CC BY
467
Beizerau U.
THE MAIN TRENDS IN THE DEVELOPMENT OF HIGHER EDUCATIONAL SYSTEMS AT THE BEGINNING OF THE XXI CENTURY
The article deals with the main trends in higher education of the countries and regions of the world. The factors that influence theformation ofthe international education market have been studied. The trends of, massification and globalization ofthe world educational system are described. Further development of the world educational space is forecasted on the basis of analysis of the various factors and trends.
Keywords: massification, higher education, global educational market, privatization, the mobility of students.
УДК 371
Мусарский М.М.
«НОВОЕ» В КОМПЕТЕНЦИИ РУКОВОДИТЕЛЯ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ПО УПРАВЛЕНИЮ ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
В статье критически осмыслен компетентностный подход в контексте ФЗ «Об образовании». Ключевые слова:финансово-экономическая деятельность; управление образовательной организации; компетен-тностный подход.
В условиях модернизации системы образования в РФ возрастает значение расширения финансовой самостоятельности образовательных организаций и возможностей привлечения инвестиционных ресурсов из различных источников финансирования. Принятие Федерального закона от 08.05.2010 N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее по тексту - Закон 83-Ф3) вызвано необходимостью повышения эффективности предоставления государственных и муниципальных услуг. Закон 83-Ф3 имеет целью создание условий и стимулов для сокращения внутренних издержек бюджетных учреждений и привлечения ими внебюджетных средств, расширения самостоятельности бюджетных учреждений , повышение ответственности за конечные результаты их деятельности. Развитие возможности функционирования бюджетного учреждения на основе рыночных принципов, потребует формирования у руководителей образовательных учреждений дополнительных знаний в области управления финансовыми ресурсами учреждений, развития навыков и умений эффективного использования. Новые организационно- финансовые механизмы призваны изменить позицию ресурсополучателя и всех субъектов образовательной системы по отношению к способам получения и расходования ресурсов. Они должны стимулировать восприимчивость системы к запросам потребителей, мотивируя ее на установление конструктивного диалога с граждана-
ми и выработку представлений о современном качестве образования.
Для этого организационно- финансовые механизмы должны предусматривать обратную связь между достигнутыми результатами и требованиями к качеству образования. Что первично: финансирование или качество? Одни уверяют, что увеличение объема финансирования может стать только следствием улучшения качества образования. Другие считают, что появление в школах дополнительных средств может стать толчком для педагогов и администрации к резкому росту результативности. По моему мнению, экспертам и специалистам можно будет рассуждать на эту тему, только при наличии четких операциональных результатов по каждому образовательному учреждению, как обособленному производителю образовательных услуг и при условии, что финансовые потоки осуществлены по предельно прозрачным и понятным схемам.
Практически все директора сегодня вырастают из обычных учителей-предметников. И в этом нет ничего плохого - директор должен быть «работающим менеджером». Но быть хорошим учителем-предметником для него мало, нужно обладать вполне специфической компетенцией управленца в сфере образования
Современный руководитель образовательной организации должен решать главную задачу - обеспечивать достижение поставленных результатов находить пути свершения необходимых перемен. Данная постановка вопроса предполагает, что руководитель образовательной организации - это на-
© Мусарский М.М., 2014
Экономика образования ♦ № 2, 2014
37
емный менеджер, профессионально и квалифицированно реализует свои компетенции по управлению образовательной организацией.
Ситуация осложняется и тем, что директора школ вынуждены работать в ситуации полной неопределенности: нет ориентиров деятельности, не поставлены стратегические цели развития школьного образования. Поэтому даже если конкретные люди пытаются ставить задачи на будущее, то они не имеют представления, каково будущее школы как социального института, в каком направлении она движется. Обе эти проблемы можно обобщить следующим образом: в большинстве случаях директора школ в принципе не способны вырабатывать стратегию развития своего учреждения, а даже если бы могли это делать, то вынуждены это делать с закрытыми глазами, не видя пути, по которому следует идти.
В результате и сами директора, и многие руководители сферы образования считают успешной такую деятельность, на которую выданы четкие инструкции, то есть ситуацию, когда директор является простым исполнителем. Даже когда эти инструкции рождаются в головах мыслящих людей, они не приносят результата.
