Научная статья на тему 'Новые технологии общественного контроля: реальность или иллюзия?'

Новые технологии общественного контроля: реальность или иллюзия? Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
642
114
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Ключевые слова
ОБЩЕСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ / ИНСТИТУТЫ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА / ГРАЖДАНИН / ИНФОРМАЦИОННО-КОММУНИКАТИВНЫЕ ТЕХНОЛОГИИ / ИНТЕРНЕТ-РЕСУРСЫ / PUBLIC CONTROL / CIVIL SOCIETY INSTITUTIONS / CITIZEN / INFORMATION AND COMMUNICATION TECHNOLOGIES / INTERNET RESOURCES

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Зубарев С.М.

Введение: в последние годы в Российской Федерации создаются условия для развития новых форм общественного контроля с использованием информационно-коммуникативных технологий. В статье исследуются вопросы правового регулирования и практики реализации указанных форм контроля за нормотворческой и правоприменительной деятельностью федеральных органов исполнительной власти, выявляются положительные и отрицательные черты, формулируются предложения по совершенствованию общественного контроля. Цель: исследование внедрения новых форм контроля в общественную контрольную деятельность и перспектив их развития в сфере реализации исполнительной власти. Задачи: уточнение видов общественного контроля в зависимости от объекта контрольного воздействия; характеристика новых форм участия институтов гражданского общества в контроле нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; исследование эффективности участия граждан в контроле нормотворчества федеральных органов исполнительной власти; выявление и характеристика новых форм общественного контроля за правоприменительной деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Методы: диалектический, формально-логический, функциональный, системный и другие общенаучные методы исследования; частнонаучные методы: статистический, структурно-правовой, формально-юридический. Результаты: систематизированы современные формы контроля институтов гражданского общества и граждан в нормотворческих процедурах федеральных органов исполнительной власти, выявлены информационно-коммуникативные технологии, используемые гражданами при осуществлении общественного контроля за нормотворчеством и правоприменением федеральных органов исполнительной власти, определены положительные стороны и трудности в реализации новых форм общественного контроля. Выводы: анализ новых форм общественной контрольной деятельности, реализуемых с использованием информационно-коммуникативных технологий, показал, что созданные в последнее десятилетие нормативная база и интернет-ресурсы позволяют гражданам активно участвовать в процессе контроля за нормотворчеством и правоприменением федеральных органов исполнительной власти. Однако его эффективность нельзя признать высокой. Сегодня требуется совершенствование механизма вовлечения граждан в этот процесс как через информирование и стимулирование, так и через повышение ответственности органов исполнительной власти за рассмотрение, учет и принятие конкретных мер по результатам контрольной деятельности граждан.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

NEW TECHNOLOGIES OF PUBLIC CONTROL: REALITY OR ILLUSION?

Introduction: in recent years, conditions have been created in the Russian Federation for the development of new forms of public control using information and communication technologies. The article examines the legal regulation and practice of the implementation of these forms of control over the rule-making and law-enforcement activities of federal executive bodies, identifies positive and negative features, formulates proposals for improving public control. Purpose and objectives: the purpose of the work is to study the introduction of new forms of control into public control activities and the prospects for their development with regard to the activities of the executive branch. The objectives of the work are as follows: to clarify the types of public control depending on the object under control; to characterize new forms of participation of civil society institutions in the control over the rule-making activities of the Government of the Russian Federation and federal executive bodies; to study the effectiveness of citizens’ participation in monitoring rule-making activities of federal executive bodies; to identify and characterize new forms of public control over law enforcement of federal executive bodies. Methods: the study is based on dialectical, formal-logical, functional, systemic and other general scientific research methods, as well as specific scientific methods: statistical, structural-legal, formal-legal. Results: modern forms of control of civil society institutions and citizens over the quality of rule-making procedures of federal executive bodies have been studied; information and communication technologies used by citizens in exercising public control over rule-making and law enforcement of federal executive bodies have been identified; positive aspects and difficulties in implementing new forms of public control have been detected. Conclusions: according to the analysis of new forms of public control activities that are implemented with the use of information and communication technologies, the regulatory framework created in the last decade and Internet resources allow citizens to actively participate in the process of monitoring the rule-making and law-enforcement activities of federal executive bodies. However, the effectiveness of such monitoring cannot be considered high. Today, it is necessary to improve the mechanism for involving citizens in this process both through informing and stimulating and through increasing the responsibility of the executive authorities for reviewing, taking into account and taking appropriate measures following the results of citizens’ control activities.

Текст научной работы на тему «Новые технологии общественного контроля: реальность или иллюзия?»

ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА. ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ

2019 PERM UNIVERSITY HERALD. JURIDICAL SCIENCES Выпуск 43

Информация для цитирования:

Зубарев С. М. Новые технологии общественного контроля: реальность или иллюзия? // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2019. Вып. 43. C. 72-93. DOI: 10.17072/1995-4190-2019-43-72-93.

Zubarev S. M. Novye tekhnologii obshhestvennogo kontrolya: real'nost' ili illyuziya? [New Technologies of Public Control: Reality or Illusion?]. Vestnik Permskogo universiteta. Juridicheskie nauki - Perm University Herald. Juridical Sciences. 2019. Issue 1. Pp. 72-93. (In Russ.). DOI: 10.17072/1995-4190-2019-43-72-93._

УДК 342.7+342.9

DOI: 10.17072/1995-4190-2019-43-72-93

НОВЫЕ ТЕХНОЛОГИИ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ: РЕАЛЬНОСТЬ ИЛИ ИЛЛЮЗИЯ?

Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-29-16058

С. М. Зубарев

Доктор юридических наук, профессор,

зав. кафедрой административного права и процесса

Московский государственный юридический университет имени О. Е. Кутафина (МГЮА)

125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9

ORCID: 0000-0003-4322-3602

ResearcherID: B-2029-2019

E-mail: zubarevsm@yandex.ru

Поступила в редакцию 25.08.2018

Введение: в последние годы в Российской Федерации создаются условия для развития новых форм общественного контроля с использованием информационно-коммуникативных технологий. В статье исследуются вопросы правового регулирования и практики реализации указанных форм контроля за нормотворческой и правоприменительной деятельностью федеральных органов исполнительной власти, выявляются положительные и отрицательные черты, формулируются предложения по совершенствованию общественного контроля. Цель: исследование внедрения новых форм контроля в общественную контрольную деятельность и перспектив их развития в сфере реализации исполнительной власти. Задачи: уточнение видов общественного контроля в зависимости от объекта контрольного воздействия; характеристика новых форм участия институтов гражданского общества в контроле нормотворческой деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; исследование эффективности участия граждан в контроле нормотворчества федеральных органов исполнительной власти; выявление и характеристика новых форм общественного контроля за правоприменительной деятельностью федеральных органов исполнительной власти. Методы: диалектический, формально-логический, функциональный, системный и другие общенаучные методы исследования; частнонаучные методы: статистический, структурно-правовой, формально-юридический. Результаты: систематизированы современные формы контроля институтов гражданского общества и граждан в нормо-творческих процедурах федеральных органов исполнительной власти, выявлены инфор

© Зубарев С. М., 2019

мационно-коммуникативные технологии, используемые гражданами при осуществлении общественного контроля за нормотворчеством и правоприменением федеральных органов исполнительной власти, определены положительные стороны и трудности в реализации новых форм общественного контроля. Выводы: анализ новых форм общественной контрольной деятельности, реализуемых с использованием информационно-коммуникативных технологий, показал, что созданные в последнее десятилетие нормативная база и интернет-ресурсы позволяют гражданам активно участвовать в процессе контроля за нормотворчеством и правоприменением федеральных органов исполнительной власти. Однако его эффективность нельзя признать высокой. Сегодня требуется совершенствование механизма вовлечения граждан в этот процесс как через информирование и стимулирование, так и через повышение ответственности органов исполнительной власти за рассмотрение, учет и принятие конкретных мер по результатам контрольной деятельности граждан.

Ключевые слова: общественный контроль; институты гражданского общества; гражданин; информационно-коммуникативные технологии; интернет-ресурсы

NEW TECHNOLOGIES OF PUBLIC CONTROL: REALITY OR ILLUSION?

The study was conducted with financial support from RFBR within the framework of the research project No. 18-29-16058

S. M. Zubarev

Kutafin Moscow State Law University (MSAL)

9, Sadovaya-Kudrinskaya st., Moscow, 125993, Russia

ORCID: 0000-0003-4322-3602

ResearcherlD: B-2029-2019

E-mail: zubarevsm@yandex.ru

Received 25.08.2018

Introduction: in recent years, conditions have been created in the Russian Federation for the development of new forms ofpublic control using information and communication technologies. The article examines the legal regulation and practice of the implementation of these forms of control over the rule-making and law-enforcement activities of federal executive bodies, identifies positive and negative features, formulates proposals for improving public control. Purpose and objectives: the purpose of the work is to study the introduction of new forms of control into public control activities and the prospects for their development with regard to the activities of the executive branch. The objectives of the work are as follows: to clarify the types of public control depending on the object under control; to characterize new forms of participation of civil society institutions in the control over the rule-making activities of the Government of the Russian Federation and federal executive bodies; to study the effectiveness of citizens ' participation in monitoring rule-making activities of federal executive bodies; to identify and characterize new forms of public control over law enforcement of federal executive bodies. Methods: the study is based on dialectical, formal-logical, functional, systemic and other general scientific research methods, as well as specific scientific methods: statistical, structural-legal, formal-legal. Results: modern forms of control of civil society institutions and citizens over the quality of rule-making procedures of federal executive bodies have been studied; information and communication technologies used by citizens in exercising public control over rule-making and law enforcement of federal executive bodies have been identified; positive aspects and difficulties in implementing new forms of public control have been detected. Conclusions: according to the analysis of new forms of public control activities that are implemented with the use of information and communication technologies, the regulatory framework created in the last decade and Internet resources allow citizens to actively participate in the process

of monitoring the rule-making and law-enforcement activities of federal executive bodies. However, the effectiveness of such monitoring cannot be considered high. Today, it is necessary to improve the mechanism for involving citizens in this process both through informing and stimulating and through increasing the responsibility of the executive authorities for reviewing, taking into account and taking appropriate measures following the results of citizens ' control activities.

