CC BY
162
УДК 343.352
НОВЫЕ ПРИОРИТЕТЫ РАЗВИТИЯ ФИНАНСОВО-КОНТРОЛЬНОЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ СФЕРЫ ГОСУДАРСТВА: ЭКОНОМИКО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ
© Ирина Николаевна МАХОНИНА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат экономических наук, доцент кафедры бухгалтерского учета и налогообложения, e-mail: INMakhonina@mail.ru © Роман Викторович МАХОНИН Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат экономических наук, доцент, директор Института права, e-mail: INMakhonina@mail.ru
Подробно освещены проблемы экономико-правового, методического обеспечения финансовой контрольной деятельности в России на современном этапе. Также проанализированы причины и последствия усиления роли государственного финансового контроля в различных его формах. Рассмотрены такие виды аудиторского финансового контроля, как аудит эффективности, инновационный и стратегических аудит. Намечены мероприятия по совершенствованию финансово-контрольной деятельности посредством нормативно-методических, правовых и экономических инструментов.
Ключевые слова: финансовый контроль; финансовая контрольная деятельность; государственный финансовый контроль; аудит; аудит эффективности; государственный аудит.
Одним из ключевых звеньев государственного управления и реализации важнейших направлений государственной политики в настоящее время является финансовый контроль, который становится не просто механизмом проведения проверки правильности ведения финансовой документации, соблюдения финансово-бюджетного законодательства, выявления и предупреждения нарушений финансовой дисциплины, но и инструментом функции управления финансовыми, а через них и экономическими процессами. Вместе с тем в нормативных актах Российской Федерации отсутствуют даже такие базовые понятия, как «государственный (муниципальный) контроль», «внешний контроль», «внутренний контроль», «аудит эффективности», на законодательном уровне не определены их формы, методы, объекты, критерии.
Финансовый контроль - элемент системы управления финансами: особая сфера стоимостного контроля за финансовой деятельностью всех экономических субъектов (государства, территориальных административных образований, предприятий и организаций), соблюдением финансово-хозяйственного законодательства, целесообразностью производственных расходов, экономической
эффективностью финансово-хозяйственных операций. К основным задачам финансового контроля относятся: контроль за образованием и использованием государственных средств РФ и ее субъектов; контроль за деятельностью органов исполнительной власти, на которые возложено практическое проведение финансовой, бюджетной, кредитной, денежной, налоговой и валютной политики; контроль законности привлечения и использования средств юридических и физических лиц кредитными учреждениями.
Исследования теоретических аспектов финансового контроля также показали, что в отечественной экономической литературе отсутствует единый подход или законодательно утвержденная схема его классификации, содержание классификационных групп (формы, типы, методы, виды) трактуется неоднозначно. В то же время наличие единой классификации финансового контроля, четкость определений необходимы при подготовке нормативных правовых и законодательных актов, методических материалов контрольных мероприятий и практических указаний по их проведению с целью установления структуры, функций, задач контролирующих органов, разграничения контрольных полномочий.
В настоящее время в Российской Федерации функционируют разрозненные звенья финансового контроля, в т. ч. и на высшем уровне, слабо взаимодействующие между собой (рис. 1).
Мировой финансовый кризис 20082009 гг. со всей очевидностью подтвердил, что эффективный государственный финансовый контроль является одним из важнейших факторов государственного строительства и мирового правопорядка в целом [1]. О росте приоритетности роли именно государственного финансового контроля свидетельствует и ослабление внимания к независимому аудиту. Так, показатели развития российского рынка аудиторских услуг в последние годы явно подтверждают, что существующие препятствия и проблемы в развитии аудиторства в России не находят поддержки по их разрешению со стороны государства, авторитет аудиторов снижается из-за падения профес-
сионального доверия к ним. Спрос на обязательный аудит не растет, а необходимость добровольного не осознают представители малого и среднего бизнеса [2]. Это обусловлено тем, что обязательный аудит имеет общественно значимые цели, поэтому рост на эти услуги отчасти стимулируется государством [3].
Государственный финансовый контроль -комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов власти и управления, базирующихся на положениях основных законов государства. Определяющую роль в организации финансового контроля играет конституция страны. Правовой регламент контроля зависит от типа государства, его социальнополитической ориентации, уровня экономического развития, соотношения форм собственности.