На практике мы видим, что нынешнее поколение руководителей , в силу своего опыта , умеют решать тактические задачи, которые ставят перед ними вышестоящие органы, но самостоятельно ставить задачи на будущее многие из них не способны. Готовность к переменам, мобильность, способность к работе в условиях ограниченных ресурсов, поиску альтернативных путей использования ресурсного потенциала, инициативность, ответственность и самостоятельность в принятии решений - все эти характеристики деятельности успешного профессионала в полной мере относятся и к руководителю образовательной организации.
Но все же главная задача в процессе развития компетенции нынешнего поколения руководителей -это подготовка специалистов, обладающих стратегическим мышлением, прекрасно знающих именно процесс ресурсного обеспечения развития образования, организации эффективного образовательного процесса и способных разработать и осуществить стратегию достижения результатов заявленных в федеральных государственных образовательных стандартах. И результатом такой перестройки управляющих кадров в образовательной организации должно стать повышение качества образования и соответственно решение проблемы перехода от управления затратами к управлению результатами
Новый закон дает больше возможностей образовательным организациям в решении тех вопросов, которые стоят перед ними каждый день. Федеральный закон от 29.12.2012 №№ 273-Ф3 «Об образо-
вании в Российской Федерации» закрепляет академическую и финансовую автономию, а значит, и степень ответственности организаций перед родителями, учениками, обществом. Это во многом позитивный процесс, прежде всего, из-за того, что центр принятия решения переносится на образовательную организацию.
Организация финансового обеспечения образовательного учреждения входит в подсистему управленческой деятельности - финансовый менеджмент, который включает в себя много взаимосвязанных функций, включая планирование и использование финансовых ресурсов, контроль исполнения и решения текущих и стратегических задач. Для менеджера образовательной системы любого уровня умение разбираться в вопросах экономики и финансового управления имеет определяющее значение в современных условиях.
Используя технологию финансового менеджмента, администраторы и специалисты системы образования планируют, определяют задачи и разрабатывают программы эффективных действий, нацеленных на выполнение этих задач. Они имеют дело с разнообразными планами - например, образовательной программой школы, программой ее развития, планом по привлечению внебюджетных средств, и каждый из этих планов имеет свою специфику, но все они требуют знаний по их финансовому управлению.
Финансовое управление анализирует имеющиеся ресурсы и определяет стратегию и тактику по их использованию, привлечению дополнительных ресурсов для обеспечения выбранных направлений деятельности.
Управление финансами включает финансовое планирование, с такими элементами, как бюджетирование и бизнес-планирование, разработка инвестиционной программы (в образовательном учреждении, как составная часть программы развития), организация управленческого учета и контроля.
Финансовое управление - совокупность правил и методов выработки принятия финансовых и инвестиционных решений. Финансовые решения возникают тогда, когда нужно найти финансовые ресурсы, то есть ответить на вопрос, где взять деньги? Инвестиционные решения отвечают на вопрос, куда и сколько нужно вложить деньг.
Принятию финансового или инвестиционного решения предшествует формирование правовой базы, которая становится основой принятия управленческого решения, определения компетенции, прав и ответственности менеджмента школы и общественных органов управления школы.
В новых условиях хозяйствования организационно-экономические функции директора образовательной организации корректируются, видоизменяются, развиваются. Они направлены на решение
множества вопросов, которые охватывают разные аспекты финансово-экономических отношений, складывающихся по поводу привлечения и использования ресурсов, в том числе финансовых: финансово-экономическое прогнозирование, планирование, регулирование, координация действий различных субъектов управления финансами, стимулирование, финансовый контроль.
В реализации названных управленческих функций повышается степень самостоятельности образовательных учреждений при осуществлении уставной финансово-хозяйственной деятельности.
В основе формирования финансово-хозяйственного механизма функционирования школы лежит выбор модели ее финансирования.
Формирование и исполнение бюджета любого государства осуществляется в соответствии с бюджетной политикой. Идеи, цели, задачи последней, методы и формы её практической реализации проявляются через параметры расходов бюджета и построение межбюджетных отношений.