Keywords: public control; civil society institutions; citizen; information and communication technologies;

Internet resources

К вопросу о видах общественного контроля

Одним из решающих факторов повышения эффективности и результативности государственного управления является контроль деятельности органов исполнительной власти со стороны институтов гражданского общества и отдельных граждан. В последние годы государством и обществом принимаются значительные усилия по развитию общественного контроля, его направлений, методов и форм. При этом, несмотря на многогранность деятельности государственного аппарата, множественность возложенных на него задач и функций, формирующих полиструктурность объекта контроля, можно выделить два наиболее универсальных, общих для всех органов исполнительной власти вида деятельности (функции) - нормотворческую и правоприменительную. Именно эти виды деятельности представляют собой основания для градации общественного контрольного воздействия в зависимости от объекта контроля.

Во-первых, это контроль за нормотворчеством органов исполнительной власти, призванный обеспечить надлежащее качество принимаемых правовых актов управления. Общественный контроль в ходе нормотворческой деятельности органов исполнительной власти не только является проявлением в государственном управлении принципов народовластия, демократизма и гласности, но и призван обеспечить соблюдение таких принципов, как законность и приоритет прав человека, полнота и достаточность, своевременность и профессионализм и др. Участие общественности в контроле на различных стадиях нормотворческого процесса призвано оказать содействие власти в принятии управленческих решений, повысить качество издаваемых нормативных правовых актов управления. В настоящее время общественный контроль реализуется через участие в

нормотворчестве институтов гражданского общества (общественные палаты, общественные советы, общественные объединения) и отдельных граждан (антикоррупционная экспертиза, общественное обсуждение, общественная инициатива).

Во-вторых, это контроль за реализацией правовых норм в сфере государственного управления. Он направлен на повышение эффективности правового регулирования поведения субъектов государственно-управленческих отношений. Если исходить из классического понимания форм реализации права, то общественный контроль, по-нашему мнению, способен оказать позитивное влияние на результативность соблюдения, исполнения, использования и применения юридических норм субъектами исполнительной власти.

Одним из наиболее понятных для институтов гражданского общества и граждан является контроль за соблюдением права органами исполнительной власти, их должностными лицами и государственными служащими. Его цель состоит в выявлении случаев нарушения запретов, которые устанавливаются законодательством для государственного аппарата в процессе профессиональной деятельности. Если субъект общественного контроля устанавливает факт совершения подобных действий (бездействия), то он или инициирует привлечение нарушителя к юридической ответственности, обращаясь к уполномоченному государственному органу или должностному лицу, либо апеллирует к общественному мнению.

Контроль исполнения права предусматривает установление институтами гражданского общества и гражданами степени реализации субъектами исполнительной власти обязывающих норм, выполнение содержащихся в них задач, функций и обязанностей в рамках реализации государственных функций и оказания государственных услуг.

В основе контроля за использованием права субъектами исполнительной власти лежат предписания законодательства Российской Федерации, определяющие их компетенцию. Контрольная деятельность охватывает уровень реализации правомочий субъектов исполнительной власти по принятию нормативных правовых актов и практике их применения в установленной области деятельности. При этом в случае выявления фактов злоупотребления правом, нарушения прав и свобод граждан субъекты общественного контроля могут активно использовать процедуры административного и судебного обжалования.

Главенствующее место в государственном управлении занимает институт применения права. Это обусловлено тем, что именно органы исполнительной власти, их должностные лица являются субъектами правоприменения. Для них правоприменительная деятельность является как правом, так и обязанностью ее осуществить, при этом применение одних норм всегда вызывает необходимость соблюдения, исполнения и использования других. В правоприменении концентрируется вся правореализующая деятельность органов исполнительной власти. От его качества в решающей степени зависит практическая реализация нормативно-правовых предписаний, эффективность деятельности государственного аппарата в целом. Общественный контроль за правоприменением способствует обеспечению субъективных прав и законных интересов граждан и их объединений, повышению ответственности государственных служащих за исполнением юридических обязанностей, служит надежным средством (способом) укрепления законности в государственном управлении. В контроле правоприменительной деятельности субъектов исполнительной власти формально принимают участие различные институты гражданского общества и отдельные граждане, используя всевозможные процедуры и формы [4;5].

В последнее десятилетие создана серьезная нормативная правовая база общественного контроля, стали развиваться его новые формы, в т. ч. с использованием информационных технологий, которые распространяются как на нормотворчество, так и на правоприменительную деятельность субъектов исполнительной власти. Вместе с тем для развития контрольной

деятельности институтов гражданского общества и граждан существует объективная потребность рассмотреть, насколько распространены на практике отдельные контрольные формы, оказывают ли они реальное воздействие на функционирование не только субъектов исполнительной власти не столько регионального [2; 9], сколько федерального уровня.

Актуализирует настоящее исследование и общемировые тренды, обусловливающие повышение роли общества в части принятия государственных решений и контроля за их реализацией. На протяжении многих лет в англосаксонских странах позитивно зарекомендовала себя практика издания «цветных книг» - официальных документов по спорным вопросам политики, позволяющих проверить общественное мнение и помочь правительству оценить его возможное влияние [14; 17]. С внедрением в государственное управление концепции «открытого правительства» во многих развитых странах общественный контроль совершенствуется в т. ч. на основе информационно-коммуникативных технологий [16;19]. Сегодня формы общественного контроля в зарубежных государствах многообразны. Среди них, например, присутствие граждан на заседаниях органов исполнительной власти (открытые заседания), публичные (общественные) консультации и публичные слушания для внесения предложений по готовящимся нормативным правовым актам различного уровня, электронные петиции [11].Так, с 2011 года в США реализуется проект «Мы, народ» (We the People), позволяющий гражданам создавать и подписывать петиции на сайте Белого дома1. Для того чтобы стать автором петиции гражданин должен создать учетную запись на этом сайте, тогда как для подписания петиции достаточно указать свое имя и адрес электронной почты. Как только петиция опубликована, автор получает автоматическое электронное письмо со ссылкой, которую иные граждане могут использовать для подписи, и, только получив первые 150 подписей, петиция станет общедоступной для поиска на указанном сайте. Официальный ответ будет дан в электронном письме каждому гражданину, подписавшему петицию, в течение 60 дней, если она наберет больше 100000 подписей за 30 дней

1 URL: http: // www.petitions.whitehouse.gov (дата обращения: 10.12.2018).

[15]. Институт электронных петиций распространен также в Великобритании, Канаде, ФРГ, Австрии, Польше [6, с. 16; 18, р. 169].

Наличие подобных процедур общественного контроля, основанных на таких принципах открытого правительства, как свобода информации, транспарентность, подотчетность, позволяет отдельным гражданам и общественным институтам реально влиять как на нормотворчество, так и на правоприменение органов исполнительной власти.

Институты гражданского общества и контроль за нормотворческой деятельностью органов исполнительной власти

Одним из первых институтов гражданского общества, получивших закрепление в российском законодательстве, стала Общественная палата Российской Федерации (далее - Общественная палата)1. Одна из целей ее создания -осуществление общественного контроля за деятельностью органов публичной власти.

Наиболее распространенной формой контрольной деятельности Общественной палаты является проведение общественной экспертизы проектов законов и проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти (п. 3 ч. 1 ст. 2 Закона № 32-Ф3). Решение об экспертизе таких проектов принимается советом Общественной палаты по собственной инициативе либо в связи с обращением руководителя государства, Правительства России, палат парламента (ст. 18 Закона № 32-Ф3). Одновременно утверждается состав рабочей группы по проведению общественной экспертизы и кандидатура руководителя рабочей группы (подп. 22 п. 1 ст. 27 Регламента Общественной палаты).

Порядок проведения общественной экспертизы установлен локальным актом Общественной палаты2. В частности, в качестве экспертов могут быть привлечены как некоммерческие организации, уставная деятельность ко-

1 Об Общественной палате Российской Федерации: Фе-дер. закон от 4 апр. 2005 г. № 32-Ф3 (ред. от 05.12.2017 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 15, ст. 1277 (далее - Закон № 32-Ф3).

2 Положение о порядке проведения общественной экспертизы: утв. решением совета Обществ. палаты Рос. Федерации от 15 мая 2008 г., протокол № 4-С; с изм. от 22.03.2012 г.). URL: https://www.oprf.ru/1449/2133/1537 /plan/ (дата обращения: 29.10.2018).

торых направлена на развитие гражданского общества, так и физические лица, обладающие необходимыми для проведения экспертизы научными и практическими знаниями. При этом для экспертов - физических лиц установлены определенные требования. В частности, они должны иметь высшее и (или) послевузовское профессиональное образование, ученую степень по научной специальности, соответствующей профилю экспертной деятельности, не менее 10 лет стажа практической работы по профилю экспертной деятельности, знать международные акты и отечественное законодательство в области соответствующей экспертной деятельности и др.

Организационно-техническое и информационное обеспечение деятельности рабочих групп осуществляет аппарат Общественной палаты. Он организует информирование профильных общественных объединений о проведении общественной экспертизы и о формировании рабочих групп, а затем осуществляет сбор и обработку поступивших предложений экспертов и организаций. Такие меры способствуют обеспечению публичности и привлечению широкого круга институтов гражданского общества и граждан для участия в проведении общественной экспертизы.

