CC BY
430
УДК 349.412 (470)
Н.Г. МОЖАРОВА
НОВЫЕ ПРАВИЛА ВЫДЕЛА ЗЕМЕЛЬНОГО УЧАСТКА В СЧЕТ ДОЛИ В ПРАВЕ ОБЩЕЙ СОБСТВЕННОСТИ ИЗ ЗЕМЕЛЬ СЕЛЬСКОХОЗЯЙСТВЕННОГО НАЗНАЧЕНИЯ
Ключевые слова: понятие земельной доли, выдел земельных участков, невостребованные земли, ответственность за нарушение правил выдела земельной доли.
Анализ процедур выдела земельной доли по Федеральному закону от 29.12.2010 г.
№ 435-ФЗ позволяет уточнить ее правовой статус, порядок изъятия заброшенных земель и сделать вывод о завершенности земельной реформы, начатой в 90-е гг. прошлого века.
N.G. MOZHAROVA NEW RULES OF LAND PLOT EXEMPTION AT THE ACCOUNT OF SHARE IN THE RIGHT OF COMMON PROPERTY FROM AGRICULTURAL LANDS
Key words: the notion of a land plot, allotment of land plots, neglected lands, responsibility for violation of rules of land exemption.
The analysis of the procedure of land plots allotment according to the Federal law from the 29th December 2010, № 435-FL allows to determine its legal status, the order of land plots exemption and make a conclusion about the completion of the land reform started in 1990s.
В ходе земельной реформы 90-х гг. прошлого века появилось понятие «земельной доли». Крестьянам были розданы свидетельства о праве собственности о том, что они являются обладателями земельной доли.
Следует отметить, что правовой статус земельной доли в разные годы земельной реформы определялся по-разному. И получилось это из-за того, что понятие термина «земельная доля» в свое время до конца не было раскрыто и юридически выверено, а правила ее выдела остались неопределенными.
Отдельные элементы понятия земельной доли и правил ее выдела были указаны в постановлениях Правительства РФ от 04.09.1992 г. № 708 «О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса» и от 01.02.1995 г. № 95 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» [7, 8]. Земельная доля рассчитывалась в гектарах или балло-гектарах от количества земельной пашни из расчета на одного члена (участника) сельскохозяйственной организации (предприятия). Размер индивидуальной земельной доли определялся в натуральном и стоимостном выражении с учетом трудового участия крестьян путем деления общей площади сельхозугодий, переданных в общую собственность, на число лиц, имеющих право на получение в собственность земельных долей. При этом стоимость земли постановление Правительства РФ от 04.09.1992 г. № 708 оценивало в размере 50-кратного налога на землю. Доля на местности не отграничивалась и измерялась в гектарах, что фиксировалось в свидетельствах о праве собственности на участок. Ее правовой статус не был затронут ни в ГК РФ, ни в ЗК РФ (2001 г.), если не считать порядок владения, пользования и распоряжения общей долевой собственностью. В нем земельная доля как объект земельных отношений не значится, хотя косвенно об этом можно судить.
После принятия ЗК РФ (2001 г.) была предпринята попытка унифицировать всю процедуру выдела земельной доли. В итоге был принят Федеральный закон от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (Закон № 101-ФЗ). В ст. 15 дано лишь общее определение земельной доли: «Земельная доля, права на которую возникли при приватизации сельскохозяйственных угодий до вступления в силу настоящего Федерального закона, является долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения» [9].
