CC BY
285
таможенного союза" / Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. URL: http: //www.Consultant.ru
2. Например, ст. 21 (Достоинство личности охраняется государством. Ничто не может быть основанием для его умаления. Никто не должен подвергаться унижающему человеческое достоинство обращению), ч. 1 ст. 22 (Каждый имеет право на личную неприкосновенность) Конституции РФ. Об этом же "предупреждает" должностное лицо таможенного органа и п. 3 ст. 117 ТК ТС.
3. Сергеев Е.В. Таможенный контроль: проблемы правового регулирования: дис. ... канд. юр. наук. - Саратов, 2004. - 169 с.
4. Матвиенко Г.В. Административные процедуры в таможенном праве / под ред. С.В. Запольского. - М., 2008. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. URL: http: // www. Consultant.ru
5. Административное принуждение и административная ответственность: сб. нормат. актов / сост. Ю.Н. Старилов. - М., 1998.
6. Козырин А.Н. Правовое регулирование таможенно-тарифного механизма (сравнительно-правовое исследование): дис. ... д-ра юр. наук. - М., 1994. - 402 с.
7. Матвиенко Г.В. Указ. раб.
8. Хвастунов К.В. Меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, применяемые милицией: дис. ... канд. юр. наук. - Челябинск, 2004. - 195 с.
9. Карагодин А.В. Применение органами внутренних дел мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях: дис. ... канд. юр. наук. - М., 2006. - 158 с.
10. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 23.07.2013) // Российская газета. - 2001. - № 256. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс» [Электронный ресурс]. - URL: http: // www.Consultant.ru
11. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ (в ред. От 23.07.2013) // СЗ ЗФ. - 2001. - № 52 (ч. I). - Ст. 492.
Гатаулина Ольга Анатольевна, ассистент кафедры конституционного, административного и муниципального права Бурятского государственного университета, e-mail: 0rlivik90@mail.ru
Gataulina Olga Anatolevna, assistant, department of constitutional, administrative and municipal law, Buryat State University, e-mail: 0rlivik90@mail.ru
УДК 342. 7 © В.Ю. Пантелеев, А.В. Савоськин
НОВОЕ В ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВЕ О ДОСУДЕБНОЙ ЗАЩИТЕ ПРАВ ГРАЖДАН ПРИ ПРЕДОСТАВЛЕНИИ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УСЛУГ
Статья посвящена анализу нового правового института досудебного обжалования при предоставлении государственных и муниципальных услуг с учетом правовых позиций Конституционного Суда РФ.
Ключевые слова: жалоба, досудебная защита, право на обращение.
V.Yu. Panteleev, A.V. Savoskin
NEW FEATURES IN LEGISLATION ON PROTECTION OF CITIZENS ' RIGHTS IN THE PROVISION OF PUBLIC AND MUNICIPAL SERVICES
The article is devoted to the analysis of new legal institution ofpretrial appeal against in the provision ofpublic and municipal services considering the legal position of the Constitutional Court of the Russian Federation.
Keywords: complaint, pretrial protection, the right to treatment.
27 июля 2010 г. был принят федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» [1]. Данный закон урегулировал отношения, возникающие в связи с предоставлением государственных и муниципальных услуг соответственно федеральными органами исполнительной власти, исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также местными администрациями и иными органами местного самоуправления.
Этим законом заложена правовая база оказания любых государственных и муниципальных услуг. При этом в соответствии с законодательным понятием услуги (ст. 2 федерального закона № 210-ФЗ) любая деятельность органов власти, осуществляемая по запросам заявителей, является реализацией органами власти своих функций и подпадает под действие законодательства о государственных и муниципальных услугах.
Перечень таких услуг крайне широк и устанавливается как федеральными актами, так и нормативными актами субъектов Федерации и органов местного самоуправления. В числе новых актов следует упомянуть Распоряжение правительства РФ от 25 апреля 2011 г. № 729-р, которым был утвержден перечень услуг, предоставляемых в электронной форме [2].