По результатам общественной экспертизы членами рабочей группы составляется Справка, которая служит исходным документом для подготовки проекта заключения. Справка должна содержать ответы на вопросы, которые отражают социальную значимость соответствующего проекта нормативного правового акта. В частности, может ли вызвать принятие акта возникновение социальных проблем в конкретной общественной сфере; ограничивает ли проект акта социально значимые права определенных социальных групп (учащихся, пенсионеров, инвалидов, малоимущих, предпринимателей и т. п.); осложнит ли принятие акта порядок обращений граждан (и их объединений) в органы государственной власти и местного самоуправления; снизит ли проект акта социально-экономическую защищенность граждан (и их объединений)? В череде перечисленных вопросов, которые абсолютно логичны для общественной экспертизы, диссонансом выглядит следующий вопрос: «5) в какой степени проект нормативного правового акта в представленной

редакции может подорвать авторитет государственной власти и местного самоуправления, судебных органов, правоохранительных органов, профессиональных союзов и т. п.?» (раздел III Порядка). Представляются некорректными как формулировка вопроса, так и его содержание.

На основании Справки членами рабочей группы готовится проект заключения, которое должно содержать оценку соответствия проекта нормативного правового акта нормативным правовым актам более высокой юридической силы, а также обоснование и прогноз социально-экономических и иных последствий принятия проекта нормативного акта. Экспертное заключение включает в себя общие положения, замечания, предложения и выводы (раздел VI Порядка).

Однако анализ отдельных экспертных заключений по проектам нормативных правовых актов Правительства РФ, представленных на сайте Общественной палаты, показывает, что если их структура в основном отвечает установленным для требованиям, то этого нельзя сказать о содержании1. Так, в общей части изученных заключений не раскрыты положения, указанные в разделе VI Порядка, а отмечены лишь актуальность и значимость представленного на экспертизу проекта нормативного акта. Как позитивный момент следует отметить достаточно большое количество (от 10 до 15) замечаний и предложений, направленных на улучшение качества проектов нормативных правовых актов. Однако проблемой остается их реализация. Например, в заключении по проекту постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2017 г. № 89» было указано

1 См., например: Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета некоммерческим организациям, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, государственными корпорациями (компаниями) и публично-правовыми компаниями, на реализацию проектов по формированию приверженности здоровому образу жизни»; Заключение Общественной палаты Российской Федерации по результатам общественной экспертизы проекта постановления Правительства Российской Федерации «О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2017 г. № 89» и др. URL: https://www.oprf.ru (дата обращения: 27.10.2018).

14 развернутых замечаний и предложений. К сожалению, в окончательном тексте нормативного правового акта было учтено менее половины из них2.

Такая ситуация во многом объясняется тем, что ч. 3 ст. 19 Закона № 32-Ф3 устанавливает, что экспертные заключения Общественной палаты на проекты нормативных правовых актов носят рекомендательный характер, хотя и подлежат обязательному рассмотрению на заседаниях Правительства Российской Федерации либо коллегий соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Вместе с тем ни сам Закон, ни положения Регламента Правительства Российской Федерации и регламентов органов исполнительной власти не обязывают последних учитывать мнение Общественной палаты, а тем более обосновывать причины непринятия содержащихся в экспертном заключении предложений и замечаний. Поэтому есть потребность как в уточнении нормы самого Закона, так и в закреплении корреспондирующей ей обязанности в нормативных правовых актах, регламентирующих деятельность органов исполнительной власти.

Повышению влияния Общественной палаты на качество принимаемых правительственных и ведомственных нормативных правовых актов также могла бы способствовать реализация ч. 4 ст. 19 Закона № 32-Ф3. Согласно этой норме при рассмотрении экспертных заключений Общественной палаты на заседания Правительства Российской Федерации, а также коллегий федеральных органов исполнительной власти приглашаются члены Общественной палаты, уполномоченные ее советом. Однако указанная норма, по всей вероятности, также является декларативной, нам не удалось найти документальных подтверждений примеров подобного участия.

Еще одним из институтов гражданского общества, участвующих в подзаконном нормотворчестве, являются общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, в формировании которых сегодня доста-

2 О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 26 января 2017 г. № 89 [Электронный ресурс].: постановление Правительства Рос. Федерации от 24 янв. 2018 г. № 57 Доступ из справ.-право-вой системы «КонсультантПлюс».

точно активно участвует Общественная палата [12, с. 7]. Согласно ч. 2 ст. 20 статутного Закона, порядок образования таких советов в зависимости от того, кто руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, определен или постановлением Правительства1, или указом Президента Российской Федерации2.

Общественные советы имеют своей целью осуществление общественного контроля за деятельностью федерального органа исполнительной власти, включая рассмотрение проектов разрабатываемых этим органом общественно значимых нормативных правовых актов3. Для этого общественный совет наделяется определенными полномочиями, которые конкретизируются в статутном Положении, утверждаемом нормативным актом федерального органа исполнительной власти. К примеру, в соответствии с п. 3.1.4. Положения, утвержденного приказом Минстроя России от 16 апреля 2014 г. № 1914, Общественный совет вправе рассматривать проекты нормативных правовых актов, касающихся сферы деятельности Минстроя (проекты стратегий, концепций, программ среднесрочного, долгосрочного отраслевого развития, бюджетных планов, целевых и т. д.) и вырабатывать по ним рекомендации. Так, в 2018 г. Общественным советом приняты к рассмотрению и даны заключения по 19 проектам нормативных актов и иных документов, в том числе таких общественно значимых, как:

1 О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации: постановление Правительства Рос. Федерации от 2 авг. 2005 г. № 481 (ред. от 06.06.2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 32, ст. 3322.

2 О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации, при федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральным министерствам: указ Президента Рос. Федерации от 4 авг. 2006 г. № 842 (ред. от 23.05.2013 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 32, ст. 3539.

3 Стандарт деятельности общественного совета при федеральном органе исполнительной власти (Типовое положение) [Электронный ресурс]: утв. решением совета Обществ. палаты Рос. Федерации от 5 июля 2018 г. № 55-С Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

4 URL: http://osmmstroyra/about/#regulations-on-the-councü

(дата обращения: 29.10.2018).

приоритетные проекты «Обеспечение качества жилищно-коммунальных услуг» и «Формирование комфортной городской среды» в рамках основного направления стратегического развития Российской Федерации «ЖКХ и городская среда»; приоритетный проект «Ипотека и арендное жилье» в рамках основного направления стратегического развития Российской Федерации «Ипотека и арендное жилье»; Публичная декларация целей и задач Министерства; Ведомственный план Минстроя России по реализации концепции открытости федеральных органов исполнительной власти на 2017 год5.

Анализ показывает, что заключения общественных советов по проектам ведомственных нормативных правовых актов, хотя и носят рекомендательный характер, оказывают большее влияние на качество нормотворчества федеральных органов исполнительной власти, чем подобные заключения Общественной палаты. Это объясняется, прежде всего, более тесным взаимодействием членов общественного совета с руководством и должностными лицами соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Одной из новых форм общественного контроля в последние годы стало участие в нормо-творческой деятельности федеральных органов исполнительной власти общественных органов и организаций в оценке регулирующего воздействия проектов нормативных актов. В этой процедуре принимают участие субъекты малого и среднего предпринимательства с целью определения и оценки возможных положительных и отрицательных последствий принятия проекта нормативного акта для деятельности физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Правила проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии (далее - Правила) утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 17 декабря 2012 г. № 13186. Обязательным здесь является прове-

5 Отчет о деятельности Общественного совета за 2017 год. URL: http://osminstroy.ru/about/#plans (дата обращения: 10.11.2018).

6 Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 52, ст. 7491.

дение публичных консультаций, которые осуществляются после размещения проекта нормативного акта, сводного отчета на сайте regu-lation.gov.ru (п. 16 Правил) и извещения о начале публичных консультаций заинтересованных лиц, в том числе и представителей предпринимательского сообщества (п. 17 Правил).

С учетом степени регулирующего воздействия положений, содержащихся в проекте нормативного правового акта, федеральный орган исполнительной власти - разработчик устанавливает срок проведения публичного обсуждения. Однако он не может составлять менее 20 рабочих дней для проектов актов, содержащих положения, имеющие высокую степень регулирующего воздействия, и 10 рабочих дней - для проектов актов, содержащих положения, имеющие низкую степень регулирующего воздействия.

В соответствии с Методикой проведения публичных консультаций (далее - Методика)1 их участникам предлагается направлять свои предложения на официальный сайт. При этом разработчик обязан рассматривать все поступившие в установленный срок предложения, их результаты оформляются в виде сводки по итогам публичных консультаций. Она подписывается руководителем структурного подразделения разработчика, ответственного за подготовку проекта акта, и размещается на официальном сайте в срок, не превышающий 20 рабочих дней с момента окончания публичных консультаций. Доработанный по результатам публичного обсуждения проект нормативного правового акта направляется разработчиком в Минэкономразвития России для подготовки заключения. По сути, при подготовке заключения осуществляется контроль учета разработчиком поступивших от участников публичных консультаций предложений и замечаний.

Например, информация об оценке регулирующего воздействия проекта приказа Минэнерго России «Об утверждении требований в отношении базовых (обязательных) функций и информационной безопасности объектов электроэнергетики при создании и последую-

1 Об утверждении методики проведения публичных (общественных) консультаций (обсуждений) [Электронный ресурс]: приказ Минэкономразвития России от 7 июля 2015 г. № 454. Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

щей эксплуатации на территории Российской Федерации систем удаленного мониторинга и диагностики энергетического оборудования» размещена разработчиком на официальном сайте в информационно-телекоммуникационной сети Интернет по адресу: М1р:/Л^и1айоп. gov.ru (ГО проекта: 02/08/07-18/00082667). Одновременно были направлены извещения о начале публичных консультаций в общественные объединения предпринимательской направленности, в т. ч. Торгово-промышленную палату Российской Федерации, Российский союз промышленников и предпринимателей, Общероссийскую общественную организацию малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», Общероссийскую общественную организацию «Деловая Россия».

