Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием в соответствии с положениями законодательства об образовании в Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Науки об образовании»

ОСНОВНАЯ ТЕМА

УДК 37.078

А.Н. Майоров

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием в соответствии с положениями законодательства об образовании в Российской Федерации

В работе рассмотрены вопросы повышения качества образования, новые формы участия общественных институтов в управлении образованием: сетевая форма реализации образовательных программ, профессиональные стандарты, независимая оценка качества образования, общественная и общественно-профессиональная аккредитация. Все они объединены тем, что законодательно произошло их полноценное оформление, а реальных структур, их реализующих, крайне мало, правоприменительной практики пока не накоплено, механизмы пока не отработаны. Это достаточно яркий пример, когда законодательство носит опережающий, развивающий характер. В работе проанализированы возможные риски и положительные стороны реализации новых форм участия общественных институтов в управлении образованием.

Ключевые слова: образование, управление образованием, общественное участие, работодатели, качество образования.

Общественное участие в управлении образованием, с одной стороны, ключевое направление его модернизации, а с другой — способ модернизации всей системы образования. В российской системе образования за последнее десятилетние сложилось обновленное понимание государственно-общественного управления образованием. Оно понимается как ответственное взаимодействие в управлении образованием различных субъектов, представляющих интересы, политику, гарантии и компетенцию государства в области образования (органы государственной власти, руководители образовательных учреждений) и различных субъектов, выражающих интересы в области образования гражданского общества, профессионального сообщества, работодателей и населения. Достаточно полно определены общие задачи государственно-общественного управления образованием:

© Майоров А.Н., 2014

14

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

— вовлечение общественности, гражданских институтов в процессы формирования и реализации образовательной политики;

— повышение эффективности государственной политики в области образования;

— удовлетворение образовательных потребностей и интересов всех категорий участников образовательного процесса.

Вместе с тем до последнего времени система образования и общественные структуры, если они были за пределами образовательных организаций, существовали параллельно, выполняя различные функции, в том числе по вопросам образования. Они соприкасались эпизодически, в основном при подготовке и проведении каких-либо мероприятий: встреч, вечеров, конференций и т.д.

Несомненно, что существует и опыт советской и российской школы в этой области — участие предприятий как шефов образовательных организаций, система образовательных организаций базовых для тех или иных предприятий, опыт базовых кафедр при производствах, наконец, включение в производственную структуру непрофильных образовательных активов, таких как детские сады и т.д. Недостатком этой системы было административное закрепление и отсутствие экономических стимулов участия бизнеса в системе образования.

Параллельно с затуханием советской системы в течение достаточно длительного времени происходило обсуждение, анализ зарубежного опыта и поиск практических решений в области участия общественности в управлении системой образования. Среди таких решений участие в итоговой и промежуточной аттестации учащихся, попытки участия в формировании содержания образования либо через участие в создании образовательных программ конкретных организаций, либо через формирование профессиональных стандартов, через организацию практики.

Нужно отметить и то, что эти поиски происходили в рамках реализации идеи ориентации подготовки специалистов на требования рынка труда. Идеи, при кажущейся на первый взгляд привлекательности, достаточно примитивной, приводящей к технологическому отставанию и системы образования, и подготовки учеников от реального производства. Все дело в том, что в условиях постиндустриального производства технологии и способы производства меняются достаточно быстро, равно так быстро происходит смена требуемых для их реализации умений, навыков и способов деятельности. Ориентируясь на существующий рынок труда, учащиеся начинают осваивать существующие технологии, которые к моменту их выпуска из образовательной организации оказываются уже устаревшими. Гораздо более плодотворной могла бы стать идея опережающего освоения новых технологий. Для вузов это возможный вариант создания технологий в рамках научной деятельности с участием студентов в их разработке. А для всего профессионального образования необходима специальная

15

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

служба, задачей которой является поиск новых технологий и их трансферт в учебный процесс.

Накопленный опыт общественного участия в образовании был оформлен нормативно с принятием Федерального закона Российской Федерации от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон). Закон закрепил уже сложившуюся систему взаимодействия работодателей и образования, а также определил целый ряд инструментов управления системой образования, которые носят общественный характер и реализация которых только предстоит.

К таким инструментам мы сочли возможным отнести сетевую форму реализации образовательных программ, профессиональные стандарты, независимую оценку качества образования, общественную и общественнопрофессиональную аккредитацию.

Определенной новацией Закона является то, что он встроил общественные институты, а также работодателей и их объединения в систему образования вообще и в управление системой образования в частности. Пункт 32 статьи 2 определил, что работодатели и их объединения являются участниками отношений в сфере образования наряду с участниками образовательных отношений, федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления.