Образовательное учреждение становится ядром в системе меняющихся экономических отношений, что обусловливает объективную необходимость проведения изменений самой школы. Из агента, в абсолюте представляющего интересы государства, школа становится самостоятельным рыночным субъектом, эффективность функционирования которого зависит от степени соответствия предлагаемых учреждением образовательных услуг сложившемуся спросу. В этих условиях государство становится таким же потребителем, предъявляющим спрос на образовательные услуги, как и семья, общественные организации.
Изменение роли и места школы в системе экономических отношений наряду с другими предполагает решение следующих проблем:
- развитие финансовой автономии (финансово-хозяйственной самостоятельности) образовательной организации;
- введение новых организационно-правовых форм функционирования образовательного учреждения:
- реорганизацию системы управления школой;
- развитие общего менеджмента, направленное на формирование условий устойчивого функционирования школы в меняющихся условиях ресурсного обеспечения.
Среди базовых финансово-экономических компетенций руководителя образовательного учреждения можно выделить следующие:
• Правовой статус образовательной организации; как основа принятия любых вопросов осуществления образовательного процесса;
• Организация финансово-хозяйственной образовательной организации
• Разработка плана финансово-хозяйственной
деятельности
• Организация системы оплаты труда и стимулирования результатов
• Эффективный механизм привлечения дополнительных источников финансирования
Правовой базой исполнительской деятельности руководителя государственных(муниципальных) образовательных организаций, особенно в условиях становления финансовой автономии, является наличие у них статуса юридического лица.
Понимание природы юридического лица, существующего в качестве единой правовой личности только «в глазах закона», важно для решения многих вопросов, возникающих в его деятельности. Это позволяет понять, например, почему юридическое лицо может действовать только через уполномоченные органы, через представителей, почему руководитель учреждения не являются юридическим лицом, а лишь представляет его, и не является работодателем, а лишь представителем организации - работодателя, почему за структурно выделенной частью юридического лица (подразделением, филиалом организации) закон не признает статуса субъекта права. Персона руководителя не имеет правового значения, поскольку он всегда действует от имени организации, олицетворяет собой организацию, значение имеют лишь его полномочия. Поэтому, например, договор, подписанный руководителем учреждения, обязателен для руководителя, сменившего его в должности, поскольку не руководитель был стороной в договоре, а было и остается учреждение. Проще говоря, участники организации -физические лица могут приходить и уходить, при этом само юридическое лицо будет продолжать существовать как субъект права до его реорганизации или ликвидации.
Одним из необходимых признаков юридического лица статья 48 Гражданского кодекса называет наличие обособленного имущества. При этом имущество должно являться либо собственностью организации, либо быть передано ей на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. В соответствии со статьей 48 Гражданского кодекса в связи с участием в образовании имущества юридического лица его учредители (участники) могут иметь обязательственные права в отношении этого юридического лица либо вещные права на его имущество. К юридическим лицам, на имущество которых их учредители имеют право собственности или иное вещное право, относятся государственные и муниципальные унитарные предприятия, а также учреждения.
Таким образом, все имущество государственного ( муниципального ) учреждения может находиться у него только на праве оперативного управления, при этом собственником закрепленного за учреждением имущества всегда является учредитель.
Государственное бюджетное, казенное или автономное, учреждение относится к такому виду юридических лиц, которые не имеют права собственности на принадлежащее им имущество. Право собственности на их имущество принадлежит учредителю (собственнику имущества учреждения).
Учреждение - это организация-несобственник, оно не может иметь имущества в собственности в принципе: учреждение не получает в собственность даже те доходы, которые зарабатываются им самостоятельно посредством ведения разрешенной приносящей доход деятельности. Полученные учреждением доходы являются собственностью учредителя, законодатель лишь устанавливает особые правила распоряжения этим имуществом (расширенные полномочия учреждения на распоряжение денежными средствами и имуществом, полученным от приносящей доход деятельности).
Право оперативного управления имуществом означает, что учреждение владеет, пользуется и распоряжается имуществом собственника в ограниченных пределах. Такие ограничения устанавливаются законом, уставными целями деятельности, заданиями собственника и назначением имущества (статья 296 Гражданского кодекса)
Обособленность закрепленного за учреждением имущества означает, что это имущество должно учитываться отдельно и отражаться на самостоятельном (завершенном) балансе или самостоятельной смете, т.е. должно быть документально оформлено именно за учреждением для того, чтобы можно было точно отличить данное имущество от другого имущества этого же собственника-учредителя.