Публичные консультации разработчиком -Минэнерго России были проведены в срок с 1 по 28 августа 2018 года.

По итогам проведения публичных консультаций по проекту акта в Минэкономразвития России поступили предложения от общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ», ПАО «Фортум», ПАО «РусГидро», Ассоциации Европейского бизнеса. На их основании Минэкономразвитие России дало отрицательное заключение по итогам оценки регулирующего воздействия, так как в проекте Приказа были выявлены положения, вводящие избыточные обязанности, запреты и ограничения для физических и юридических лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности2. Это потребовало серьезной доработки проекта Приказа.

Подобный случай не является единичным. Статистика, размещенная на сайте regula-tion.gov.ru, свидетельствует, что в ноябре текущего года по итогам публичных консультаций на проекты нормативных правовых актов, подготовленных Минприродой России, было дано 177 положительных и 169 отрицательных заключений (48,8%), Минтрансом России - соответственно 331 и 235 (41,5 %), Минсельхозом России - 338 и 103 (23,4 %)3.

2 Заключение по итогам процедуры ОРВ. URL: http://regu-lation.gov. ru/projects#search=02/08/07-18/00082667&npa= 82667 (дата обращения: 23.11.2018).

3 URL: http://regulation.gov.ru/ (дата обращения: 23.11.2018).

Достаточно высокая эффективность публичных консультаций в нормотворческих процедурах федеральных органов исполнительной власти может быть обусловлена, как минимум, двумя обстоятельствами. Во-первых, заинтересованность в обсуждении проектов нормативных правовых актов со стороны предпринимательского сообщества. В процедурах публичных консультаций участвуют профессионалы в той части общественных отношений, на регулирование которых направлен проект нормативного правового акта. Во-вторых, наличие определенных гарантий учета мнения участников публичных консультаций. Это, прежде всего, касается проверки при подготовке заключения Минэкономразвития России: как учтены разработчиком поступившие предложения и замечания от участников публичных консультаций. Кроме того, если участник публичных консультаций в отношении проекта нормативного правового акта обнаружил отсутствие своих предложений в сводке предложений по итогам их проведения и (или) в случае, когда в указанной сводке предложений отсутствует обоснование неучета (частичного учета) предложений участника публичных консультаций, он может с использованием программных средств официального сайта и (или) иными способами обратиться в адрес разработчика с мотивированным запросом о разъяснении сложившейся ситуации. Подобное обращение также рекомендуется направлять в адрес общественного совета при том федеральном органе исполнительной власти, который являлся разработчиком проекта нормативного правового акта. Согласно разделу 4 Методики, общественным советам в целях общественного контроля рекомендуется давать общественную оценку для выявления нарушений проведения процедур публичных консультаций со стороны разработчика, выделения основных проблем, с которыми он сталкивается в процессе их проведения, для их минимизации и дальнейшего устранения.

К сожалению, перечисленные гарантии прописаны в Методике и поэтому носят рекомендательных характер, целесообразно аналогичные нормы закрепить в Правилах, сделав их обязательными для исполнения.

Участие граждан в контроле нормотворчества федеральных органов исполнительной власти

Одной из форм участия граждан в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти является проведение независимой антикоррупционной экспертизы правовых актов и их проектов, которая Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»1 отнесена к мерам профилактики коррупции (ст. 6).

Согласно ст. 5 Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых ак-тов»2, институты гражданского общества и граждане могут за счет собственных средств проводить независимую антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов [13]. Исключение составляют граждане: имеющие неснятую или непогашенную судимость; включенные в реестр лиц, уволенных в связи с утратой доверия; работающие в органах и организациях, которые сами осуществляют антикоррупционную экспертизу, а также международные, иностранные и некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента.

Порядок и условия аккредитации экспертов по проведению независимой антикоррупционной экспертизы установлены приказом Минюста России от 27 июля 2012 г. № 1463.

Как следует из информации, размещенной на официальном сайте Минюста России, по состоянию на 16 ноября 2018 г. в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных

1 О противодействии коррупции: Федер. закон от 25 дек. 2008 г. № 273-ФЗ (ред. от 30.10.2018) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6228.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 29, ст. 3609.

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

3 Об утверждении Административного регламента Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации [Электронный ресурс]: приказ Минюста России от 27 июля 2012 г. № 146 (ред. от 29.09.2017) Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

правовых актов и иных документов на корруп-циогенность, были аккредитованы 2451 гражданин и 401 юридическое лицо1.

Для осуществления независимой антикоррупционной экспертизы аккредитованное лицо регистрируется на сайте regulation.gov.ru в качестве эксперта, после чего в разделе «Экспертам» выбирает рубрику «Независимая антикоррупционная экспертиза», а затем «Для отображения всех проектов НПА, в отношении которых в настоящее время проводится независимая антикоррупционная экспертиза». По своему желанию эксперт выбирает заинтересовавший его проект нормативного правового акта и проводит антикоррупционную экспертизу в соответствии с Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов2.

В заключении по результатам независимой антикоррупционной экспертизы указываются выявленные в проекте нормативного правового акта коррупциогенные факторы и предлагаются способы их устранения. Форма заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы является типовой. Она установлена приказом Минюста России от 21 октября 2011 г. № 3633. Заключение независимой экспертизы носит рекомендательный характер, но при этом обязательно к рассмотрению теми должностными лицами, органами или организациями, которым оно направлено. По результатам такого рассмотрения независимым экспертам направляется мотивированный ответ.

К сожалению, на практике указанный институт участия граждан в нормотворческих

1 URL: http://minjust.ru/ru/activity/legislative/anticorrekspert/ accredied_ persons_as_anticorruption_experts (дата обращения: 10.11.2018).

2 Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов») [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 26 февр. 2010 г. № 96 (ред. от 10.07.2017) Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

3 Об утверждении формы заключения по результатам

независимой антикоррупционной экспертизы [Электрон-

ный ресурс]: приказ Минюста России от 21 окт. 2011 г. № 363. Доступ из справ.-правовой системы «Консультант Плюс».

процедурах не получил должного развития [8, с. 63]. В настоящее время результаты участия экспертов в антикоррупционной экспертизе не могут быть признаны удовлетворительными. Так, Минфином России в 2017 году для проведения антикоррупционной экспертизы на соответствующем сайте было представлено 342 проекта нормативных правовых актов и только по трем из них были получены заключения независимых экспертов4. Положительным моментом является то обстоятельство, что высказанные независимыми экспертами предложения и замечания были учтены, однако степень участия общественности в нормотворчестве указанного и иных федеральных органов исполнительной власти остается низкой.

Еще одна форма участия граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти установлена постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2012 г. № 851 «О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения». Этим документом были утверждены соответствующие Правила5, согласно п. 3 которых разработчик проекта нормативного правового акта - федеральный орган исполнительной власти осуществляет размещение на сайте regulation.gov.ru в сети Интернет уведомления о подготовке проекта нормативного правового акта, текста проекта, информации о сроках общественного обсуждения, его результатах и финальных результатах рассмотрения проекта.

Указанный сайт позволяет любому гражданину не только оперативно получать актуальную информацию о подготовке проектов нормативных правовых актов, но и непосредственно участвовать в разработке концепций предлагаемого регулирования, в обсуждении и оценке проектов актов. Система раскрытия информации обязывает федеральные органы исполнительной власти размещать на портале сведения обо всех этапах разработки нормативных правовых актов и рассматривать посту-

4 URL: https://www.minfin.ru/ru/om/obs/npa_svod/ (дата обращения: 29.10.2018).

5 Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 36, ст. 4902.

пившие предложения от всех заинтересованных

1

лиц .

В соответствии с п. 5-7 Правил, срок общественного обсуждения проекта нормативного правового акта не может составлять менее 15 календарных дней со дня их размещения на официальном сайте. Исключением здесь являются проекты новых государственных программ Российской Федерации и новых федеральных целевых программ, срок общественного обсуждения которых должен составлять не менее 60 календарных дней.

Все предложения, поступившие в установленный срок в электронной или письменной форме, разработчик должен рассмотреть и разместить на официальном сайте сводку предложений, поступивших в рамках общественного обсуждения проекта нормативного правового акта, с указанием позиции разработчика (п. 20).

Однако наличие нормативного закрепления и созданный электронный ресурс пока не обеспечили широкого участия общественности в нормотворческом процессе федеральных органов исполнительной власти. По словам бывшего министра по вопросам открытого правительства Михаила Абызова, «в целом механизм заработал, но большой динамики общественных обсуждений нет»2. По проектам нормативных правовых актов у 27 % федеральных органов исполнительной власти нет ни одного участника общественного обсуждения, еще у 50 % - менее одного участника. На проекты 47 % актов не поступает ни одного отзыва на обеих стадиях обсуждения3.

Выборочный анализ участия граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти показывает, что ситуация к лучшему, к сожалению, не меняется. Например, по данным Минфина России в 2017 году для общественного обсуждения этим министерством на сайте regulation.gov.ru были размещены проекты 176 подзаконных нормативных правовых актов, на которые в общей сложности поступило

1 Информационные материалы. URL: https://regulation. gov.ru (дата обращения: 10.11.2018).

2 URL: http://open.gov.ru/events/5510630 (дата обращения: 10.11.2018).

3 Документы, определяющие процедуры публичных обсу-

ждений (консультаций) в России. URL: http://regulation. gov.ru/ (дата обращения: 07.11.2018).

576 замечаний (предложений)4. При этом было учтено всего 161 замечание (предложение), или 28 % от общего числа высказанных в ходе общественного обсуждения. Примечателен тот факт, что подавляющее количество замечаний (предложений) - 537 были направлены на 44 проекта нормативных правовых актов, подготовленных Департаментом финансовой политики, а на остальные 132 проекта пришлось всего 39 замечаний (предложений).