Далее пункт 5 части 1 статьи 10 говорит о том, что система образования включает в себя объединения юридических лиц, работодателей и их объединений, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Кроме определения места работодателей в формальной структуре системы образования Закон в части 2 статьи 19 закрепил участие педагогических, научных работников, представителей работодателей в конкретных действиях и процедурах, к которым отнесены разработка федеральных государственных образовательных стандартов, примерных образовательных программ, координации действий организаций, осуществляющих образовательную деятельность, в обеспечении качества и развития содержания образования в системе образования через учебно-методические объединения.

Не обошел Закон вниманием и сформировавшуюся практику участия работодателей в аттестации. Так, часть 16 статьи 59 говорит о том, что к проведению государственной итоговой аттестации по основным профессиональным образовательным программам привлекаются представители работодателей или их объединений.

Наконец, Закон регламентировал проведение практики обучающихся. Часть 6 статьи 13 говорит о том, что основные профессиональные образовательные программы предусматривают проведение практики обучающихся, а часть 7 той же статьи говорит о том, что организация проведения

16

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

практики, предусмотренной образовательной программой, осуществляется организациями, осуществляющими образовательную деятельность, на основе договоров с организациями, осуществляющими деятельность по образовательной программе соответствующего профиля. Практика может быть проведена непосредственно в организации, осуществляющей образовательную деятельность.

1. Сетевая форма реализации образовательных программ

Идеи и возможные механизмы сетевой реализации образовательных программ обсуждались в образовательном сообществе в течение последних 10—15 лет. Обсуждались разные варианты реализации двух идей: совместной реализации образовательных программ двумя или несколькими образовательными организациями и участие не образовательных структур в реализации образовательных программ.

Сейчас в статье 13 определено, что образовательные программы реализуются организацией, осуществляющей образовательную деятельность как самостоятельно, так и посредством сетевых форм их реализации.

Далее в статье 15 «Сетевая форма реализации образовательных программ» довольно подробно и точно дается основная рамка организации сетевой формы реализации. Отметим наиболее важные, принципиальные моменты.

Сетевая форма реализации образовательных программ обеспечивает возможность освоения обучающимся образовательной программы с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Какие это могут быть организации? Это могут быть российские и иностранные организации, осуществляющие образовательную деятельность (отметим, что статья 105 «Формы и направления международного сотрудничества в сфере образования» как отдельное направление выделяет участие в сетевой форме реализации образовательных программ), а также научные организации, медицинские организации, организации культуры, физкультурно-спортивные и иные организации, обладающие ресурсами, необходимыми для осуществления обучения, проведения учебной и производственной практики и осуществления иных видов учебной деятельности, предусмотренных соответствующей образовательной программой.

В том случае, если для организации реализации образовательных программ с использованием сетевой формы задействованы организации, осуществляющие образовательную деятельность, такие организации также совместно разрабатывают и утверждают образовательные программы.

Таким образом, в рамках организации сетевой формы реализации образовательных программ возможны два случая: первый — когда используются ресурсы нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и второй — когда участники сетевой формы реализации создают и утверждают совместную образовательную программу.

17

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

В любом случае использование сетевой формы реализации образовательных программ осуществляется на основании договора между организациями. В договоре о сетевой форме реализации образовательных программ указываются:

• вид, уровень и (или) направленность образовательной программы (часть образовательной программы определенных уровня, вида и направленности), реализуемой с использованием сетевой формы;

• статус обучающихся в организациях, осуществляющих образовательную деятельность участвующих в реализации образовательной программы;

• правила приема на обучение по образовательной программе, реализуемой с использованием сетевой формы;

• условия и порядок осуществления образовательной деятельности по образовательной программе, реализуемой посредством сетевой формы, в том числе распределение обязанностей между организациями;

• порядок реализации образовательной программы, характер и объем ресурсов, используемых каждой организацией, реализующей образовательные программы посредством сетевой формы;

• выдаваемые документ или документы об образовании и (или) о квалификации, документ или документы об обучении, а также организации, осуществляющие образовательную деятельность, которыми выдаются указанные документы;

• срок действия договора, порядок его изменения и прекращения.

Таким образом, в Законе достаточно четко определены особенности

реализации образовательных программ в сетевой форме.

Кроме этого, Закон предусмотрел отражение особенностей реализации программ в сетевой форме при проведении лицензирования — лицензионные требования и условия, установленные в положении о лицензировании образовательной деятельности, должны учитывать особенности осуществления образовательной деятельности посредством использования сетевой формы реализации образовательных программ.