Для государственных (муниципальных) бюджетных, казенных и автономных учреждений, как некоммерческих организаций, общим правилом является наличие целевой (специальной) правоспособности. Это означает, что учреждение вправе заниматься не любыми видами деятельности, а лишь такими, которые либо прямо предусмотрены в его учредительных документах, либо соответствуют уставным целям. Если деятельность учреждения противоречит данным целям, либо ведется в таком объеме, что мешает осуществлять уставную деятельность, она недопустима. В качестве примера можно привести сдачу в аренду площадей помещений научной или спортивной организации в таком объеме, что ведение основной деятельности становится невозможным ввиду отсутствия необходимых помещений, продажу в магазине медицинского учреждения сигарет пациентам и т.п.
В соответствии со статьей 49 Гражданского кодекса право юридического лица осуществлять деятельность, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекра-
щается по истечении срока ее действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами. По отношению к государственным (муниципальным) учреждениям примером может служить их образовательная и медицинская деятельность, для ведения который согласно законодательству требуется наличие лицензии. Ведение такой деятельности без лицензии неправомерно и служит основанием для привлечения организации к ответственности (административной), для возбуждения иска о ликвидации учреждения (см. ниже), и даже может послужить основанием для привлечения должностных лиц учреждения к уголовной ответственности.
Основным нововведением закона №°Ф3-83 является деление учреждений на три различных типа. Государственное или муниципальное учреждение с момента вступления в силу закона может быть автономным, бюджетным или казенным. Данное решение представляется удачным, выделение трех типов учреждений позволяет закрепить за каждым учреждением ту степень свободы в своей деятельности и ту степень контроля за его работой, которая будет оптимальна для конкретного учреждения с учетом всех имеющихся обстоятельств.
Указанные типы - автономное, бюджетное, казенное учреждение - не являются самостоятельными организационно-правовыми формами. Смена типа реорганизацией не является, лицензия и свидетельства о государственной аккредитации сохраняют свое действие, переоформления документов не требуется.
Бюджетное и автономное учреждения имеют больше возможностей по ведению инициативной, свободной работы, однако и больше ответственности, так как учредитель не представляет им таких гарантий, как казенному. Причем следует отметить, что автономное учреждение получит большую степень свободы, бюджетное же - несколько меньшую. Вместе с тем, бюджетным учреждением учреждение может стать автоматически, для превращения же в автономное учреждение необходимо пройти не самую простую процедуру смены типа учреждения, закрепленную в Федеральном законе «Об автономных учреждениях».
В целом для сферы образования оптимальной формой будет скорее автономное учреждение, поскольку в образовании велика потребность в независимости, свободе, способности и заинтересованности проявлять инициативу для эффективного развития. Бюджетное же учреждение предоставляет несколько меньший спектр возможностей, однако при этом с меньшими организационными затратами по приобретению нового статуса.
Руководитель школы является единоличным исполнительным органом образовательного учреждения, т. е. осуществляет руководство деятельностью учреждения, действует от имени школы без до-
веренности, представляет его интересы перед третьими лицами, совершает сделки от его имени. Руководитель ведет договорную работу в интересах учреждения, обеспечивает открытие и ведение счетов учреждения, принимает необходимые решения с целью защиты служебной тайны, персональных данных, обеспечивает своевременную уплату налогов и сборов. Руководитель контролирует работу и обеспечивает эффективное взаимодействие структурных подразделений учреждения, утверждает штатное расписание, отчетные документы учреждения. Руководитель издает приказы и распоряжения, дает поручения и указания, обязательные для исполнения работниками в рамках их должностных обязанностей, и т. п. При этом руководитель действует только в рамках компетенции образовательного учреждения, установленной законодательством, иными нормативными правовыми актами и уставом учреждения.