Согласимся с мнением Р. М. Дзидзоева и А. М. Тамаева о том, что «слабая результативность общественных обсуждений проектов нормативных правовых актов во многом объясняется огромным количеством принимаемых нормативных правовых актов, из которых на Едином портале для публичного обсуждения www.regulation.gov.ru ежегодно размещается порядка 5000 актов, большинство из которых носят преимущественно технический харак-тер»[3, с. 68]. В этой связи полезным выглядит предложение авторов о выделении категории общественно значимых нормативных правовых актов, которые «могли бы проходить более качественное обсуждение, например посредством выделения на сайте www.regulation.gov.ru специальной рубрики для обсуждения значимых проектов, в число которых следует, как минимум, включить проекты, разрабатываемые во исполнение поручений Президента, Председателя Правительства РФ и его заместителей» [3, с. 69].

С нашей точки зрения, повысить заинтересованность граждан в обсуждении проектов нормативных правовых актов можно, улучшив информированность населения об этой процедуре через средства массовой информации, рассылку пресс-релизов заинтересованным объединениям граждан, размещение анонсов о разработке проектов нормативных правовых актов на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, позитивное влияние может иметь решение вопроса об ответственности должностных лиц федеральных органов исполнительной власти за нерассмотрение поступивших экспертных заключений, предоставление независимому эксперту права обращения в прокуратуру и в суд в слу-

4 URL: https://www.minfin.ru/ru/om/obs/npa_svod/ (дата обращения: 29.10.2018).

чае его несогласия с вынесенным решением по поводу своего заключения. Представляется также целесообразным Правительству Российской Федерации закрепить процедуру рассмотрения заключений независимых экспертов путем внесения необходимых дополнений в соответствующие Правила.

На повышение роли общественности в нормотворчестве федеральных органов исполнительной власти положительное влияние может оказать обязательное размещение на сайтах соответствующих органов государственной власти текстов поступивших экспертных заключений. Это, с одной стороны, даст возможность оценить качество проведенной независимой экспертизы, а с другой - позволит распространить положительный опыт подготовки экспертных заключений на основе обобщения лучших практик в этой сфере.

Новой формой участия граждан в нормо-творческом процессе стали общественные инициативы, которые были введены в 2013 г. указом Президента Российской Федерации1. Этим же документом были утверждены Правила рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (roi.ru). На этом сайте каждый гражданин России, достигший 18 лет и зарегистрированный на портале www.gosuslugi.ru, может предложить общественную инициативу, в том числе по вопросам социально-экономического развития и государственного управления, требующих принятия нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

После проверки модераторами сайта www.roi.ru на соответствие Правилам инициатива размещается на данном интернет-ресурсе и становится доступной для голосования. Сбор голосов в поддержку инициативы осуществля-

1 О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (вместе с «Правилами рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса "Российская общественная инициатива"») [Электронный ресурс] : указ Президента Рос. Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 (ред. от 23.06.2014). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

ется в течение 1 года со дня ее размещения. В ходе голосования, в случае если инициатива имеет федеральный уровень, «за» должны проголосовать не менее 100000 граждан. Если указанное количество голосов набрано, то после этого инициатива поступает на рассмотрение экспертной группы. Именно экспертная рабочая группа в течение двух месяцев решает, реализовать или отклонить инициативу. В экспертную рабочую группу федерального уровня входят депутаты Государственной Думы, члены Совета Федерации, определяемые Правительством Российской Федерации представители федеральных органов исполнительной власти, члены Общественной палаты Российской Федерации, представители бизнес-сообщества и общественных объединений.

Если экспертная группа принимает положительное заключение по общественной инициативе, то она также направляет в соответствующий государственный орган предложение о разработке проекта нормативного правового акта или принятии иных мер по реализации инициативы. Например, голосование по инициативе № 58Ф6536 «Против введения дополнительных налогов на покупки в иностранных интернет-магазинах, а также против снижения таможенного лимита в 1000 евро на покупки товаров для личных нужд» было закончено 15 июля 2014 г. Всего за инициативу подано 100251 голос, против - 978 голосов2. Появление инициативы было связано с тем, что весной 2014 года Минфин России заявило о планах разработки проекта постановления Правительства, которое уменьшало с 1000 до 150 евро сумму беспошлинных отправлений при покупках в зарубежных интернет-магазинах3. После завершения голосования по общественной инициативе и обнародования ее результатов в августе 2014 года Минфин прекратил разработку соответствующего документа. Экспертная группа приняла заключение по указанной инициативе 2 октября 2014 года, в котором рекомендовала передать материалы Правительству для дальнейшего обсуждения. На заседании Правительства в октябре 2014 года была учтена негативная реакция общественности, и работа

2 URL: https://www.roi.ru/6536/ (дата обращения: 12.11.2018).

3 URL: https://www.rbc.ru/newspaper/2014/06/23/56be6a8d9a 7947299f72cea5 (дата обращения: 12.11.2018).

над проектом нормативного правового акта была прекращена1.

Всего за 5 лет существования Российской общественной инициативы граждане подали 39443 инициативы, за и против которых голосовали 16024782 раза. Голосов «за» - 13883251, «против» - 2141531. Из 27 инициатив, по которым властью приняты решения, 14 набрали свыше 100 тысяч голосов «за»2.

Низкий процент реализации общественных инициатив, по нашему мнению, обусловлен несколькими причинами. Во-первых, некоторые инициативы носят заведомо популистский, оторванный от реальности характер. Например, такие как «Ввести уголовную ответственность за невыполненные предвыборные обещания» (№ 74Ф42368) или «Ограничить стоимость автомобилей» (№ 66Ф48911).

Во-вторых, достаточно много различных общественных инициатив, посвященных, по сути, одной теме. Это приводит к ее «размыванию», раздроблению, что заведомо не позволяет собрать должного количества голосов. К примеру, в настоящее время проходит голосование по сходным инициативам: «установить пенсию для госслужащих в размере средней по стране» (№ 77Ф43779); «установить зарплаты и пенсии чиновников и депутатов федерального уровня в размере, не превышающем в 6 раз среднюю зарплату по стране» (№ 61Ф42033); «приравнять зарплату чиновников (депутатов) к средней зарплате по региону» (№ 38Ф43284). По состоянию на 22 ноября 2018 г. количество голосов, поданных за эти инициативы, составило соответственно 3034, 3962 и 12603. При этом все перечисленные инициативы связаны с ограничением роста денежного содержания и пенсий чиновников, и если бы они были объединены в одну инициативу, то результаты голосования были бы значительно выше.

В-третьих, значительное количество общественных инициатив, получивших необходимое количество голосов, отклоняются экспертными рабочими группами [1, с. 17]. Так, инициатива № 78Ф42375 «Не допустить повышения воз-

1 URL: https://www.interfax.ru/business/402519 (дата обращения: 12.11.2018).

2 URL: http://www.f-id.ru/calendar/info/novosti/Ispolnilos-5-let-Rossijskoj-obshestvennoj-initciative/ (дата обращения: 12.11.2018).

раста выхода на трудовую пенсию по старости для россиян» по состоянию на 18 июня 2018 г. набрала 102800 голосов «за» и 930 голосов «против». Несмотря на подобный результат голосования, а также многочисленные выступления граждан против повышения пенсионного возраста, экспертная группа федерального уровня решением от 18 сентября 2018 г. признала нецелесообразной разработку нормативного правового акта, направленного на реализацию указанной общественной инициативы3.

Новые формы общественного контроля за правоприменительной деятельностью федеральных органов исполнительной власти

В современных условиях развитие общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти связано не только с участием институтов гражданского общества и граждан в нормотворческих процедурах, но и с появлением новых форм контрольной деятельности в правоприменительной сфере [10].

Важным событием стало принятие Федерального закона от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (далее - Закон об обеспечении доступа к информации)4. Этот Закон существенно расширил возможности общественного контроля, сделав для граждан общедоступной информацию о деятельности государственных органов и их должностных лиц. Вместе с тем опыт применения отдельных контрольных форм, установленных данным Законом, показывает, что они еще далеки от совершенства.

Например, ст. 15 Закона предусматривает возможность присутствия на заседаниях, проводимых коллегиальными государственными органами, как обычных граждан, так и представителей организаций и общественных объединений. Использование законодателем юридической формулы «коллегиальные государственные органы» позволяет гражданам в равной степени использовать указанную форму для контроля деятельности как законодательной,

3 URL: https://www.roi.ru/42375/ (дата обращения: 12.11.2018).

4 Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7, ст. 776.

так и исполнительной власти. Коллегиальными, как правило, признаются органы исполнительной власти общей компетенции, например Правительство Российской Федерации либо Правительство г. Москвы.

Тем самым в ст. 15 законодательно закреплена потенциальная возможность контроля граждан посредством присутствия на заседаниях указанных органов исполнительной власти. Однако этой же статьей Закона реализация данного положения ставится в зависимость от наличия соответствующих норм в регламентах государственных органов или иных нормативных правовых актах. К сожалению, нам не удалось обнаружить подобных норм ни в Регламенте Правительства Москвы1, ни в Регламенте Правительства Российской Федерации2. Справедливости ради следует отметить, что во исполнение Закона об обеспечении доступа к информации Правительством Российской Федерации 2 сентября 2009 г. было издано постановление № 713 «О внесении изменений в Постановление Правительства Российской Федерации от 1 июня 2004 г. № 260». Этим нормативным правовым актом Регламент Правительства РФ был дополнен разделом X «Порядок обеспечения доступа к информации о деятельности Правительства», но в нем нет норм о возможности присутствия граждан на заседаниях Правительства. Кроме того, было принято постановление Правительства Российской Федерации от 24 ноября 2009 г. № 953 «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти»3. Однако и этот документ не содержит норм, определяющих порядок участия граждан в заседаниях Правительства.