Важно отметить, что федеральный закон № 210-ФЗ в декабре 2011 г. был дополнен новой главой 2.1. «Досудебное (внесудебное) обжалование заявителем решений и действий (бездействия) органа, предоставляющего государственную услугу, органа, предоставляющего муниципальную услугу, должностного лица органа, предоставляющего государственную услугу, или органа, предоставляющего муниципальную услугу, либо государственного или муниципального служащего» [3]. Совсем недавно в развитие положений главы 2.1. правительством РФ был принят Порядок подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц [4]. Названное постановление правительства РФ формально распространяется только на федеральные структуры, но его пункт 2 рекомендует органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления руководствоваться настоящим постановлением при установлении особенностей подачи и рассмотрения жалоб.
Таким образом, в последний год появился объемный пакет нормативных актов, регламентирующих деятельность органов власти при предоставлении им соответствующих услуг.
Знание новых документов тем более актуально, что с 2011 г. в России установлена более строгая административная ответственность, налагаемая как за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан, так и за нарушение законодательства о предоставлении государственных (муниципальных) услуг. Речь идет о ст. 5.59 и 5.63 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [5]. «Нарушение установленного законодательством РФ порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей (ст. 5.59 КоАП); нарушение должностным лицом, наделенным полномочиями по рассмотрению жалоб на нарушение порядка предоставления государственной или муниципальной услуги, порядка или сроков рассмотрения жалобы, либо незаконный отказ или уклонение указанного должностного лица от принятия ее к рассмотрению влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей» (ч. 3 ст. 5.63 КоАП РФ).
Реализация услуг государством предполагает реализацию прав и свобод человека как результат деятельности государственного (муниципального) органа. Для защиты этих прав законодательством предусмотрено несколько способов, прежде всего это конституционное право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в органы государственной и муниципальной власти (ст. 33 Конституции РФ) [6]. Также стоит напомнить о том, что каждому гарантируется судебная защита его прав, а решения и действия органов государственной и муниципальной власти, должностных лиц могут быть обжалованы в суде (ст. 46 Конституции РФ).
Институт обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления - это самостоятельный сложносоставной правовой институт, регламентированный национальным и международным правом, на основе которого закрепляется право человека и гражданина, их объединений непосредственно или через представителей обращаться в устной или письменной форме, индивидуально или коллективно в государственные органы и органы местного самоуправления в целях обеспечения реализации и защиты (восстановления) своих прав, свобод и законных интересов, прав, свобод и законных интересов других лиц и участия в управлении делами государства [7].
Учитывая ограниченный объем настоящей статьи, рассмотрим только внесудебные обращения, поскольку правовое регулирование связанных с ними вопросов в последние годы подвергалось существенным и регулярным изменениям [8].
Внесудебная защита прав традиционно реализовывалась в соответствии с федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [9] путем направления в органы государственной власти или местного самоуправления одного из трех видов обращений: предложения, заявления, жалобы. Очевидно, что данные обращения имеют свои особенности.
Предложение - это документ, в котором излагаются идеи гражданина о совершенствовании законодательства, оптимизации деятельности государственной власти и местного самоуправления, о различного рода преобразованиях в обществе [10]. Предложения по совершенствованию законодательства изучаются, обобщаются, рассматриваются соответствующими органами и должностными лицами и могут учитываться при разработке законопроектов, а также при составлении программ законопроектных и нормотворческих работ.
Заявление - это просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. Такой тип обращения, как заявление, может преследовать одну из двух целей: позитивную или негативную. Позитивной целью является просьба оказать содействие заявителю или иным лицам в реализации каких-либо прав, свобод или законных интересов. К негативной цели относится сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках
в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц. «Негативной» и «позитивной» цели поименованы достаточно условно, так как в конечном итоге преследуется все-таки цель оптимизации, улучшения законодательства, работы государственных органов и органов местного самоуправления и должностных лиц.
Жалоба как вид обращения является просьбой гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц [11, с. 21]. С помощью жалобы в государственные органы или органы местного самоуправления, а также должностным лицам гражданин стремится обеспечить защиту своего права, свободы, законного интереса или устранения уже произошедших нарушений прав. Гражданин может также действовать в чужих интересах или в целях прав свобод и законных интересов неопределенного круга лиц. Право на подачу жалобы является абсолютным, неограниченным и неотчуждаемым правом личности. Для реализации этого права не нужно чьего-либо согласия и тем более издания актов управления.