Правовая сущность отношений по поводу земельной доли заключается в том, что право на земельную долю не может быть квалифицировано как полноценное право собственности на землю, пока эта доля не выделена в натуре (на местности). Выражение «право на долю» не может быть понимаемо в смысле материальной доли вещи, так как такую долю нельзя указать в натуре. И объектом права доли обычно называли лишь ее размер в праве общей собственности. В данном случае сособственник имеет право не на всю вещь, а лишь на известную долю. Фактически передача доли от одного гражданина другому выглядит как передача правоустанавливающих документов. Но нельзя отрицать наличия определенного соотношения между собственностью и правом выдела этой доли, но в то же время юридически это не одно и то же. Собственность - вещное право, а право на земельную долю - это право выдела вещи - земельного участка, т.е. обязательственное право. Но это не обычное обязательственное право: владелец земельной доли обладает совокупностью полномочий собственника на основании закона: вправе без согласия других участников долевой собственности передать долю по наследству, использовать ее (с выделением участка в натуре) для ведения крестьянского фермерского хозяйства, продать, подарить либо обменять, передать ее (с выделением ее в натуре) в аренду, передать на условиях договора ренты и пожизненного содержания, внести ее в уставный капитал и т.д., но в то же время без их согласия не может выделиться и самостоятельно определить границы своего участка, кроме случаев, прямо указанных в законе [7-9].
Закон № 101-ФЗ, определяя общие правила реализации участниками общей долевой собственности в счет доли в праве общей собственности, ряд его положений определил декларативно и без ее выдела в натуре, т.е. на местности, которые реализовать их практически было весьма сложно, а порою просто было невозможно. Поэтому практические работники, в частности судебных органов, поняли их так, что если нет решения общего собрания о выделении лицу конкретной земельной доли с указанием ее на местности, то данный вопрос в суде общей юрисдикции не может быть рассмотрен. А вопросы юридической ответственности за нарушение порядка выдела земельной доли вообще выпали из поля зрения закона. По прошествии многих лет созвать общее собрание для выдела доли было весьма проблематичным Все это отрицательно сказалось на ходе земельной реформы 1990-х гг. Анализируя правила закона, исследователи этой проблемы в свое время предсказывали, что они в принципе могут привести к обезземеливанию крестьян [3].
Поскольку по закону земельные доли можно было продавать, дарить, часть крестьян решила воспользоваться этим правом и избавиться от земельных участков. Тут же на земельном рынке появились всякого рода дельцы и проходимцы, скупавшие у крестьян эти земли за бесценок. При этом довольно часто нарушался установленный порядок: по Закону № 101-ФЗ дольщики, прежде чем предложить посторонним лицам свою землю, обязаны были ее по определенной цене (не ниже кадастровой стоимости) предложить исполнительному органу субъекта федерации. В случае, если последний официально откажется от ее покупки, следует предложить другим сособственникам общей долевой собственности, поскольку они имеют преимущественное право ее покупки, и если и они откажутся от покупки, можно предложить ее посторонним лицам, но по цене не ниже той, которая была предложена органу власти. Но на практике этот порядок довольно часто нарушался. Почему-то весь этот процесс был пущен на самотек: лица, виновные в нарушении этих правил, редко несли юридическую ответственность. Скупщики земель думали не о производстве сельскохозяйственной продукции, а выжидали момент подорожания земель с
тем, чтобы свои участки выгодно перепродать. А тем временем эти земли не обрабатывались. Ни государство, ни органы местного самоуправления тогда не контролировали такую, прямо скажем, криминальную ситуацию. К тому же государство тянуло с принятием закона о порядке выдела земельных долей.
Случаи, когда земельные доли у крестьян скупаются за бесценок в обход установленных правил, встречаются до сих пор, в том числе и в Чувашии. В силу этого, по указанию Главы республики, Министерство имущественных и земельных отношений Чувашской Республики стало в судах ставить вопросы о признании таких сделок ничтожными [11].
В итоге получилось так: кто был побогаче, тот и скупал эти земли за бесценок для их перепродажи. Чаще это происходило вокруг крупных городов. Например, по некоторым данным, вокруг Москвы две трети сельхозугодий принадлежат четырем десяткам крупных землевладельцев [1, 2, 10].