Таким образом, Правительство Российской Федерации своими подзаконными актами фактически сузило сферу действия федерального

1 О Регламенте Правительства Москвы [Электронный ресурс]: постановление Правительства Москвы от 21 февр. 2006 г. № 112-ПП (ред. от 29.05.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

2 О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации [Электронный ресурс]: постановление Правительства Рос. Федерации от 1 июня 2004 г. № 260 (ред. от 31.10.2018). Доступ из справ.-правовой системы «Кон-сультантПлюс».

3 URL: http://base.garant.ru/196682/#ixzz5ZSDAw3z8(дата

обращения: 12.11.2018).

закона, воспрепятствовав присутствию «обычных граждан» на заседаниях названного коллегиального государственного органа [7], по сути, показало остальным органам исполнительной власти «дурной» пример игнорирования прямых предписаний закона.

Вторая новая форма общественного контроля - запрос информации о деятельности государственных органов. Согласно статье 18 Закона, любой гражданин или организация имеют право обращаться в государственные органы с запросом информации об их деятельности как непосредственно, так и через своего представителя. При этом предметом запроса является информация (в том числе документы), созданная как самими органами исполнительной власти, так и их территориальными органами или подведомственными им организациями, а также информация, поступившая в указанные органы и организации. Как правило, запросы направляются гражданами в электронной форме.

По своей сути запрос является особым видом обращений, в которых гражданин или организация (пользователь информацией) испрашивают сведения о деятельности соответствующего органа исполнительной власти. На это указывает схожесть установленных сроков и процедур рассмотрения запросов и иных видов обращений граждан, указанных в Федеральном законе от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» (далее - Закон об обращениях)4. Запрос также подлежит рассмотрению в тридцатидневный срок со дня его регистрации. При этом если предоставление запрашиваемой информации в этот срок невозможно, то в течение 7 дней со дня регистрации запроса гражданину направляется уведомление об отсрочке ответа на запрос с указанием причины и срока предоставления запрашиваемой информации. Отсрочка не может более чем на 15 дней превышать установленный срок ответа на запрос. Ответ на запрос должен содержать или к нему могут прилагаться запрашиваемая информация либо мотивированный отказ в предоставлении указанной информации.

4 О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ (ред. от 27.12.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Как мы видим, в правовом регулировании данной формы общественного контроля существует некоторое противоречие. С одной стороны, запрос информации о деятельности государственных органов как вид обращений в специальном законе не указан, что выводит его из предметной области Закона об обращениях. С другой стороны, рассмотрение запросов аналогично общему порядку для всех обращений, что позволяет органам исполнительной власти в нормативных правовых актах, регламентирующих рассмотрение обращений граждан, запросы отдельно не выделять. Подобной информации нет и на официальных сайтах органов власти. Поэтому в соответствующей статистике нет возможности установить, насколько востребована рассматриваемая форма контроля.

На наш взгляд, необходимо согласовать законодательные нормы, дополнив Закон об обращениях положением об еще одном их виде

- запросе информации о деятельности государственных органов. Соответственно, ст. 18 Закона об обеспечении доступа к информации сделать отсылочной к указанному закону.

Еще одной формой общественного контроля с использованием электронных технологий стала оценка гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) [20]. Такая оценка проводится в соответствии с соответствующими Правилами, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 1284 (далее

- Правила об оценке)1.

1 Об оценке гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также о применении результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей (вместе с Правилами оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей [Электронный ресурс]: постановление Правительства РФ от 12 дек. 2012 г. № 1284 (ред. 20.11.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

Оценка эффективности деятельности указанных руководителей связана с мнением граждан о качестве предоставления государственных услуг соответствующими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Любой гражданин по 5-балльной шкале может оценить качество государственных услуг по установленным критериям (затраченное время, в том числе и время ожидания в очереди, вежливость и компетентность сотрудников, комфортность условий, доступность информации о порядке предоставления государственных услуг).

Гражданину предоставляется возможность высказать свое мнение либо дистанционно (на специализированном сайте или путем отправки смс-сообщения), либо в электронных терминалах территориального подразделения федерального органа исполнительной власти или многофункционального центра предоставления государственных услуг.

На практике наиболее востребованным вариантом является оценка качества предоставления государственных услуг с помощью сети Интернет. Для этого гражданин после его идентификации с помощью федеральной государственной информационной системы2 может выразить свое мнение с помощью как опросной формы, размещенной в личном кабинете единого портала государственных и муниципальных услуг, так и опросного модуля информационной системы мониторинга государственных услуг. Этот модуль размещен на официальных сайтах федеральных органов исполнительной власти и на специализированном сайте («Ваш контроль»).

Портал «Ваш контроль» является специализированным государственным интернет-ресурсом, который позволяет гражданину не только оценить качество предоставления государственных услуг, но и оставить свой отзыв3. В настоящее время к сайту подключены

2 См.: Федеральная государственная информационная система «Единая система идентификации и аутентификации в инфраструктуре, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие информационных систем, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме». URL: https://portal.eskigov.ru/fgis/238 (дата обращения: 12.11.2018).

3 Об утверждении методических рекомендаций по внедрению системы оценки гражданами эффективности дея-

федеральные органы исполнительной власти (Росреестр, ФНС России, МВД России, Рос-гвардия, ФССП России, Росимущество, Роспот-ребнадзор), государственные внебюджетные фонды (ФСС России, Пенсионный фонд Российской Федерации), а также все объекты сети многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг (МФЦ, «Мои документы»).

По состоянию на 12 декабря 2018 г. всего на сайте «Ваш контроль» гражданами оставлено 775,6 тыс. отзывов, оценено 60,9 млн государственных услуг, выставлено 329,2 млн оценок, общая удовлетворенность качеством государственных услуг составила 96,6 %\ Кроме того, на сайте размещены рейтинги территориальных органов различных федеральных органов исполнительной власти.

Например, в рейтинг Роспотребнадзора включены 73 территориальных органа, показатель удовлетворенности качеством оказываемых ими государственных услуг варьируется от 50 % - среднее значение 3,3 (Управление Рос-потребнадзора по Томской области) до 100 % -среднее значение 5 (Управление Роспотребнад-зора по Алтайскому краю)2. На показатель удовлетворенности качеством государственных услуг, несомненно, оказывает влияние количество выставленных гражданами оценок. Если эффективность деятельности территориального управления по Вологодской области была оценена только 3 гражданами (показатель удовлетворенности - 66,67 %), то эффективность деятельности Управления Роспотребнадзора по Ленинградской области - 3600 гражданами (показатель удовлетворенности - 99,81 %). Конечно, во втором случае объективность общей оценки значительно выше. Однако таких примеров немного, помимо названного эффектив-

тельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) и территориальных органов государственных внебюджетных фондов (их региональных отделений) [Электронный ресурс]: приказ Минэкономразвития России от 12 марта 2018 г. № 120. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

1 URL: https://www.vashkontrol.ru/ (дата обращения: 12.12.2018).

2 Рейтинг территориальных органов. Ведомство: Феде-

ральная служба по надзору в сфере защиты прав потреби-

телей и благополучия человека. Регион: Российская Федерация. URL: https://vashkontrol.ru/ (дата обращения: 12.12.2018).

ность деятельности лишь 3 территориальных управлений Роспотребнадзора оценена более чем тысячью граждан (Нижегородская область - 1420, Челябинская область - 1193, Республика Коми - 1160). При этом 14 региональных управлений имеют от 3 до 10 оценок и еще 17 -от 11 до 50. Такое малое количество оценок вряд ли позволяет сделать достоверный вывод об удовлетворенности граждан качеством государственных услуги, эффективности деятельности руководителей соответствующих территориальных органов.

Изучение рейтингов территориальных органов Роспотребнадзора, Росреестра3, ФНС России4 показывает, что наиболее часто граждане оценивают качество государственных услуг, предоставляемых территориальными органами Росреестра. Здесь количество оценок доходит до нескольких миллионов. Лидером является Управление Росреестра по Московской области: количество оценок - 6516124; средняя оценка - 4,98; показатель удовлетворенности - 99,75 %. Кроме этого, 4 территориальных управления имеют более 1 млн оценок (Волгоградская область - 1494669, Республика Башкортостан - 1488638, Тюменская область -1168603, Челябинская область - 1133209). Безусловно, именно подобное число оценок позволяет дать реальную характеристику удовлетворенности качеством государственных услуг.

Важную роль в оценке качества государственных услуг играют отзывы граждан. Независимо от способа получения отзыва гражданина подготовка и размещение ответа на него осуществляется соответствующим органом исполнительной власти в срок не более 10 рабочих дней (подп. «в» п. 10 Правил).

На сайте «Ваш контроль» по состоянию на 12 декабря 2018 г. было размещено 776,1 тыс. отзывов граждан, федеральные органы исполнительной власти опубликовали 336897 ответов, из них 7200 пользователей оценили положительно. Анализ публикацион-

3 Рейтинг территориальных органов. Ведомство: Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. Регион: Российская Федерация. URL: https://vashkontrol.ru/ (дата обращения: 12.12.2018).

4 Рейтинг территориальных органов. Ведомство: Федеральная налоговая служба. Регион: Российская Федерация. URL: https://vashkontrol.ru/ (дата обращения: 12.12.2018).

ной активности на сайте за период с 1 ноября 2018 г. по 1 декабря 2018 г. показал, что всего было размещено 9869 отзывов граждан и 223 ответа федеральных органов исполнительной власти, из которых 62 были реакцией власти на отрицательные отзывы граждан. Большинство ответов носят информационный характер, разъясняя порядок действий граждан по получению государственной услуги, и лишь одна треть содержит информацию о принятых мерах по устранению недостатков, указанных в отзывах.

Несмотря на большую информативность, структура сайта «Ваш контроль», по нашему мнению, не содержит главного раздела, который бы отражал предназначение рассматриваемой формы общественного контроля, а именно последствий оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений).

Правила об оценке содержат достаточно подробное описание учета результатов оценки в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Пункт 1 Правил предусматривает применение результатов оценки качества предоставления государственных услуг в качестве основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями территориальных органов федеральных исполнительной власти своих должностных обязанностей.