Звенья финансовой контрольной деятельности
Финансовый контроль
Г осударственный финансовый контроль
Предварительный
Текущий
Последующий
Негосударственный финансовый контроль
Общегосударственный
Ведомственный
Внешний
Внутренний
Аудит
Государственный
Аудит
эффективности
Инновационный
аудит
Стратегический
аудит
Другие виды аудита
Негосударственный
Рис. 1. Схема видов (звеньев) финансовой контрольной деятельности РФ
Государственный финансовый контроль -это основное средство осуществления финансово-правовой политики, важнейший рычаг финансового механизма. Его назначение состоит в содействии успешной реализации финансовой стратегии и тактики, целесообразном и эффективном распределении и использовании финансовых ресурсов. Более того, высокий уровень законности и дисциплины в сфере формирования, распределения и использования публичных денежных фондов - один из критериев правового государства [4].
Государственный финансовый контроль состоит из общегосударственного и ведомственного.
Общегосударственный контроль охватывает все хозяйствующие субъекты независимо от формы собственности или ведомственной подчиненности. Этот контроль ведется как в масштабе Российской Федерации, так и в ее субъектах. На уровне местного самоуправления проводится муниципальный финансовый контроль. Система общегосударственного финансового контроля выполняет соответствующие задачи. При выявлении нарушений, за которые предусмотрена уголовная ответственность, органы государственного финансового контроля должны передать материалы ревизии или проверки в правоохранительные органы. Правом назначения проверок соответствующими органами пользуются Президент РФ, Государственная Дума и Совет Федераций Федерального Собрания РФ, Главное контрольное управление Президента РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы власти субъектов РФ, правоохранительные органы - суды, прокуратура, полиция, федеральные службы безопасности - в пределах их компетенции, руководители органов государственного финансового контроля.
Общегосударственный контроль включает денежно-кредитный, валютный, страховой, налоговый, таможенный.
Ведомственный государственный контроль проводится внутри отдельных государственных ведомств (министерств, концернов, органов управления исполнительной власти). Для этой цели в структуре ведомств предусмотрены органы ведомственного финансового контроля, которые и проводят такой контроль. Основным объектом контроля яв-
ляется производственная и финансовая деятельность подведомственных организаций и учреждений.
В области противодействия правонарушениям в сфере государственных финансов можно выделить следующие три основных направления деятельности:
1) финансовая разведка - это деятельность по аналитической обработке информации о финансово-хозяйственной деятельности резидентов и нерезидентов в целях выявления подозрительных финансовых операций и сделок на основе разработанных критериев. Эту функцию в России в настоящее время осуществляет Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг). Следует отметить, что он не наделен полномочиями по проведению оперативно-розыскной деятельности, а осуществляет информационно-аналитическую деятельность в рассматриваемой сфере. В случае выявления подозрительных сделок или операций он передает соответствующие материалы о них в органы, уполномоченные производить оперативно-розыскную деятельность или предварительное расследование;
2) финансовый контроль - это деятельность по проверке (аудиту) финансово-хозяйственной деятельности организаций. Этой функцией наделены различные органы государственного финансового контроля. В сфере налогообложения эта функция реализуется налоговым органом в рамках полномочий по осуществлению налогового администрирования и налогового контроля. В области контроля за исполнением федерального бюджета ее реализация возложена на Счетную палату Российской Федерации. Органы государственного финансового контроля также не наделены полномочиями по проведению оперативно-розыскной деятельности, а функция выявления финансовых преступлений для них является сопутствующей. В случае выявления признаков преступления эти органы также передают материалы в органы предварительного расследования;
3) выявление и раскрытие финансовых преступлений методами и средствами оперативно-розыскной деятельности - это особого вида государственная деятельность, осуществляемая преимущественно негласно оперативными подразделениями уполномоченных на то государственных органов путем прове-
дения оперативно-розыскных мероприятий
[3].
Сущность государственного финансового контроля состоит не только в том, чтобы обнаружить и устранить недостатки и нарушения финансово-правовых актов и устранить их негативные финансовые, экономические и иные последствия, но и не допустить подобных нарушений в области распоряжения государственными финансовыми ресурсами в будущем. Эффективный государственный финансовый контроль дает возможность выявлять причины различного рода негативных явлений в управлении экономикой и финансами и определять тенденции, объясняющие их формирование, разрабатывать обоснованные мероприятия по их предотвращению.
В России государственный финансовый контроль, главным образом, реализуется в регламентированной законодательством деятельности специальных государственных органов, а также через такие виды контроля, как казначейский, налоговый, валютный, банковский. Кроме того, различные государственные органы в пределах своих полномочий осуществляют ведомственный финансовый контроль по оценке государственных программ и аспектов бюджетного процесса, по надзору и проверке органов государственной власти, организаций и их объединений с целью соответствия целевому назначению, рациональности, полноты и своевременности направления и использования государственных финансовых ресурсов, вскрытия резервов и их формирования и расходования, выявления отклонений от законности и эффективности финансово-хозяйственных операций и их отражения в отчетности, установления полноты и своевременности расчетов с государственным бюджетом и внебюджетными фондами, а также выявления резервов повышения эффективности деятельности и роста доходов государственного бюджета.