Следовало срочно решать эту сложную проблему. Первый шаг в этом отношении предпринял Конституционный Суд РФ, который, рассмотрев дело о проверке конституционности ряда положений Федерального закона от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ в связи с жалобой гражданки Л.Г. Погодиной, своим постановлением от 30.01.2009 г. хотя и признал указанные положения закона не противоречащими Конституции РФ, обязал отказное дело Л.Г. Погодиной о выделе доли пересмотреть в установленном порядке и тем самым дал понять, что отсутствие решения общего собрания по определению границ (местоположения) части в общей собственности земельного участка в счет земельных долей не может служить препятствием для реализации участниками долевой собственности права на выделение земельных участков в счет своих земельных участков и принятый документ решил довести до всех, опубликовав его для всеобщего ознакомления в «Российской газете» от 18.02.2009 г.
Следующий шаг предприняла Государственная Дума РФ, которая 29.12.2010 г., приняв Закон № 435-ФЗ, внесла важные изменения в ФЗ от 24.07.2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» [6]. Сложность проблемы заключалась в том, что надо было найти баланс публичных и частных интересов. Разработчики нового Закона № 435-ФЗ сумели найти этот баланс, и в Законе № 101-ФЗ появились принципиально новые положения. Но и в них практика выявила отдельные недочеты, о которых ниже пойдет речь.
В печати появились статьи, которые по-разному толкуют содержание Закона № 435-ФЗ. Среди них следует отметить публикации А.И. Кузьмина, Г.Л. Земляковой [4, 5] и др. Первый исследователь, анализируя Закон № 435-ФЗ, выделяет четыре этапа выдела земельной доли: 1-й - «составление проекта межевания земельного участка»; 2-й - «созыв общего собрания участников долевой собственности и утверждение проекта межевания»; 3-й - «кадастровый учет создаваемого земельного участка»; 4-й - «государственная регистрация права собственности» [5]. Полагаем, что в этом подходе имеется рациональное зерно. Но, на наш взгляд, эта позиция нуждается в ряде уточнений.
По нашему мнению, процедура выдела земельного участка в счет доли в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения проходит не четыре, а пять следующих этапов: 1) выявление лиц, желающих получить эти земельные доли; 2) составление проекта межевания; 3) утверждение проекта межевания общим собранием; 4) кадастровый учет создаваемого земельного участка; 5) государственная регистрация долей.
Почему выявление лиц, желающих получить земельные доли, является самостоятельным этапом? По прошествии многих лет с момента выдачи крестьянам документов о праве на земельную долю нет полной уверенности в том, что крестьяне по сей день хотят быть собственниками этих земель и до
сих пор имеют желание эти доли иметь в своем распоряжении. Обладатель доли за это время мог умереть, а наличие наследников неизвестно, а если известно, то следовало выявить их мнение по поводу дальнейшего их использования, т.е. необходимо уточнить круг лиц, претендующих на землю, их намерение в отношении этих долей.
Список лиц, желающих получить земельные доли, нужен был и потому, что по Закону № 435-ФЗ необходимо иметь данные о невостребованных землях.
Следующим обязательным этапом является составление проекта межевания долей. Его формирование - новинка ФЗ № 435-ФЗ. Без этого документа невозможно решить вопрос о выделе земельной доли в натуре. Он должен содержать размеры и описание местоположения границ, и этот документ составляется кадастровым инженером. Но тут возникает вопрос: не будет же кадастровый инженер работать бесплатно: он должен заключить договор подряда, а заказчик должен оплатить его труд. В Законе № 435-ФЗ эти вопросы подробно не рассмотрены. Полагаем, что эти расходы в итоге лягут на плечи муниципальных органов, тем более после 1 июля 2012 г. все вопросы, связанные с выделом, будут решать они. Проект межевания должен быть доступен для ознакомления участникам долевой собственности, его необходимо опубликовать в средствах массовой информации и утвердить на общем собрании дольщиков или решением собственников земельной доли, если их менее пяти лиц. Только пройдя процедуру ознакомления с проектом не менее чем за 30 дней до его утверждения на общем собрании, можно рассчитывать на положительный успех.