Общим актом, регламентирующим порядок подачи и рассмотрения традиционных обращений, является федеральный закон № 59-ФЗ. Новое законодательство об оказании государственных (муниципальных) услуг вводит особую (специальную) разновидность жалобы - жалобу на решение или действие (бездействие) органа, предоставляющего государственную (муниципальную) услугу. Возникает закономерный вопрос «В чем отличия новой разновидности жалобы (специальной жалобы) от традиционной (общей жалобы)?» [12].
Во-первых, предмет обжалования. В специальной жалобе он максимально детализирован, но при этом установлен исчерпывающий перечень оснований обжалования: 1) нарушение срока регистрации запроса заявителя о предоставлении государственной или муниципальной услуги; 2) нарушение срока предоставления государственной или муниципальной услуги; 3) требование у заявителя документов, не предусмотренных нормативными правовыми актами; 4) отказ в приеме документов у заявителя; 5) отказ в предоставлении государственной или муниципальной услуги, если основания отказа не предусмотрены нормативными правовыми актами; 6) затребование с заявителя при предоставлении государственной или муниципальной услуги платы, не предусмотренной нормативными правовыми актами; 7) отказ в исправлении допущенных опечаток и ошибок в выданных в результате предоставления государственной или муниципальной услуги документах либо нарушение установленного срока таких исправлений (ст. 11.1 федерального закона № 210-ФЗ). Подача специальной жалобы по иным основаниям невозможна, что не означает запрета на подачу общей жалобы.
Предмет общей жалобы, наоборот, максимально широк, закон не предусматривает каких-либо специальных оснований для ее подачи. Так, основанием для направления общей жалобы могут быть любые нарушения прав, свобод или законных интересов гражданина либо прав, свобод или законных интересов других лиц (п. 4 ст. 4 федерального закона № 59-ФЗ).
Во-вторых, форма жалобы. Специальная жалоба может быть только письменной: в бумажной или электронной форме (п. 1 ст. 11.2 федерального закона № 210-ФЗ). Общая жалоба может быть как письменной, так и устной (п. 1 ст. 4 федерального закона № 59-ФЗ).
Специальная жалоба несколько более формализована, при этом появилось дополнительное императивное требование к ее форме - должен быть указан номер (номера) контактного телефона и адрес (адреса) электронной почты. Однако следует отметить, что в законе сделана оговорка о том, что номер телефона и адрес электронной почты указываются при их наличии. То есть их отсутствие в жалобе не может стать основанием для отклонения жалобы как ненадлежаще оформленной.
В-третьих, порядок рассмотрения жалобы. Порядок рассмотрения специальной жалобы федеральным органами власти регламентируется постановлением правительства РФ от 16.08.2012 № 840. «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации» (п. 3 ст. 11.2 федерального закона № 210-ФЗ). Особенности подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (равно как их должностных лиц) должны быть установлены соответственно нормативными актами субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. В настоящее время такие акты отсутствуют, а по аналогии применяются нормы федерального законодательства.
Порядок рассмотрения общей жалобы определен федеральным законом № 59-ФЗ. Он традиционно дополняется ведомственными нормативными актами, которые самостоятельного значения не имеют и на правовое регулирование фактически не влияют.
Принципиальное различие в порядке рассмотрения жалоб - это срок представления ответа заявителю. При специальной жалобе срок по общему правилу составляет пятнадцать рабочих дней со дня ее регистрации, а в случае обжалования отказа в приеме документов либо в исправлении допущенных опечаток и ошибок, либо в случае обжалования нарушения установленного срока таких исправлений - пять рабочих дней со дня регистрации жалобы (п. 6 ст. 11.2 федерального закона № 210-ФЗ). Продление установленных сроков законодательством не предусматривается.
Срок рассмотрения общей жалобы - 30 календарных дней с правом продления этого срока еще максимум на 30 дней, о чем письменно уведомляется заявитель (ст. 12 федерального закона № 59-ФЗ).