Государство в лице органов финансового контроля осуществляет контроль, направленный на проверку законности и соответствия расходования денежных средств целям и объемам, предусмотренным в бюджете, однако сфера ответственности власти перед обществом в новых условиях существенно расширяется [5].
Появляется насущная необходимость оценить действующие механизмы хозяйствования и выработать конкретные рекомендации по более результативному, экономному и эффективному планированию и расходованию активов государства, включая материальные ресурсы [6].
Государственный аудит - обособленная часть государственного финансового контроля, которая отличается организационноправовой и функциональной спецификой.
Государственный аудит - это вид профессиональной деятельности, направленный на повышение эффективности управления национальными ресурсами, важнейшими из которых являются государственные финансы, собственность, природные богатства, интеллектуальный капитал.
Государственный аудит не сводится исключительно к проверке финансовой отчетности государственных структур: его миссией и основной задачей является обеспечение от имени государства и общества независимого объективного публичного контроля деятельности органов власти по управлению вверенными им общественными ресурсами.
Государственный аудит - система мероприятий, направленных на осуществление внешнего и, соответственно, реально независимого публичного аудита за деятельностью органов публичной власти по управлению и использованию материальных и финансовых ресурсов.
Основная задача государственного финансового контроля - выявление соответствия фактического расходования средств объемам и целям, предусмотренным в бюджете. В рамках государственного аудита эта задача сохраняется, но у органов государственного аудита появляется новая задача, связанная с анализом эффективности и результативности использования бюджетных средств и всей государственной собственности.
Переход от государственного финансового контроля к государственному аудиту в силу изменения объекта, предметной области и целевых установок влечет за собой коренное изменение информационной среды контролирующих органов.
На современном этапе появляется необходимость в достоверной информации об имуществе и его использовании, в других данных о деятельности экономических субъ-
ектов и эффективности общественного развития, а при аудите национальных проектов и федеральных и региональных адресных целевых программ требуются данные о достижении заданных результатов и целей развития [7].
Требование по проведению анализа необходимо для того, чтобы оценить, достигнуты ли цели по использованию бюджетных средств и государственного имущества при минимальных вложениях и как можно добиться лучших результатов.
Итогом деятельности органов государственного аудита должна служить информация, представляемая законодательным и исполнительным органам государственной власти, а также населению об эффективности работы органов государственного управления по использованию бюджетных средств и государственной собственности, оценки социальноэкономического положения страны, регионов и муниципальных образований, предложения для принятия экономически обоснованных законопроектов и решений на перспективу.
Действенно работающий институт государственного аудита осуществляет профилактические меры и выявляет случаи нарушения законодательства Российской Федерации в использовании бюджетных средств и государственной собственности, вносит огромный вклад в борьбу с противодействием коррупции, другими нарушениями законодательства Российской Федерации [8].
Весь цикл использования бюджетных средств от разработки проектов масштабных, долгосрочных государственных программ до получения конечного результата позволит охватить органам внешнего государственного финансового контроля переход к стратегическому, инновационному аудиту, аудиту эффективности, оптимизируя тем самым ход экономического и социального развития общества и государства [9].
Содержание стратегического аудита предполагает оценку реализуемости и результативности стратегических целей, поставленных высшим политическим руководством страны с точки зрения ресурсоемко-сти и ресурсообеспеченности, эффективности исполнительной власти по решению стратегических задач. Стратегический аудит основан на анализе документов и материалов, лежащих в основе политических реше-
ний, проверке хода выполнения принятых решений и ресурсообеспеченности, оценке результатов проводимой политики, возможности достижения ее целей и задач. При проведении стратегического аудита запрещается комментировать политические решения парламента и правительства, а также давать политическую оценку государственным программам.
Государственный инновационный аудит включает контроль качества инвентаризации продуктов интеллектуальной деятельности, оценки их стоимости, учета и эффективности использования результатов интеллектуальной деятельности, осуществляемой за счет бюджетных средств [10].
Эффективность использования государственных средств, оцениваемая в ходе осуществления аудита эффективности, характеризуется соотношением между результатами использования государственных средств и затратами на их достижение, которое включает определение экономичности, продуктивности и результативности использования государственных средств.
Экономичность выражает наилучшее соотношение между ресурсами и результатами их использования, продуктивность характеризует рациональность использования ресурсов, а результативность показывает степень достижения намеченных целей или решения поставленных задач.