И еще одно, может быть, самое важное. Особенности сетевой формы организации реализации образовательных программ должны учитываться органами государственной власти субъектов Российской Федерации при определении нормативных затрат на оказание государственной или муниципальной услуги в сфере образования.

Таким образом, открыта возможность участия всего спектра общественных и не образовательных структур в реализации образовательных программ.

2. Профессиональные стандарты

Профессиональные стандарты как инструмент взаимодействия работодателей и системы образования имеют свою историю. Позиция государства в области разработки современных профессиональных стандартов на-

18

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

чала формироваться еще в 2007 году, когда было заключено соглашение между Минобрнауки РФ и Российским союзом промышленников и предпринимателей (РСПП) о создании по инициативе РСПП Национального агентства по развитию квалификаций. Параллельно развивалась дискуссия о первичности профессиональных и образовательных стандартов. Работа в течение пяти лет не принесла существенных результатов. В связи с чем 7 мая 2012 года Президент России Владимир Путин подписал указы «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» и «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики». Эти указы, в частности, предусматривали:

• «Подготовить и внести до 1 сентября 2012 г. в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о внесении в законодательство Российской Федерации изменений, касающихся разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов»;

• разработать к 2015 году и утвердить не менее 800 профессиональных стандартов;

• до 1 августа 2014 года внести в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о внесении в законодательство Российской Федерации изменений, касающихся порядка аккредитации организаций, осуществляющих деятельность по повышению профессионального уровня рабочих кадров.

Официально понятие профессионального стандарта введено в Трудовой кодекс РФ и статью 1-го Федерального закона «О техническом регулировании» Федеральным законом № 236-ФЗ от 03.12.2012 «О внесении изменений в Трудовой кодекс РФ».

Профессиональный стандарт является ключевым механизмом саморегулирования рынка труда. Он представляет собой многофункциональный нормативный документ, устанавливающий в рамках конкретного вида (области) профессиональной деятельности требования:

— к содержанию и качеству труда;

— к условиям осуществления трудовой деятельности;

— к уровню квалификации работника;

— к практическому опыту, профессиональному образованию и обучению, необходимому для соответствия данной квалификации.

Требования профессионального стандарта используются при составлении образовательных стандартов и программ и учебно-методических материалов, а также при выборе форм и методов обучения в системе профессионального образования и внутрикорпоративного обучения персонала.

В свою очередь, часть 7 статьи 11 Закона говорит о том, при формировании федеральных государственных образовательных стандартов профессионального образования учитываются положения соответствующих профессиональных стандартов.

19

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

Можно предположить, что, по мере того как будут создаваться профессиональные стандарты, их место в системе образования может измениться, скорее всего, они могут стать более весомой основой для образовательных стандартов.

3. Независимая оценка качества образования, общественная и общественно-профессиональная аккредитация

Закон определяет структуру и элементы, составляющие систему управления образованием. Управление системой образования включает в себя:

1) формирование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

2) осуществление стратегического планирования развития системы образования;

3) принятие и реализацию государственных программ Российской Федерации, федеральных и региональных программ, направленных на развитие системы образования;

4) проведение мониторинга в системе образования;

5) информационное и методическое обеспечение деятельности федеральных государственных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих государственное управление в сфере образования, и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования;

6) государственную регламентацию образовательной деятельности;

7) независимую оценку качества образования, общественную и общественно -профессиональную аккредитацию;

8) подготовку и повышение квалификации работников федеральных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования, руководителей и педагогических работников образовательных организаций.

Элементы структуры управления системой образования

1 1 1

проведение государствен- независимая общественная

мониторинга ная регламен- оценка качества и общественно-

в системе обра- тация обра- образования профессиональ-

зования зовательной ная аккредита-

деятельности ция

Рис. 1. Элементы структуры управления системой образования которые конкретизируются в тексте Закона

20

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

Часть элементов структуры управления системой образования в тексте Закона конкретизируются (рис. 1).

3.1. Независимая оценка качества образования

Независимая оценка качества образования проводится в отношении образовательных организаций и реализуемых ими образовательных программ (рис. 2) в целях определения соответствия предоставляемого образования потребностям физических и юридических лиц, в интересах которых осуществляется образовательная деятельность, оказания им содействия в выборе образовательной организации и образовательной программы, повышения конкурентоспособности образовательных организаций и реализуемых ими образовательных программ на российском и международном рынках.