Для специальной жалобы также установлен сокращенный срок перенаправления её по подведомственности. Так, в случае подачи заявителем специальной жалобы в орган, в компетенцию которого не входит принятие решения по жалобе, последний в течение 3 рабочих дней со дня ее регистрации направляет жалобу в уполномоченный на ее рассмотрение орган, о чем в письменной форме информирует заявителя (п. 9 постановления правительства РФ от 16.08.2012, № 840). Срок перенаправления общей жалобы, поданной с нарушением подведомственности, составляет 7 дней с момента регистрации (п. 3 ст. 8 федерального закона № 59-ФЗ).
Особую остроту проблеме рассмотрения обращений граждан придал Конституционный Суд РФ своим постановлением от 18.07.2012 г., № 19-П [13]. В Конституционный Суд были обжалованы нормы федерального закона № 59-ФЗ, согласно которым закон не распространял свое действие на обращения граждан в государственные и муниципальные предприятия и учреждения. Уточним, что последние не являются органами власти (государственными или муниципальными), в то время как закон регламентирует подачу и рассмотрение предложений, заявлений и жалоб именно в органах власти.
Основанием для рассмотрения дела судом явился запрос Законодательного Собрания Ростовской области, поскольку действие закона Ростовской области от 18 сентября 2006 г. № 540-ЗС «Об обращениях граждан» было распространено на государственные учреждения и государственные унитарные предприятия Ростовской области, муниципальные учреждения и муниципальные унитарные предприятия, а на их должностных лиц возложены обязанности по рассмотрению обращений граждан в соответствии с требованиями федерального закона № 59-ФЗ. Не вдаваясь в изложение описательно-мотивировочной части судебного решения, следует подчеркнуть следующее: Конституционный Суд РФ указал, что рассмотрение обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, наделенными публично значимыми функциями, должно осуществляться на основе единого регулирования. Таким образом, действие федерального закона № 59-ФЗ оказалось распространено не только на органы власти, но и на государственные и муниципальные организации, не являющиеся органами власти, но реализующие публично значимые функции.
Напомним, что Конституционный Суд, рассматривая дело, связан предметом обращения, в данном случае отдельными нормами федерального закона № 59-ФЗ. Законодательство о государственных (муниципальных) услугах не являлось предметом рассмотрения в Конституционном Суде, соответственно никакой правовой позиции в отношении специального обжалования судом не формулировалось. Это, в свою очередь, означает, что номы федерального закона № 210-ФЗ в настоящий момент не могут применяться к государственным (муниципальным) учреждениям, что не исключает их обязанности реагировать на традиционные общие обращения в соответствии с федеральным законом № 59-ФЗ.
Прогнозируя дальнейшее развитие ситуации, следует указать, что Конституционный Суд РФ обязал федерального законодателя урегулировать гарантии рассмотрения обращений граждан государственными учреждениями и иными организациями, осуществляющими публично значимые функции (п. 3 резолютивной части постановления № 19 П). К сожалению, соответствующие поправки были внесены только в федеральный закон № 59-ФЗ [14]. Не исключаем, что в дальнейшем обязанность рассматривать специальные жалобы будет возложена законодателем и на иные организации и учреждения, не являющиеся государственными или муниципальными органами власти, но участвующие в оказании государственных (муниципальных) услуг.
Литература
1. Российская газета. - 2010. - № 168. - 30 июля. Далее федеральный закон № 210-ФЗ.
2. Распоряжение правительства РФ от 25.04.2011 № 729-р «Об утверждении перечня услуг, оказываемых государственными и муниципальными учреждениями и другими организациями, в которых размещается государственное задание (заказ) или муниципальное задание (заказ), подлежащих включению в реестры государственных или муниципальных услуг и предоставляемых в электронной форме» // Российская газета. - 2011. - № 93. - 29 апр.
3. Федеральный закон от 03.12.2011 № 383-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Российская газета. - 2011. - № 278. - 09 дек.
4. Постановление правительства РФ от 16.08.2012 № 840 «О порядке подачи и рассмотрения жалоб на решения и действия (бездействие) федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц, федеральных государственных служащих, должностных лиц государственных внебюджетных фондов Российской Федерации» // Российская газета. -2012. - № 192. - 22 авг.