Требования к указанному документу указаны в Законе № 101-ФЗ и в приказе Минэкономразвития России от 03.08.2011 г. «Требования к Проекту межевания земельных участков», опубликованном 23.09.2011 г. в «Российской газете» для всеобщего ознакомления. Он состоит из текстовой и графической частей. К текстовой части прилагаются пояснительная записка, титульный лист, список собственников и список образуемых земельных участков и т.д. В состав другой части включается раздел «Проектный план».
Может быть и второй Проект межевания. Он составляется по заказу участников) общей долевой собственности, число которых меньше пяти лиц, и утверждается им(и) единолично, затем он должен пройти процедуру согласования по размеру и границам земельного участка с остальными сособствен-никами. Если спорных моментов нет, в течение 30 дней с момента надлежащего уведомления кадастровый инженер оформляет соответствующее заключение. Споры по поводу проекта межевания решаются в суде.
Следует обратить внимание и на роль общего собрания участников общей долевой собственности: до принятия Закона № 435-ФЗ оно обязательно утверждало местоположение земельного участка, из которого происходил выдел земельной доли, а потому его созыв являлся обязательной процедурой, а теперь же это дело добровольное. Его отсутствие не препятствует отдельному долевику самостоятельно провести выдел своего участка.
В Законе № 101-ФЗ дается подробное описание порядка созыва общего собрания дольщиков и его полномочий. О его проведении долевики должны быть оповещены не позднее чем за 40 дней до дня проведения собрания.
Согласно новым правилам круг лиц, по предложению которых может быть созвано общее собрание, расширен: оно может быть созвано не только по инициативе муниципального органа, но и по предложению любого участника долевой собственности. В Законе № 101-ФЗ дается подробное описание того, когда оно считается правомочным. Практика показывает, что соблюдение сроков уведомления о его созыве, наличие кворума при его проведении и небрежное оформление его протоколов являются распространенным основанием призна-
ния его решения недействительным. Исследователи указывают на имеющиеся в нем недочеты по поводу процедуры проведения общего собирания [4].
Закон № 435-ФЗ установил жесткие сроки проведения всей этой процедуры: если до 1 июля 2012 г. участники долевой собственности не приняли решение об утверждении проекта межевания земельных участков или не зарегистрировали свое право собственности на земельный участок, находящийся в долевой собственности, орган местного самоуправления поселения или городского округа по месту расположения данного земельного участка после этой даты обязан провести всю подготовительную работу по созыву общего собрания, составлению проекта межевания, проведению кадастровых работ для образования земельных участков, предусмотренных утвержденным решением общего собрания проектом межевания и т.д. [6].
В случае отсутствия каких-либо споров по вопросам размера и местоположения выделяемого участка проводится процедура кадастрового учета создаваемого земельного участка. в соответствии с утвержденным проектом межевания земельного участка. Если обнаружится, что невозможно установить на местности границ этого земельного участка в точном соответствии с таким проектом межевания, но не более чем на 5%, тогда площадь земельной доли может отличаться от площади, указанной в проекте межевания. Но такие случаи весьма редки.
Завершающий этап - это государственная регистрация права собственности. На этом этапе окончательно формируется новый земельный участок как самостоятельный объект права собственности, и земельная доля превращается в земельный участок, предусмотренный в ГК РФ.
В ходе выявления собственников земельных долей могут обнаружиться так называемые невостребованные земли. Это понятие не новое, оно и ранее было известно российскому праву. Так, в постановлении Правительства РФ от 01.02.1995 г. № 96 дается такое его определение: «Невостребованными признаются земельные доли, собственники которых в установленный срок не получили свидетельства о праве собственности, на земельные доли либо, получив их, не воспользовались своими правами по распоряжению земельными долями. В случае если невостребованные земельные доли составляют более 5% всех долей участников объекта права общей собственности, комиссия продлевает указанный срок» [7, 8]. В Законе № 435 дается иное ее определение «Невостребованной земельной долей может быть признана земельная доля, принадлежащая на праве собственности гражданину, который не передал эту земельную долю в аренду или не распорядился ею иным образом в течение трех лет и более подряд. При этом земельные доли, права на которые зарегистрированы в соответствии с Федеральным законом от 21.07.1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними», не могут быть признаны невостребованными земельными долями по основанию, указанному в настоящем пункте». Эти два определения близки по содержанию, но отличаются по срокам ее признания и необходимости регги-страции долей. Последнее определение является более содержательным.