Полномочия директора определяются только уставом учреждения и если . данным нормативным актом предусмотрено. что решение определенных вопросов, входящих в компетенцию учреждения, передано иным органам (например, принятие решения о пятидневной или шестидневной учебной неделе уполномочен управляющий совет школы), то именно эти органы вправе принимать решения по вопросам, отнесенным к их ведению уставом. При этом вмешательство руководителя в данные вопросы будет означать выход за пределы полномочий руководителя, а принятые им единоличные решения по этим же вопросам должны признаваться недействительными.
Для успешной реализации миссии школы руководитель осуществляет процессы, инициированные реализацией положений Законом 83-Ф3. Именно они способны оказывать непосредственное влияние на формирование новых экономических отношений на уровне школы и соответственно стать источником рисков, негативных последствий вследствие некомпетентного руководства:
- перераспределение ответственности за финансирование школы между уровнями государственного, регионального и муниципального управления - уменьшаются риски снижения финансирования школы;
- «расширение» финансовой автономии школы, в перспективе - расширение экономической самостоятельности за счет разнообразия организационно-правовых форм для школы - возрастание рисков роста неопределенности и нестабильности деятельности школы;
- отсутствие государственного закрепления основных параметров развития общего образования (продолжительность обучения, образовательные стандарты, государственные формы контроля результатов - ЕГЭ, подушевое финансирование, нор-
мативы деятельности, в том числе порядок формирования системы оплаты труда - возрастание рисков роста неустойчивости деятельности школы из-за изменяющихся управленческих воздействий со стороны государства;
- усиление государственного контроля финансовых потоков на уровне школы (казначейская система исполнения бюджета) - возрастание рисков снижения мобильности в управлении ресурсами.
Именно поэтому актуальна способность руководителя к аналитической и прогностической деятельности по реализации мероприятий снижающих негативные последствия ошибочных решений.
Большое значение имеет понимание руководителем изменений в социуме образовательного учреждения, ее сильных и слабых сторон и соответственно возможные риски:
• рост мотивированности родителей в получении качественного образования детьми - рост давления на школу со стороны родителей; нарастание рисков роста дифференциации школ по качеству образования в условиях подушевого финансирования;
• рост конкуренции в городе и сохранение монополии школ в сельской местности - рост рисков снижения эффективности и доступности качественного образования.
В отношении полномочий руководителя по распоряжению имуществом учреждений действуют специфические нормы гражданского законодательства.
В первую очередь распоряжение имуществом ограничено для государственных и муниципальных казенных учреждений. Руководитель казенного учреждения принимает решения о распоряжении любым имуществом только при условии получения на то согласия собственника имущества. Руководитель бюджетного учреждения получает такое согласие для распоряжения недвижимым имуществом (любым) и особо ценным движимым имуществом, переданным учредителем либо приобретенным за счет выделенных им средств.
Одним из приоритетных направлений развития системы образования является совершенствование экономических механизмов, реализация которого предполагается путем:
- внедрения модели финансирования образовательных организаций всех уровней образования, обеспечивающей многоканальное поступление средств и расширение самостоятельности их использования;
- внедрения механизмов, способствующих развитию экономической самостоятельности образовательных организаций (учреждений) для повышения эффективности использования ресурсов, выделяемых на образование;
- реализация комплекса мероприятий по повы-
шению инвестиционной привлекательности образования, способствующих притоку инвестиций, финансовых, материальных, интеллектуальных и иных ресурсов в систему образования и последовательному переводу ее развития на принципы разработки и реализации инвестиционных проектов.
Поэтому, в настоящее время особенно актуальны вопросы эффективности финансово-хозяйственной деятельности в образовательных учреждениях, так как они должны создать условия для обеспечения качества образовательного процесса.
Эффективность функционирования организации определяется многими обстоятельствами. Среди них: правильность установления «что, сколько, какого качества и к какому времени производить продукцию или оказывать услуги» с учетом спроса и предложения; выбор оптимальной технологии и организации производства; своевременное и рациональное ресурсное обеспечение; величина основного и оборотного капиталов; формы и методы реализации продукции и пр.
В условиях рыночной системы хозяйствования диапазон использования этих факторов чрезвычайно большой. Поэтому каждая организация должно стремиться к их оптимальному сочетанию.
