предпринимательства.
Немаловажным для развития честной конкуренции на рынке государственных закупок является внедрение антидемпинговых механизмов. При этом некой границей является начальная (максимальная) цена контракта, определенная в размере 15 млн руб. В случае, если начальная (максимальная) цена контракта превышает эту сумму и потенциальный поставщик товаров, работ или услуг предлагает уменьшить сумму контракта более, чем на 25%, то контракт может быть заключен только после того, как этот поставщик предоставит обеспечение, в 1,5
раза превышающее объем обеспечения, предусмотренного документацией о проведении закупки.
Изменения коснутся и содержания реестра недобросовестных поставщиков. Со вступлением в силу Закона № 44-ФЗ в данный реестр, помимо информации о контракте и информации о юридическом лице, являющемся недобросовестным поставщиком, будет также внесена информация об учредителях [3]. Это свидетельствует о том, что заказчики смогут в большей степени обезопасить себя от заключения контрактов с нечестными поставщиками, даже если те будут принимать участие в процедурах по определению поставщиков от имени другой организации.
Проанализированные новации системы государственных и муниципальных закупок представлены в таблице.
Однако необходимо учесть, что в Законе № 44-ФЗ, который вступает в силу с 01.01.2014, имеются определенные пробелы, наличие которых может в существенной степени снизить эффективность проводимого реформирования системы размещения заказов и, более того, ввести в заблуждение как заказчиков, так и потенциальных поставщиков. Приведем некоторые примеры.
Во-первых, в ст. 37 Закона № 44-ФЗ прописываются механизмы борьбы с демпингом. Нормы данной статьи направлены на установление честной конкуренции на рынке государственных заказов путем увеличения объемов обеспечения для заказчиков, которые снижают начальную (максимальную) цену контракта выше установленного предела.
Однако стоит учесть, что в случае недобросовестного исполнения контракта подобного рода поставщиками появляется вероятность приобретения некачественных товаров, выполнения ненадлежащим образом работ или оказания некачественных услуг в связи с их низкой стоимостью. Как следствие, социальная эффективность падает, несмотря на увеличение экономии бюджетных средств, возникающей при выборе поставщика, значительно снизившего начальную (максимальную) цену контракта. В будущем это может привести к значительным задержкам в части исполнения контракта, ведь даже если поставщик будет признан недобросовестным по итогам данной закупки, процесс исполнения контракта затянется на неопределенный срок, что в любом случае неблагоприятно скажется на социальном эффекте от исполнения контракта.
Во-вторых, существует определенная неясность в сфере нормирования закупок. Законодательно
Сравнительная характеристика существующей и контрактной системы закупок товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд
Ключевые параметры системы закупок для государственных и муниципальных нужд Закон № 94-ФЗ Закон № 44-ФЗ
Планирование закупок На основе планов-графиков, утверждаемых на один финансовый год. На основе планов закупок, утверждаемых на срок закона о бюджете, а также планов-графиков, утверждаемых на один финансовый год
Нормирование В законе не предусмотрено Устанавливаются общие правила нормирования и требования к закупкам
Информационное обеспечение Размещение информации (планов-графиков, реестров контрактов, предписаний контрольных органов, реестра недобросовестных поставщиков и т.д.) на официальном сайте Создание единой информационной системы, содержащей исчерпывающий перечень общедоступной информации о закупках (планы закупок, информация о их реализации, планы-графики, типовые контракты, реестр банковских гарантий, результаты мониторинга закупок и др.)
Контроль Контрольные функции реализуются Федеральной антимонопольной службой, уполномоченными органами субъектов РФ и органами местного самоуправления Устанавливаются контрольные полномочия Федерального казначейства, финансовых органов субъектов Федерации и органов местного самоуправления; органов финансового контроля; государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов, осуществляющих контроль. Создается система общественного контроля
Способы определения поставщика Торги в форме конкурсов (открытый, закрытый конкурс) и аукционов (закрытые и электронные). Без проведения торгов путем запроса котировок и осуществления закупки у единственного поставщика Конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс). Аукцион (электронный аукцион и закрытый аукцион). Запрос котировок. Запрос предложений
Методы определения начальной (максимальной) цены Отсутствуют законодательно определенные методы определения начальной (максимальной) цены Метод сопоставимых рыночных цен. Нормативный метод. Тарифный метод. Проектно-сметный метод. Затратный метод
Размещение заказов у субъектов малого предпринимательства Обязательно размещение от 10 до 20% годового объема закупок у субъектов малого предпринимательства Обязательное размещение не менее 15% годового объема закупок у субъектов малого предпринимательства
Антидемпинговые механизмы Отсутствуют Разработана система борьбы с необоснованным снижением начальных (максимальных) цен контрактов
Реестр недобросовестных поставщиков Наличие информации об организациях, признанных недобросовестными поставщиками Наличие информации об учредителях организаций, признанных недобросовестными поставщиками
прописана необходимость определения требований к закупаемым товарам, работам и услугам в соответствии с общими правилами нормирования, устанавливаемыми Правительством Российской Федерации. При этом оговаривается, что данные требования не должны приводить к закупкам товаров с избыточными потребительскими свойствами и предметов роскоши «в соответствии с законодательством Российской Федерации» [1]. Однако на законодательном
уровне до настоящего времени не существует ни одного нормативно-правового акта, определяющего свойства таких товаров и предметов роскоши.