На основании поступивших в информационную систему мониторинга государственных услуг мнений граждан о качестве предоставления государственных услуг этой системой в автоматическом режиме формируются сводные значения степени удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг, отражающие показатели эффективности деятельности руководителей (п. 11).

Если показатель эффективности деятельности руководителя, установленный в должностном регламенте (должностной инструкции), сформирован впервые и составляет менее 85 процентов, а также в случае, если каждый последующий показатель эффективности деятельности руководителя не превышает значения аналогичного показателя, достигнутого за предшествующие 12 месяцев, более чем

на 5 процентных пунктов, в отношении руководителя, замещающего должность федеральной государственной гражданской службы, инициируется проведение служебной проверки в соответствии с законодательством Российской Федерации о государственной гражданской службе (п. 13 Правил об оценке).

Если по результатам служебной проверки была установлена взаимосвязь между неисполнением (ненадлежащим исполнением) руководителем по его вине возложенных на него служебных обязанностей либо положений должностного регламента и снижением оценки гражданами показателя эффективности деятельности руководителя, то в отношении руководителя применяются меры дисциплинарного взыскания (п. 14 Правил об оценке).

Вместе с тем остается не ясным, какой вид дисциплинарного взыскания может быть применен к подобному руководителю. В самих Правилах между названным положением и пунктом 1, который говорит о досрочном прекращении исполнения руководителем своих должностных обязанностей по рассматриваемому основанию, есть противоречие.

Перечень взысканий, предусмотренный ч. 1 ст. 57 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее -Закон № 79-ФЗ)1, в настоящее время не содержит такого вида, как освобождение от замещаемой должности гражданской службы (исключено Федеральным законом от 7 июня 2013 г. № 116-ФЗ2). Поэтому досрочное прекращение исполнения руководителем своих должностных обязанностей возможно только в случае применения п. 5 ч. 1 ст. 57 Закона № 79-ФЗ, т. е. увольнения с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. «а» -«г» п. 3, п.п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона № 79-ФЗ. Однако применение указанной нормы не представляется возможным, так как под перечисленные основания рассматриваемый дисциплинарный проступок не подпадает.

1 О государственной гражданской службе Российской Федерации [Электронный ресурс]: Федер. закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ (ред. от 30.10.2018). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 23, ст. 2874.

Следовательно, в отношении руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти можно досрочно прекратить исполнение должностных обязанностей только в случае его увольнения с государственной гражданской службы по негативным основаниям. Например, в случае неоднократного неисполнения руководителем без уважительных причин должностных обязанностей, если он уже имеет дисциплинарное взыскание (п. 2 ч. 1 ст. 37 Закона № 79-ФЗ). В ином случае к руководителю территориального органа федерального органа исполнительной власти может быть применено одно из дисциплинарных взысканий, предусмотренных п. 1-3 ч. 1 ст. 57 Закона № 79-ФЗ.

Вместе с тем ни на сайте «Ваш контроль», ни в других открытых источниках нам не удалось найти информацию о применении мер дисциплинарного взыскания в отношении руководителя при снижении оценки гражданами показателя эффективности его деятельности. Представляется, что одна из причин этого кроется в несоответствии формулировок Правил об оценке действующему законодательству о государственной гражданской службе.

В целом, для повышения роли оценки граждан эффективности деятельности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти необходимо сделать достоянием общественности результаты рассмотрения отчетов о достижении соответствующими руководителями установленных показателей, а также применение мер дисциплинарного принуждения к конкретным руководителям в случае их недостижения. Это крайне важно, так как с 1 июля 2019 г. подобная оценка будет проводиться также в отношении государственных и муниципальных услуг, предоставляемых соответственно органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в многофункциональных центрах предоставления государственных и муниципальных услуг1.

1 О внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 12 декабря 2012 г. № 1284: постановление Правительства Рос. Федерации от 31 марта 2018 г. № 395 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2018. № 15, ч. 5, ст. 216.

Результаты

В статье систематизированы современные формы контроля институтов гражданского общества и граждан в нормотворческих процедурах федеральных органов исполнительной власти, выявлены информационно-коммуникативные технологии, используемые гражданами при осуществлении общественного контроля за нормотворчеством и правоприменением федеральных органов исполнительной власти, определены положительные стороны и трудности в реализации новых форм общественного контроля.

Выводы

1. В Российской Федерации в последнее десятилетие проделана большая работа по созданию нормативной базы для развития общественного контроля за нормотворческой и правоприменительной деятельностью Правительства и федеральных органов исполнительной власти. В этих целях приняты федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти.

2. Реализацию права российских граждан на участие в общественном контроле обеспечивают в информационно-телекоммуникационной сети Интернет: 1) сайт regulation.gov.ru, специально созданный для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения; 2) интернет-ресурс www.roi.ru -Российская общественная инициатива (РОИ) -для размещения общественных инициатив граждан Российской Федерации и голосования по ним; 3) сайт vashkontrol.ru - для размещения отзывов граждан по оценке качества государственных услуг.

3. Развитие нормативной базы и внедрение в общественную контрольную деятельность новых, прежде всего информационно-коммуникативных, технологий расширили возможности для реального участия в этой деятельности институтов гражданского общества и граждан.

4. В настоящее время граждане имеют возможность участвовать в общественном контроле как через институты гражданского общества

(Общественная палата Российской Федерации, общественные советы при федеральных органах исполнительной власти, общественные объединения), так и лично, в качестве независимых экспертов, зарегистрировавшись в установленном порядке, на соответствующем сайте в сети Интернет.

5. Среди форм участия институтов гражданского общества в нормотворческом процессе следует отметить публичные консультации, в которые вовлечены общественные органы и организации предпринимательской направленности в рамках процедуры оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов. Эффективность публичных консультаций во многом обеспечивается профессионализмом и заинтересованностью в их результате участвующих в них субъектов, а также закрепленными в нормативных правовых актах гарантиями реализации предложений и замечаний, поступивших от участников.

6. Граждане могут непосредственно участвовать в нормотворчестве Правительства и федеральных органов исполнительной власти в качестве независимых экспертов на сайте regulation.gov.ru. Для проведения независимой антикоррупционной экспертизы гражданину необходимо быть экспертом, аккредитованным Минюстом России, а для участия в общественном обсуждении - быть зарегистрированным на портале государственных услуг -www.gosuslugi.ru. В настоящее время активность граждан в указанных процедурах невысокая, что объясняется как большим количеством размещаемых на официальном сайте проектов нормативных правовых актов, так и низкой информированностью граждан о возможности участия, а в отдельных случаях - их недостаточной верой в то, что предложения будут учтены разработчиками.

7. С 2013 г. граждане получили право инициировать разработку нормативных правовых актов различного уровня, в том числе правительственных и ведомственных актов управления. Для этого создан интернет-ресурс www.roi.ru - Российская общественная инициатива (РОИ), где любой гражданин после авторизации на портале государственных услуг может подать или проголосовать за общественную инициативу по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствова-

ния государственного управления, для реализации которой необходимо разработка и принятие нормативного правового акта Правительства Российской Федерации или федерального органа исполнительной власти.

8. Одной из наиболее востребованных форм общественного контроля за правоприменительной деятельностью федеральных органов исполнительной власти является оценка качества предоставления государственных услуг с помощью сети Интернет. Специализированный сайт «Ваш контроль» обеспечивает возможность не только оценки гражданином качества предоставления государственных услуг, но и размещения его отзыва о качестве предоставления государственной услуги. Оценка гражданами эффективности деятельности руководителей, сформированная по результатам анализа мнений граждан о качестве предоставления государственных услуг, является основанием для применения мер дисциплинарного взыскания в отношении руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в случае снижения установленного показателя эффективности деятельности руководителя. Для повышения эффективности указанной формы общественного контроля необходимо дальнейшее расширение гласности в части обнародования информации об анализе уровня удовлетворенности граждан качеством предоставления государственных услуг в зависимости от критериев оценки, предложений по улучшению качества предоставления государственных услуг, сформированных по результатам указанного анализа, а также предложений по осуществлению действий или проведению процедур, предусматривающих привлечение соответствующих руководителей к дисциплинарной ответственности.

9. Позитивно оценивая усилия государства по созданию условий для реального участия граждан в общественном контроле, следует отметить, что их активность на практике не всегда достаточная. Сегодня требуется совершенствование механизма вовлечения граждан в этот процесс как через информирование и стимулирование, так и через повышение ответственности органов исполнительной власти за рассмотрение, учет и принятие конкретных мер по результатам контрольной деятельности граждан.

Библиографический список

1. Алебастрова И. А. Общественный контроль за публичной властью в России: болезни роста или задержка развития? // Российский юридический журнал. 2018. № 2. С.10-18.

2. Герасимова Е. В., Ландау И. Л. К вопросу о правовом регулировании общественного контроля в субъектах Российской Федерации (на примере Калининградской области) // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 9. С. 47-50.

3. Дзидзоев Р. М., Тамаев А. М. Общественное (публичное) обсуждение проектов законодательных и иных нормативных правовых актов в формате открытого правительства // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 8. С. 66-70.

4. Зубарев С. М. Вопросы теории и правового регулирования общественного контроля за деятельностью органов публичной власти Российской Федерации // Вопросы правоведения. 2015. № 3. С.75-120.

5. Зубарев С. М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 7-13.

6. Иванова К. А. Электронные петиции как способ осуществления населением общественного контроля за органами публичной власти // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 10. С. 15-17.

7. Комментарий к ст. 15 // Комментарий к Федеральному закону «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» (постатейный) / В. Ю. Варламов, К. Д. Гасников. М.: Деловой двор, 2013.

8. Коробкин А. Н. Проблемы осуществления независимой антикоррупционной экспертизы // Журнал российского права. 2012. № 9. С. 60-65.