5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ // Российская газета. 2001. - № 256. - 31 дек.
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Российская газета. - 2009. - №21. - 21 янв.
7. Румянцева В.Г. Институт обращений граждан в органы государственной и местной власти: понятие, сущность, содержание // История государства и права. - 2008. - №14.
8. Более подробно о модернизации института обращений см.: Савоськин А.В. О необходимости совершенствования института досудебных обращений граждан в свете правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. - 2013. - № 2. - С. 50-54.
9. Российская газета. 2006. № 95. 05 мая. Далее федеральный закон № 59-ФЗ.
10. Бородин И.А. О праве граждан на обращение в защиту своих прав и свобод // Военно-юридический журнал. - 2007. - №8.
11. Гриб В.В. Обращение граждан в органы государственной и местной власти как эффективная правовая форма воздействия на публичную власть // Юридический мир. - 2010. - №12. - С. 21.
12. Для удобства под «специальной жалобой» в настоящей статье понимается жалоба, предусмотренная гл. 2.1. федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», а под «общей жалобой» - обращение, предусмотренное федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации».
13. Постановление Конституционного Суда РФ от 18.07.2012 № 19-П «По делу о проверке конституционности части 1 статьи 1, части 1 статьи 2 и статьи 3 федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Ростовской области» // Российская газета. - 2012. - № 177. - 03 авг.
Пантелеев Вадим Юрьевич, председатель Уставного суда Свердловской области, кандидат юридических наук, доцент, р.т. (343)3703138, e-mail: ustav-court@mail.ur.ru
Савоськин Александр Владимирович, советник судьи Уставного суда Свердловской области, кандидат юридических наук, доцент, р.т. (343)3703138 моб.т. 89043857152, e-mail: savoskinav@yandex.ru
Panteleev Vadim Yurievich, Chairman of the Charter Court, Sverdlovsk region, candidate of law sciences, associate professor, office tel.(343)3703138, e-mail ustav-court@mail.ur.ru
Savoskin Alexander Vladimirovich, Judge advisor, the Charter Court, Sverdlovsk region, candidate of law sciences, associate professor; office tel. (343)3703130, mobile tel. 89043857152; e-mail: savoskinav@yandex.ru
УДК 342 (470. 57) © Ф.Р. Муратшин
БУКВА И «ДУХ» КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИИ РЕСПУБЛИКИ БАШКОРТОСТАН: ВОПРОСЫ ТОЛКОВАНИЯ ИХ НОРМ
В статье раскрываются понятия буквы и «духа» Конституции, исследуются вопросы толкования конституционных норм органами конституционного контроля.
Ключевые слова: конституция, толкование норм права, органы конституционного контроля, Конституционный Суд Российской Федерации, конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.
F.R. Muratshin
A LETTER AND A"SPIRIT" OF THE RUSSIAN FEDERATION CONSTITUTION AND THE CONSTITUTION OF THE REPUBLIC OF BASHKORTOSTAN: ISSUES OF THEIR RULES INTERPRETATION
The article describes the concepts of a letter and a "spirit" of the Constitution, it studies the issues of interpretation of constitutional norms by the constitutional control bodies.
Keywords: Constitution, interpretation of law, constitutional control bodies, Constitutional Court of the Russian Federation, constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation.
Прошло уже двадцать лет с того момента, когда в России 12 декабря 1993 г. на референдуме была принята новая Конституция страны постсоветского периода. А буквально через две недели и Башкортостан, отказавшись от своего прежнего статуса автономии и войдя в состав подлинно федеративной демократической России, обрел свою Конституцию.
Тот факт, что обе конституции были приняты практически одновременно, свидетельствует о том, что и разрабатывались они в одно и то же время, были вызваны одними и теми же причинами и, по сути, формировались на одной и той же концептуальной основе.
Необходимость их принятия, с одной стороны, была объективно обусловлена существенными изменениями в общественном строе страны. Демократические преобразования в России, реформирование ее государственного устройства на федеративных началах, переход к рыночной экономике, строительство правового государства и формирование гражданского общества потребовали качественно новых конституционных норм.