Список невостребованных земель составляет орган местного самоуправления и выносит его на утверждение общего собрания долевиков и размещает на своем сайте в сети Интернет не менее за три месяца до созыва собрания с тем, чтобы заинтересованное лицо могло обжаловать этот список. В газете «Хыпар» от 02.04.2012 г., являющейся органом Кабинета министров Чувашской Республики, появилось объявление о том, что администрация Бахтигильдинского сельского поселения Батыревского района Чувашии выносит данный вопрос на утверждение общего собрания долевиков.
Невостребованные земли в России занимают немалую площадь. По данным Росреестра, на 1 января 2010 г. их площадь составляла около 24 374,6 тыс. га, или 18,3% всех приватизированных земель [1, 2, 10].
На практике часто возникали вопросы: какими признаками обладают неиспользуемые земельные участки. В связи с этим Правительство РФ 23 апреля 2012 г., приняв постановление «Перечень признаков неиспользуемого земельного участка»,решило довести до сведения всех, опубликовав его полное содержание 28.04.2012 г. в «Российской газете».
Несмотря на обеспокоенность общественности [3], в Законе № 101-ФЗ невостребованные земли остались без финансово-экономического обоснования. По какой стоимости они будут отражены в этих документах? Где гарантия того, что эти земли муниципальными органами будут использоваться по назначению? Если вдруг найдется его собственник, пропустивший срок обжалования по уважительной причине, а его земля уже используется по другому назначению, как быть с его долей? В противном случае все это будет напоминать прецедент с конфискацией земли у крестьян. Разработчики Закона № 435-ФЗ заранее подсчитали, что передача невостребованных земель муниципальным органам принесет «доход» в сумме 46 млрд руб., но при этом не в полной мере учли интересы дольщиков. В целях недопущения коррупционной составляющей необходимо в Закон № 101-ФЗ внести изменения, усилив в них гарантии имущественных прав обладателей доли, предусмотрев нормы о правах сторон спора. Чтобы не допустить ущемления интересов прав собственника, следует прямо предусмотреть выкупные цены, выплачиваемые собственникам доли, и то, что часть невостребованных земель может быть распределена среди тех дольщиков, которым не хватило земли при их межевании.
Учитывая тот вред, который наносят экономике страны невостребованные или заброшенные земли, Законом № 435-ФЗ в КоАП произведено дополнение в ст. 8.8 КоАП: неиспользование земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения по целевому назначению в течение срока, установленного законом, влечет наложение на виновных лиц крупного административного штрафа.
Реализация Закона № 435-ФЗ показывает, что он в целом работает. На местах проявили инициативу по ряду вопросов. Например, в Пермском крае и Нижегородской области в свои региональные законы «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» внесли соответствующие поправки, позволяющие выкупать пашни по сниженным ставкам [1, 2, 10]. Эта мера вынужденная, ибо в Пермском регионе заброшенные сельхозугодия составляют более 800 тыс. га, а в Нижегородской области их более 677 тыс. га. Аграрии области поставили вопрос о закрытии лазейки в Законе № 101-ФЗ с тем, чтобы не допустить перепродажу земельных долей с целью избежать санкции за их неиспользование.
Таким образом, история выдела земельного участка в счет доли в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения после принятия Закона № 435-ФЗ и земельная реформа, начатая в 1990-е гг., подходят к своему завершению.
Литература
1. Андреев А. Принуждение к обработке // Российская газета. 2011. 5 апр.
2. Бутузова Л. Землю понесли в суд // Российская газета. 2011. 5 окт.
3. Быстров Г.Е. Собственность юридических лиц на земли сельскохозяйственного назначения и правовое обезземеливание крестьянства // Экологическое право. 2003. № 1. С. 36-45.