Экономичность характеризует взаимосвязь между объемом государственных средств, использованных объектом проверки на осуществление своей деятельности, и достигнутым уровнем ее результатов с учетом обеспечения их соответствующего качества.
Использование государственных средств является экономичным, если проверяемый объект достиг заданных результатов с применением их наименьшего объема (абсолютная экономия) или более высоких результатов с использованием заданного объема государственных средств (относительная экономия).
Продуктивность использования государственных средств определяется соотношением между объемом произведенной продукции (оказанных услуг, других результатов деятельности объекта проверки) и затраченными на получение этих результатов матери-
альными, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами [4].
Использование государственных средств объектом проверки может быть оценено как продуктивное в том случае, когда затраты ресурсов на единицу произведенной продукции и оказанной услуги или объем произведенной продукции и оказанной услуги на единицу затрат будут равны или меньше соответствующих запланированных показателей [4].
Для оценки продуктивности использования государственных средств должны применяться плановые и фактические результаты деятельности объекта проверки, выраженные в соответствующих количественных показателях, а также нормативы бюджетных расходов на оказание государственных услуг и другие нормативы, определяющие планируемые уровни затрат различных видов ресурсов.
Результативность характеризуется степенью достижения запланированных результатов использования государственных средств или деятельности объектов аудита эффективности и включает в себя определение экономической результативности и социально-экономического эффекта. Экономическая результативность определяется путем сравнения достигнутых и запланированных экономических результатов использования государственных средств или деятельности объектов, которые выступают в виде конкретных продуктов деятельности (объемы произведенной продукции и оказанных услуг, количество людей, получивших услуги, и т. п.) [4].
Следует отметить, что в правовом регулировании государственного финансового контроля существуют противоречия как субъективного, так и объективного характера, которые негативным образом сказываются на качестве и эффективности государственного финансового контроля. Так, в действиях контролирующих органов нет должной координации, системной взаимосвязи в достижении единой цели по обеспечению полноты и своевременности формирования ресурсов государства, сохранности, эффективности и целевого расходования государственных средств, законности и высокой результативности их использования. На сегодняшний день весьма актуальным и пробле-
матичным остается также вопрос структуры и иерархии контрольных органов в системе государственного финансового контроля. Данный аспект контроля в России до сих пор не упорядочен. Причиной тому - отсутствие утвержденной единой концепции государственного финансового контроля и федерального закона о государственном контроле в Российской Федерации. Наличие большого количества законов, указов, постановлений и других нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения, отнюдь не обеспечивает координацию и взаимодействие между контрольно-финансовыми органами, а порой, напротив, вносит в контрольную деятельность рассогласованность.
Для решения данной проблемы очевидной является задача разработать и принять официальную концепцию осуществления государственного финансового контроля в России, которая, в свою очередь, будет служить основой для формирования и совершенствования законодательной базы контрольно-финансовой деятельности. При разработке концепции необходимо опираться на передовую практику организации финансового контроля в субъектах Российской Федерации, на постулаты контрольной политики России и устоявшийся международный опыт (в первую очередь на положения Лимской декларации руководящих принципов контроля, принятой 1Х Конгрессом Международной организации высших контрольных органов (ИНТОСАИ) в 1977 г.), согласно которой в дополнение к финансовому аудиту, важность которого неоспорима, имеется также другой вид контроля, который направлен на проверку того, насколько эффективно и экономно расходуются государственные средства. Такой контроль включает не только специфические аспекты управления, но и всю управленческую деятельность, в т. ч. организационную и административную системы.
В этих целях необходима разработка и принятие федерального закона о государственном финансовом контроле, который должен установить систему органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия, разграничение порядка полномочий и ответственности между органами государственного финансового контроля Российской Федерации в целях исключения дублирования функций. Должно быть
четко законодательно определено, какие органы финансового контроля и кем создаются на федеральном уровне и в регионах, какова их компетенция, как они взаимодействуют между собой по вертикали и горизонтали. Единая система государственного финансового контроля в Российской Федерации должна функционировать на всех уровнях властной вертикали, подчиняться общим для всех элементов системы требованиям и процедурам, обеспечивать взаимосвязь внутреннего и внешнего контроля по горизонтали и вертикали.
В настоящее время отсутствуют единые принципы и единая методологическая база государственного финансового контроля. Проведенный Росфиннадзором анализ показывает, что существующие различия в организации контроля и вынесению санкций настолько велики, что ставят под вопрос тезис единства системы государственного финансового контроля. Использование всеми субъектами государственного финансового контроля в своей деятельности единых базовых принципов и основных процедур, как показывает мировой опыт, должно способствовать повышению качества контрольных мероприятий, более полному охвату ими финансовых операций, а также созданию условий для анализа и оценки эффективности бюджетных услуг. Стандартизация деятельности субъектов государственного финансового контроля, четкость и определенность законодательного закрепления понятия государственного финансового контроля, форм и методов его осуществления, правового статуса органов позволят избежать сложностей в правоприменительной практике и деятельности контрольных органов.