Это предполагает необходимость применения соответствующих форм и методов их внутренней увязки. Такой формой является планирование производственной и хозяйственной деятельности предприятия. Опыт многих преуспевающих компаний промышленно развитых стран показывает, что в условиях рынка с его жесткой конкуренцией планирование хозяйственно-производственной деятельности является важнейшим условием их выживаемости, экономического роста и процветания, успешной реализации принятой стратегии развития предприятия. И в самом деле, если стратегия предприятия является принципиальной установкой его развития на будущее, то планирование представляет собой определение оптимальных путей производства и реализации продукции, поскольку в нем осуществляется как увязка ресурсов, потенциала предприятия с целями его развития во временном периоде, так и со способами их достижения. Более того, в условиях неопределенности экономического развития, наличия рисков и жесткой конкуренции, присущей рыночной системе хозяйствования, оно становится практически единственным условием, вносящим определенную устойчивость при осуществлении производственно-хозяйственной деятельности предприятия. Именно оно позволяет предприятию на основе имеющихся внутренних возможностей спроектировать нужную организацию производства и реализации продукции с учетом изменений, происходящих в хозяйственной среде.
Вместе с тем планирование будет действенным только в том случае, если оно будет отвечать следу-
ющим требованиям:
• планирование должно отвечать на вопросы: что, когда и как может произойти?
• реализацию выбранной альтернативы будущего развития необходимо осуществлять на основе решений, принимаемых сегодня.
• планирование есть непрерывный процесс принятия решений, в ходе которого устанавливаются и уточняются по времени цели и задачи развития предприятия в связи с изменениями, происходящими вокруг него, и определяются ресурсы для их выполнения.
• планирование следует осуществлять по принципу, согласно которому функционирование предприятия должно быть рентабельно и обеспечивать денежные поступления и прибыль в объеме, удовлетворяющем заинтересованные в результатах работы предприятия группы лиц (собственников, учредителей, коллективов акционеров, государство и т.п.).
В силу различий в характере проявления факторов производства и задач, вытекающих из отдельных направлений деятельности организаций, планирование подразделяется на долгосрочное и краткосрочное. Так, вопросы, связанные с приобретением оборудования и характером его использования, кадровой политикой, определением ассортимента продукции и рынка сбыта требуют их рассмотрения на долговременный период. В то же время вопросы, касающиеся текущего обеспечения предприятия сырьем и материалами, платы за потребленные энергоресурсы, необходимо рассматривать на краткосрочный период.
Реализация этих требований предполагает, что планирование в процессе своего осуществления должно следовать следующим принципам:
• гибкость, предусматривающая постоянную адаптацию к изменениям среды функционирования предприятия; его соблюдение требует корректировки плана при различных изменениях внешней и внутренней среды;
• непрерывность, предполагающая скользящий характер планирования, прежде всего в части систематического пересмотра планов, "сдвигая" период планирования {например, после завершения отчетного месяца, квартала, года);
• коммуникативность, под которой понимается координация и интеграция усилий. Все должно быть взаимоувязано и взаимозависимо;
• участие, предполагающее важность вовлечения в него всех возможных участников процесса функционирования предприятия;
• адекватность, т.е. отражение реальных проблем и самооценки в процессе планирования. Адекватность предполагает, что реально происходящие процессы с рациональной точностью должны моделироваться при составлении плана предприятия;
• комплексность как взаимосвязь и отражение в
плане всех направлений финансово-хозяйственной деятельности предприятия;
• многовариантность, позволяющая выбрать наилучшую из альтернативных возможностей достижения поставленной цели. Соблюдение этого принципа требует разработки различных сценариев будущего развития предприятия исходя из вероятностных сценариев развития окружающей среды;
• итеративность, предусматривающая неоднократность увязки уже составленных разделов плана (итерации). Это обусловливает творческий характер самого процесса планирования.
На практике применяется стратегическое, долгосрочное, краткосрочное и текущее планирование. Каждое из них имеет свои формы и методы увязки ресурсов и способов достижения целей и расчета показателей.
Исходный пункт финансового менеджмента в образовательной организации - сопоставление расходов с результатами и определение сложившихся между ними соотношений. По итогам расчета различных показателей (экономичности, эффективности, результативности), постоянного отслеживания их динамики и влияющих на нее факторов принимаются, выполняются, корректируются и контролируются управленческие решения об увеличении или уменьшении бюджетных расходов на осуществление тех или иных целей и задач учреждения.