В-третьих, не вполне понятно, будет ли определена норма, согласно которой учредители организаций, признанных недобросовестными поставщиками, не смогут принимать участия в процедуре получения контрактов от имени другой организации. В данной редакции Закона № 44-ФЗ говорится лишь о
том, что в реестре недобросовестных поставщиков будет отражена информация об учредителях, т.е. проверка честности потенциальных поставщиков (в частности, учредителей организации) остается на совести заказчиков.
С учетом изложенного необходимо внести некоторые корректировки в законодательство в целях ликвидации пробелов, которыми могут воспользоваться недобросовестные поставщики. Так, нельзя забывать о социальной ориентации некоторых контрактов, и в связи с этим необходимо предъявлять более высокие требования к поставщикам, предлагающим выполнение контракта по цене, которая значительно меньше, чем начальная цена контракта. Подобного рода требования могут содержать документацию, на основании которой поставщик будет поставлять товары, производить работы или оказывать услуги.
Необходимо предусмотреть в законодательстве норму, согласно которой учредители организаций, находящихся в перечне недобросовестных поставщиков, не смогут в дальнейшем принимать участия в процедурах по определению поставщиков для исполнения контрактов для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Данная мера поможет сформировать в максимальной степени честную систему отбора поставщиков, уменьшая при этом риск невыполнения, некачественного или несвоевременного выполнения условий контракта, что, в свою очередь, приведет к увеличению эффективности функционирования системы в целом.
Таким образом, в результате проведенного анализа выявлены как преимущества, так и недостатки контрактной системы, которая начнет действовать с 01.01.2014. Безусловно, при разработке контрактной системы были учтены недочеты Закона № 94-ФЗ, что
должно привести к увеличению степени прозрачности и открытости функционирования системы. Возможность свободного доступа к информации, содержащейся в единой информационной системе, совершенствование системы планирования, наличие специализированных органов контроля, а также создание структур общественного контроля - все эти меры направлены на устранение коррупции и формирование честной, открытой системы размещения заказов для обеспечения государственных и муниципальных нужд.
Однако нельзя говорить о том, что выстроенная по нормам Закона № 44-ФЗ система является совершенной. До момента вступления в силу данного закона возможно определить лишь некоторые из тех пробелов, которые были допущены при его составлении. При этом важно, чтобы данные недостатки были устранены до 01.01.2014 в целях максимально эффективного функционирования системы.
Список литературы
1. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ. URL: http://www. consultant . ru .
2. О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд: Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ. URL: http://www. consultant ru
3. Храмкин А.А. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Вводный комментарий. М.: Юриспруденция. 2014. 288 с.
Public finance
NEW APPROACH TO PLACEMENT OF STATE AND MUNICIPAL ORDERS: ADVANTAGES AND DISADVANTAGES OF CONTRACT SYSTEM
Vera A. GREBENNIKOVA, Liubov' I. NEMCHENKO
Abstract
The article analyzes key changes which affect the system of placement of orders for the state and municipal needs in connection with coming into effect of the law on federal contract system The authors present
advantages of federal contract system, which can lead to decrease in efficiency of its functioning . The paper defines the ways to eliminate these shortcomings that reduce corruption component in contracting
Keywords: state and municipal order, contract system, planning, rationing, uniform information system, control, way of definition of supplier, method of pricing, competition, transparency
References
1. RF Federal Law "On Contract system in procurement of goods, works and services for state and municipal needs" of April 05, 2013 № 44-FZ. Available at: http://www.consultant.ru. (In Russ.)
2. RF Federal Law "On Placement of orders for goods, works and services for state and municipal needs" of July 21, 2005 № 94-FZ. Available at: http:// www.consultant.ru. (In Russ.)
3. Khramkin A.A. O kontraktnoi sisteme v sfere zakupok tovarov, rabot, uslug dlia obespecheniia
gosudarstvennykh i munitsipal'nykh nuzhd [On the contract system in the procurement of goods, works and services for state and municipal needs]. Moscow, Iurisprudentsiia Publ., 2010, 288 p.
Vera A. GREBENNIKOVA,
Kuban State University, Krasnodar, Russian Federation [email protected]
Liubov' I. NEMCHENKO
Kuban State University, Krasnodar,
Russian.Federation