Независимая оценка качества образования

осуществляется в отношении

организаций, осуществляющих реализуемых ими образовательных

образовательную деятельность программ

Рис. 2. Объекты независимой оценки качества образования

Независимая оценка качества образования осуществляется юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (далее — организация, осуществляющая оценку качества).

Организация, осуществляющая оценку качества, устанавливает виды образования, группы организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ, в отношении которых проводится независимая оценка качества образования, а также условия, формы и методы проведения независимой оценки качества образования и порядок ее оплаты.

Независимая оценка качества образования осуществляется по инициативе юридических или физических лиц. При независимой оценке качества образования используется общедоступная информация об организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и о реализуемых ими образовательных программах. Общая модель независимой оценки качества представлена на рис. 3.

Закон говорит о том, что результаты независимой оценки качества образования не влекут за собой приостановление или аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности, приостановление государственной аккредитации или лишение государственной аккредитации в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Независимая оценка качества образования проводится также в рамках международных сопоставительных исследований в сфере образования.

Стоит сказать, что то, что делается в рамках международных сравнительных исследований, плохо корреспондируется с определением независи-

21

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

Независимая оценка качества образования

Основание для сравнения - Определения соответствия предоставляемого образования потребностям физического лица и юридического лица

Информация для сравнения и оценки - Общедоступная информация об организациях, осуществляющих образовательную деятельность, и о реализуемых ими образовательных программах

Каким образом - Условия, формы и методы проведения независимой оценки качества образования и порядок ее оплаты определяет организация, осуществляющая оценку качества

Цели реализации - Оказание физическим и юридическим лицам содействия в выборе организации, осуществляющей образовательную деятельность, и образовательной программы, повышения конкурентоспособности организаций, осуществляющих образовательную деятельность, и реализуемых ими образовательных программ на российском и международном рынках

Кем реализуется Юридические лица или индивидуальные предприниматели

Рис. 3. Модель независимой оценки качества образования, закрепленная нормативно

мой оценки качества образования. Как правило, целью любых межнациональных систем оценки качества образования является описание достижений учащихся в рамках данной системы образования. Для этого необходимо:

— определить уровень учебных достижений;

— выявить конкретные сильные и слабые стороны в знаниях и навыках, которыми владеют учащиеся;

— выяснить, имеются ли проблемы с учебными достижениями у тех или иных групп обучающихся;

— выявить факторы, связанные с учебными достижениями;

— отслеживать динамику учебных достижений.

В нашем случае независимая оценка качества образования не предполагает использования никаких измерительных процедур и ограничивается только открытыми источниками информации. Практика покажет, насколько это возможно и целесообразно.

Как можно видеть, Закон дает возможность проведения независимой оценки качества образования широкому кругу структур и физичес-

22

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

ких лиц. Пока существуют только отдельные элементы описанной в Законе схемы реализации. Например, системы информирования потребителей образовательных услуг об образовательных организациях и их деятельности, консультирование по выбору той или иной образовательной организации и т.д. Закон предоставляет широкие возможности для общественного воздействия на систему образования в рамках реализации независимой системы оценки качества образования. Здесь важной становится позиция самой общественности, ее активность и инициатива. С появлением правоприменительной практики необходимо будет вернуться к анализу складывающейся системы. Возможно, тогда найдет практическое подтверждение идея о необходимости изменений предмета оценивания и используемых для этого инструментов. Скорее всего, именно в тот момент и произойдет сближение понимания независимой оценки качества образования в российском понимании и понимании этого в других странах.

3.2. Профессионально-общественная аккредитация образовательных программ и общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность

Закон говорит о том, что организации, осуществляющие образовательную деятельность, могут получать общественную аккредитацию в различных российских, иностранных и международных организациях.

Под общественной аккредитацией понимается признание уровня деятельности организации, осуществляющей образовательную деятельность, соответствующим критериям и требованиям российских, иностранных и международных организаций. Порядок проведения общественной аккредитации, формы и методы оценки при ее проведении, а также права, предоставляемые аккредитованной организации, осуществляющей образовательную деятельность, устанавливаются общественной организацией, которая проводит общественную аккредитацию.

В Законе дана достаточно подробная регламентация профессионально-общественной аккредитации профессиональных образовательных программ, а для общественной аккредитации организаций, осуществляющих образовательную деятельность определено мало.

Общественная аккредитация и профессионально-общественная аккредитация проводятся на добровольной основе и не влекут за собой дополнительные финансовые обязательства государства. Сравнение моделей их реализации представлено на рис. 4.

Организации, которые проводят общественную аккредитацию и профессионально-общественную аккредитацию, обеспечивают открытость и доступность информации о порядке проведения соответствующей аккредитации.