4. Землякова Г.Г. Новеллы законодательства об обороте земель сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2011. № 5. С. 16-20.
5. Кузьмин А.И. Выдел земельного участка в счет доли в праве общей собственности из земель сельскохозяйственного назначения // Нотариус. 2011. № 5. С. 15-19.
6. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования оборота земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон № 435-ФЗ от 29.12.2010 г.; принят Госдумой 21.11.2010 г.; одобрен Советом Федерации 24.11.2010 г. // Собрание законодательства РФ. 2011. № 1. Ст. 47.
7. О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев: постановление Правительства РФ № 96 от 01.02.1995 г. // Собрание законодательства РФ. 1995. № 7. Ст. 534.
8. О порядке приватизации и реорганизации предприятий и организаций агропромышленного комплекса: постановление Правительства РФ № 708 от 04.09.1992 г // Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1992. № 12. Ст. 931.
9. Об обороте земель сельскохозяйственного назначения: Федеральный закон № 101-ФЗ от 24.07.2002 г.; принят Госдумой 26.06.2002 г.; одобрен Советом Федерации 10.07.2002 г., с изм. и доп. // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. Ст. 3018.
10. Трухин А. Фокусы на паях. Несовершенство законодательства позволяет спекулянтам диктовать условия на региональном рынке земли // Российская газета. 2012. 14 февр.
11. Шитлаева З. Земля в законе // Советская Чувашия. 2012. 4 мая.
МОЖАРОВА НАТАЛЬЯ ГЕННАДЬЕВНА - аспирантка кафедры гражданско-правовых дисциплин, Чувашский государственный университет, Россия, Чебоксары (m_mozharova.@mail.ru).
MOZHAROVA NATALYA GENNADYEVNA - post-graduate student of Civil and Legal Disciplines Chair, Chuvash State University, Russia, Cheboksary.
УДК 336.5:343.81 (09)(470)XIX/XX
И.А. НИКИФОРОВА
ФИНАНСОВО-ХОЗЯЙСТВЕННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИСПРАВИТЕЛЬНО-ВОСПИТАТЕЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ ДЛЯ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ ВТОРОЙ ПОЛОВИНЫ XIX - НАЧАЛА ХХ ВЕКОВ
Ключевые слова: участие государства в финансировании, временные правила для реабилитационных приютов для несовершеннолетних правонарушителей, законодательное регулирование финансирования, Российская империя, финансово-хозяйственное обеспечение, финансовые возможности родителей, исправительно-воспитательные учреждения.
Рассмотрены особенности государственного регулирования вопросов финансовохозяйственного обеспечения деятельности исправительно-воспитательных учреждений для несовершеннолетних в пореформенной России. Особое внимание уделено источникам и механизмам финансирования. Сделан вывод об уровне государственного финансирования.
I.A. NIKIFOROVA
THE FINANCIAL AND ECONOMIC SECURITY OF THE CORRECTIONAL AND EDUCATIONAL INSTITUTIONS FOR JUVENILES IN THE RUSSIAN EMPIRE IN THE SECOND HALF OF XIXth - EARLY XXth CENTURY
Key words: participation of the state in financing of, temporary rules (norms) of juvenile rehabilitation shelters, the legislative regulation of the financing of, Russian Empire, financial-and-economic security (ensuring), parents’ financial capacity, correctional and educational institutions.
The article describes the features of state regulation of the financial and economic security of the correctional and educational institutions for minors in post-reform Russia. Particular attention is given to funding sources and mechanisms. The level of state funding has been determined.
В пореформенной России исправительно-воспитательные учреждения для несовершеннолетних были негосударственными. Закон предусматривал различные формы их финансовой поддержки. Государство также участвовало в финансировании колоний и приютов для несовершеннолетних правонарушителей.
В соответствии с законом от 5 декабря 1866 г. «Об исправительных приютах и колониях для несовершеннолетних», который утвердил Временные