9. Лапшина А. И. Интерактивные формы контроля общества за деятельностью органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 1. С. 102-110.

10. Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации: Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-

ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» / Е. А. Абросимова, В. В. Гриб, А. Г. Дейнеко и др.; под общ. ред. М. А. Федотова. М.: Статут,

2017. 208 с.

11. Тимошенко И. Г. Социальный контроль как

средство противодействия коррупции в зарубежных государствах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2018. № 1. С. 102-109. DOI: 10.12737/art.2018.1.14 (www.doi.org).

12. Тепляшин И. В. Участие институтов гражданского общества в формировании общественных советов при органах государственной власти: основные способы и некоторые проблемы // Российская юстиция.

2018. № 6. С. 5-8.

13. Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: науч.-практ. пособие / Т. А. Едкова, О. А. Иванюк, А. В. Сороко и др.; отв. ред. Ю. А. Тихомиров. М.: ИЗиСП, ПОЛИГРАФ-ПЛЮС, 2013. 160 с.

14. Chapin Henry and Denis Deneau. Citizen involvement in Public Policy-making: Access and the Policy-making Process. Ottawa, Canadian Council on Social Development, 1978. Р. 33.

15. Charles Vincent & Jean Camp, Looking to the Internet for Models of Governance, 6 ETH-ICS& INFO. TECH. 161, 161 (2004).

16. Coe A., Paquet G. & Roy J. (2001). E-governance and smart communities: A social learning challenge. Social Science Computer Review, 19(1). Pp. 80-93.

17. Doerr A. D. The Role of White Papers // Doern G. B., Aucoin P. The Structures of Policymaking in Canada.Toronto, 1971. 294 p.

18. Jamie Grace.Constitutional and Administrative Law of UK. Abingdon, Oxon, 2016. Pp. 169170.

19. Nam T., Pardo T. 2011. Conceptualizing Smart City with Dimensions of Technology, People and Institutions // Proceedings of Dg. O. Pp. 282-291.

20. Roman Amelin, Sergey Channov, State information systems in e-government in the Russian Federation: problems of legal regulation. Proceedings of the 2nd International Conference on Electronic Governance and Open Society: Challenges in Eurasia (EGOSE 2015). ACM, New York, 2015. Pp. 129-132. DOI: 10.1145/2846012.2846021.

References

1. Alebastrova I. A. Obshchestvennyy kontrol' za publichnoy vlast'yu v Rossii: bolezni rosta ili zaderzhka razvitiya? [The Public Control over Public Authority in Russia: Growing Pains or a Development Delay?]. Rossiyskiy yuridi-cheskiy zhurnal - Russian Juridical Journal. 2018. Issue 2. Pp. 10-18. (In Russ.).

2. Gerasimova E. V., Landau I. L. K voprosu o pravovom regulirovanii obshchestvennogo kontrolya v sub "ektakh Rossiyskoy Federatsii (na primere Kaliningradskoy oblasti) [Revisiting Legal Regulation of Public Control in the Subjects of the Russian Federation (as Exemplified by the Kaliningrad Region)]. Kons-titutsionnoe i munitsipal'noe pravo - Constitutional and Municipal Law. 2016. Issue 9. Pp. 47-50. (In Russ.).

3. Dzidzoev R. M., Tamaev A. M. Obshchestven-noe (publichnoe) obsuzhdenie proektov zako-nodatel'nykh i inykh normativnykh pravovykh aktov v formate otkrytogo pravitel 'stva [Social (Public) Discussion of Legislative and Other Normative Legal Draft Acts in the Open Government Format]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo - Constitutional and Municipal Law. 2015. Issue 8. Pp. 66-70. (In Russ.).

4. Zubarev S. M. Voprosy teorii i pravovogo re-gulirovaniya obshchestvennogo kontrolya za deyatel'nost'yu organov publichnoy vlasti Rossiyskoy Federatsii [Issues of Theory and Legal Regulation of Public Control over the Activities of Public Authorities of the Russian Federation]. Voprosy pravovedeniya - Issues of Jurisprudence. 2015. Issue 3. Pp. 75-120. (In Russ.).

5. Zubarev S. M. Ponyatie i sushchnost' obshchestvennogo kontrolya za deya-tel'nost'yu gosudarstvennykh organov [Concept and Essence of Public Control of Activity of State Agencies]. Administrativnoe pravo i protsess - Administrative Law and Procedure. 2011. Issue 5. Pp. 7-13. (In Russ.).

6. Ivanova K. A. Elektronnye petitsii kak sposob osushchestvleniya naseleniem obshchestven-nogo kontrolya za organami publichnoy vlasti [Electronic Petitions as Means of Public Control over Public Authorities]. Konstitutsionnoe i munitsipal'noe pravo - Constitutional and Municipal Law. 2017. Issue 10. Pp. 15-17. (In Russ.).

7. Kommentariy k st. 15 [Commentary on the Art. 15]. Kommentariy k Federal'nomu zako-nu "Ob obespechenii dostupa k informatsii o deyatel'nosti gosudarstvennykh organov i organov mestnogo samoupravleniya " (postatey-

nyy) / Varlamov V. Yu., Gasnikov K. D. [Commentary on the Federal Law "On Ensuring Access to Information on the Activities of State Bodies and Local Self-Government Bodies" (article by article); ed. by V. Yu. Varlamov, K. D. Gasnikov]. Moscow, 2013. (In Russ.).

8. Korobkin A. N. Problemy osushchestvleniya nezavisimoy antikorruptsionnoy ekspertizy [Problems of Realization of Independent Anticorruption Examination]. Zhurnal rossiysko-go prava - Journal of Russian Law. 2012. Issue 9. Pp. 60-65. (In Russ.).

9. Lapshina A. I. Interaktivnye formy kontrolya obshchestva za deya-tel'nost'yu organov go-sudarstvennoy vlasti v sub "ektakh Rossiyskoy Federatsii [Interactive Forms of Societal Control over the Activities of State Authorities in the Constituent Entities of the Russian Federation]. Zhurnal rossiyskogo prava - Journal of Russian Law. 2015. Issue 1. Pp. 102-110. (In Russ.).

10. Pravovye osnovy obshchestvennogo kontrolya v Rossiyskoy Federatsii: Postateynyy nauchno-prakticheskiy kommentariy k Federal 'nomu za-konu ot 21 iyulya 2014 g. № 212-FZ "Ob os-novakh obshchestvennogo kontrolya v Ros-siyskoy Federatsii " / E. A. Abrosimova, V. V. Grib, A. G. Deyneko i dr.; pod obshch. red. M. A. Fedotova [Legal Basis of Public Control in the Russian Federation: Article by Article Scientific and Practical Commentary on the Federal Law No. 212-FZ "On the Basic Principles of Public Control in the Russian Federation" of July 21, 2014; E.A. Abrosimova, V. V. Grib, A. G. Deyneko et al.; ed. by M. A. Fedo-tov]. Moscow, 2017. 208 p. (In Russ.).

11. Timoshenko I. G. Sotsial'nyy kontrol' kak sredstvo protivodeystviya korruptsii v zaru-bezhnykh gosudarstvakh [Social Control as Anti-Corruption Tool in the Foreign Countries] . Zhurnal zarubezhnogo zakonodatel 'stva i sravnitel'nogo pravovedeniya - Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. 2018. Issue 1. Pp. 102-109. DOI: 10.12737/art.2018.1.14. (In Russ.).

12. Teplyashin I. V. Uchastie institutov grazh-danskogo obshchestva v formirovanii obsh-chestvennykh sovetov pri organakh gosu-darstvennoy vlasti: osnovnye sposoby i neko-torye problemy [Participation of Civil Society Institutions in the Formation of Public Councils under State Authorities: the Main Ways and Some Problems]. Rossiyskayayustitsiya -Russian Justitia. 2018. Issue 6. Pp. 5-8. (In Russ.).

13. Uchastie institutov grazhdanskogo obshchest-va v bor'be s korruptsiey: nauchno-prakti-cheskoe posobie / T. A. Edkova, O. A. Iva-nyuk, A. V. Soroko i dr. ; otv. red. Yu. A. Tik-homirov [Participation of Civil Society Institutions in the Fighting Corruption: Scientific and Practical Guide; T. A. Edkova, O. A. Iva-nyuk, A. V. Soroko et al.; ed. by Yu. A. Tik-homirov]. Moscow, 2013. 160 p. (In Russ.).

14. Chapin Henry, Denis Deneau. Citizen Involvement in Public Policy-making: Access and the Policy-making Process. Ottawa, Canadian Council on Social Development, 1978. P. 33. (In Eng.).

15. Charles Vincent, Jean Camp. Looking to the Internet for Models of Governance. Ethics and Information Technology. 2004. Vol. 6. Issue 3. P. 161. (In Eng.).

16. Coe A., Paquet G., Roy J. E-Governance and Smart Communities: A Social Learning Chal-

lenge. Social Science Computer Review. 2001. Issue 19(1). Pp. 80-93. (In Eng.).

17. Doerr A. D. The Role of White Papers. The Structures of Policy-Making in Canada; ed. by G.B. Doern, P. Aucoin. Toronto, 1971. 294 p. (In Eng.).

18. Jamie G. Constitutional and Administrative Law of UK. Abingdon, Oxon, 2016. Pp. 169170. (In Eng.).

19. Nam T., Pardo T. Conceptualizing Smart City with Dimensions of Technology, People and Institutions. Proceedings of Dg.O. 2011. Pp. 282-291. (In Eng.).

20. Roman Amelin, Sergey Channov. State Information Systems in e-Government in the Russian Federation: Problems of Legal Regulation. Proceedings of the 2nd International Conference on Electronic Governance and Open Society: Challenges in Eurasia (EGOSE 2015). ACM, New York, 2015. Pp. 129-132. DOI: 10.1145/2846012.2846021. (In Eng.).

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.