Закон, с одной стороны, оставил ставшие уже традиционными механизмы общественного участия в образовании, такие как общественные струк-

23

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

Профессионально-общественная аккредитация образовательных программ Название процедуры общественная аккредитация образовательных программ

Признание качества и уровня подготовки выпускников, освоивших образовательную программу в конкретной организации, осуществляющей образовательную деятельность, отвечающих требованиям профессиональных стандартов, требованиям рынка труда к специалистам, рабочим и служащим соответствующего профиля Информация для сравнения и оценки ◄—► Не определено

Порядок профессионально-общественной аккредитации профессиональных образовательных программ, формы и методы оценки при проведении указанной аккредитации устанавливаются работодателем, объединением работодателей или уполномоченной ими организацией, которые проводят указанную аккредитацию Каким образом ■<—► Не определено

На основе результатов профессионально-общественной аккредитации профессиональных образовательных программ работодателями, их объединениями или уполномоченными ими организациями могут формироваться рейтинги аккредитованных ими профессиональных образовательных программ и реализующих их организаций, осуществляющих образовательную деятельность Цели реализации <—► Не определено

Права, предоставляемые реализующей аккредитованные профессиональные образовательные программы организации, осуществляющей образовательную деятельность, и (или) выпускникам, освоившим такие образовательные программы, устанавливаются работодателем, объединением работодателей или уполномоченной ими организацией, которые проводят указанную аккредитацию Предоставляемые преференции ■< ► Не определено

Работодатели, их объединения, а также уполномоченные ими организации Кем реализуется -<—► Организации

Сведения об имеющейся у организации, осуществляющей образовательную деятельность, общественной аккредитации или профессионально-общественной аккредитации представляются в аккредитационный орган и рассматриваются при проведении государственной аккредитации

Рис. 4. Сравнение моделей реализации профессионально-общественной и общественной аккредитации образовательных программ

24

Новые формы участия общественных институтов в управлении образованием...

туры в рамках управления образовательными организациями, институт наблюдателей при проведении аттестации, студенческое самоуправление и т.д. С другой стороны, он в принципе изменил ситуацию, введя такие инструменты общественного влияния на систему образования, как независимая оценка качества образования, общественная и профессионально-общественная аккредитация организаций, осуществляющих образовательную деятельность. Становление и развитие этих процедур еще впереди, пока есть все основания говорить, что для них созданы все законодательные предпосылки.

Литература

1. Аналитический обзор по проблеме сотрудничества профессионального образования и бизнеса в Российской Федерации [Электронный ресурс] / Федеральный институт развития образования, Европейский фонд образования (г. Турин), Представительство Европейской комиссии в России, 2010. URL: www.firo.ru/wp-content/uploads/2010/.

2. Атаманчук Г В. Теория государственного управления: Учебник. М.: Оме-га-Л, 2010.

3. Болотов В.А., Круглов В.И., Шаулин В.Н. и др. Развитие системы оценки качества образования [Электронный ресурс]. URL: http://s_1.chu.edu54.ru/ doc/Sbornik_materialov_po_itogam_ sovehhanija_.

4. Давыденко Т.М., Пересыпкин А.П., Верзунова Л.В. Роль работодателей в процессе развития профессиональных компетенций студентов при реализации учебных и производственных практик // Современные проблемы науки и образования. 2012. № 2.

5. Журавлева О. В. Государственно-общественное управление как фактор активизации органов самоуправления образовательного учреждения и изменений в социуме: Сб. науч. трудов / Под ред. О.Д. Головиной, Е.Ю. Зимина, А.А. Седельникова. Красноярск: Гротеск, 2005.

6. Концепция модернизации российского образования на период до 2010 года // Бюллетень Минобразования РФ. 2002. № 2.

7. Космынин А.В., Смирнов А.В. Проблемы участия работодателей в процедуре оценки качества образования // Педагогические науки. 2011. № 12.

8. Пинский А.Л. Новая школа: Основы комплексного проекта обновления школьной экономики, управления школой и содержания общего образования. М.: Изд-во Высшей школы экономики, 2002.

9. Пинский А.А. Общественное участие в управлении школой. М.: Изд-во Высшей школы экономики, 2003.

10. План разработки профессиональных стандартов на 2012—2015 годы, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 29.11.2012 № 2204-р. [Электронный ресурс]. URL: http://www.rosmintrud.ru/ docs/government/100.

11. Стратегия инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года [Электронный ресурс]. URL: http://mon.gov.ru/dok/akt/9130/.

25