В этой связи также актуально усиление взаимосвязи и взаимодействия предварительного и текущего финансового контроля с целями финансовой политики государства, что существенно увеличит возможности государства в сфере противодействия финансовым нарушениям. Система внутреннего и внешнего финансового контроля, построенного на этом принципе, обладает всеми возможностями для работы на опережающее устранение предпосылок финансовых нарушений.
Обеспечение экономической безопасности государства, динамичное развитие эко-
номики, рациональное использование всех видов государственных ресурсов, социальноэкономическое благополучие российских граждан во многом зависит от квалифицированности и добросовестности контрольнофинансовых органов, обеспечивающих эффективность финансовой контрольной деятельности [11]. Создание на всей территории Российской Федерации единого всеобъемлющего поля государственного финансового контроля является важнейшей общегосударственной задачей. Решение этой задачи будет способствовать тому, чтобы, как записано в Конституции Российской Федерации, обеспечить благополучие и процветание России. Разработка нового подхода к совместному решению поставленных проблем позволит выйти на новый как количественный, так и качественный уровень реализации возложенных на органы финансового контроля полномочий.
1. Попов П.А., Сысоева М.С. Предпосылки возникновения и приоритеты выравнивания социально-экономической асимметрии // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 1-2. С. 181-186.
2. Черемисина Т.Н. Малое и среднее предпринимательство - неотъемлемый элемент современной рыночной системы хозяйства // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 10. С. 216-220.
3. Махонина И.Н., Махонин Р.В. Экономикоправовые аспекты применения аудиторского финансового контроля в борьбе с коррупцией // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2013. Вып. 1 (117). С. 44-52.
4. Счетная палата Российской Федерации. иКЬ: http://www.ach.gov.ru/ru/ (дата обращения: 09.01.2013).
5. Коровина Л.Н. Сценарный аспект развития института потребительской кооперации в условиях формирования новой социальноэкономической системы России: автореф. дис. ... канд. эконом. наук. Тамбов, 2004.
6. Баева Е.А. Новые подходы к формированию и использованию амортизационного фонда как источника собственных средств организации в условиях инновационного развития экономики // Социально-экономические явления и процессы. 2010. № 6. С. 26-32.
7. Трегубова В.М. Электронное правительство как средство автоматизации процесса предоставления государственных услуг // Социаль-
но-экономические явления и процессы. 2011. № 3-4. С. 279-284.
8. Черемисина Н.В. Экономическая безопасность региональной экономической системы: механизмы и инструменты обеспечения // Социально-экономические явления и процессы. 2010. № 3. С. 252-259.
9. Беляев А.В., Турбина Н.М. Модели организации и регулирования межбюджетных отношений в зарубежных странах // Социальноэкономические явления и процессы. 2009. № 2. С. 24-29.
10. Абдукаримов И.Т., Абдукаримова Л.Г. Оценка и анализ инвестиционной деятельности предприятия // Социально-экономические явления и процессы. 2006. № 3-4. С. 5-10.
11. Черемисина Н.В. Экономическая безопасность Тамбовской области: современная
оценка в цифрах статистики // Вестник Тамбовского университета. Серия Гуманитарные науки. Тамбов, 2011. Вып. 5 (97). С. 38-49.
Поступила в редакцию 14.01.2013 г.
UDC 343.352
NEW PRIORITIES FOR DEVELOPMENT OF FINANCIAL AND CONTROL SYSTEM OF SOCIAL AND ECONOMIC SPHERES OF STATE: ECONOMIC AND LEGAL ASPECTS
Irina Nikolayevna MAKHONINA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Economics, Associate Professor of Accounting and Taxation Department, e-mail: INMakhonina@mail.ru
Roman Viktorovich MAKHONIN, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Economics, Associate Professor, Director of Law Institute, e-mail: INMakhonina@mail.ru
The article describes in detail the problems of economic and legal, methodological support of financial control activities in Russia at present. Also the causes and effects of increasing the role of the state financial control in its various forms are analyzed. Types of auditing financial controls as audit effectiveness, innovation and strategic audit are consider. Outlines measures to improve the financial and control activities by regulatory and procedural, legal and economic instruments.
Key words: financial control; financial control activity; state financial control; audit; performance audit; state audit.