При переходе от традиционного бюджетирования к бюджетированию, ориентированного на результаты (БОР), происходит кардинальная трансформация управления финансами (доходами и расходами, активами и пассивами).
В сфере бюджетных расходов меняются две важнейшие характеристики: объектом управления становится структура совокупных расходов образовательного учреждения (в рамках традиционного бюджета таким объектом являлись неиспользованные вовремя бюджетные средства), а критерием управленческой эффективности - достижение результатов (в рамках традиционного бюджета об успехах образовательного учреждения судили по точности исполнения бюджетной росписи и по величине неиспользованных средств на конец года).
Основные финансовые механизмы функционирования образовательных учреждений (далее - ОУ) определил Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (далее -Закон № 83-Ф3), обеспечивший переход от финансирования ОУ к финансированию реализуемых им услуг.
Часто под нормативно-подушевым финансированием понималось распределение средств на основе почти эксклюзивного расчета смет каждого
образовательного учреждения, с бесконечным числом коэффициентов, учитывающих «особые условия» ОУ. 3ачастую даже без официального утверждения финансового норматива на уровне региона.
Финансовый норматив в образовании - это средства на реализацию Федерального государственного образовательного стандарта (далее - ФГОС), т.е. это деньги на образовательные нужды.
Нормативное подушевое финансирование это:
• формульный расчет объема средств на реализацию Федерального государственного образовательного стандарта, на одного ребенка в год исходя из обеспечения условий достижения современных результатов образования;
• обязательное наличие бюджетного фонда, для финансирования других задач, не связанных с реализацией ФГОС, распределяемого на конкурсной основе под проекты или программы школ.
Кроме того, необходимо предусмотреть меры поддержки (гранты, субсидии) для образовательных учреждений, наиболее успешно работающих с одаренными детьми и талантливой молодежью, а также достигших самых высоких показателей деятельности, выявленных по результатам мониторинга.
Финансово-хозяйственная деятельность - деятельность по созданию условий осуществления основного (уставного) вида деятельности - образовательного процесса, т.е. деятельность по обеспечению трудовыми, финансовыми и материальными ресурсами.
Нормативно-правовых актов, регулирующих финансово-хозяйственную деятельность образовательного учреждения, множество. Все они имеют различные уровни и направленность: федеральный, региональный, местный, отраслевой, общеотраслевой.
Кроме того, нормативно-правовая база постоянно меняется.
Основные нормативные документы предоставляют полномочия и возлагают ответственность в зависимости от типа и организационно-правовой формы образовательной организации.
Компетенции , права ,обязанности и ответственность образовательной организации определяются нормами Федерального закона от 29 декабря 2013 № 273-Ф3 «Об образовании в Российской Федерации»
Компетенции по вопросам осуществления финансово-экономической деятельности образовательной организации осуществляющих свою деятельность в организационно-правовой форме бюджетного образовательного учреждения регулируется Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-Ф3 «О некоммерческих организациях».
Так, согласно п. 1 ст.23 Ф3-273 «. Образовательные организации подразделяются на типы в соответствии с образовательными программами, реа-
лизация которых является основной целью их деятельности, а п.2. той же статьи определяет « общеобразовательная организация - образовательная организация, осуществляющая в качестве основной цели ее деятельности образовательную деятельность по образовательным программам начального общего, основного общего и (или) среднего общего образования».
Организация образовательного процесса в образовательной организации регламентируется учебным планом (разбивкой содержания образовательной программы по учебным курсам, по дисциплинам и по годам обучения), годовым календарным учебным графиком и расписаниями занятий, разрабатываемыми и утверждаемыми образовательной организацией учреждением самостоятельно.
Именно учебный план ложится в основу расходования финансовых средств на оплату труда основного персонала - педагогических работников.
Согласно п.1., ст. 28 Закона Образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и уставом образовательной организации.
К вопросам организации финансово-экономической деятельности ФХД ОУ имеют прямое отношение функции, относящиеся к компетенции БОУ в соответствии с п.9.2 Закона о некоммерческой организации:
Но в первую очередь права, обязанность и ответственность образовательной организации в сфере экономических отношений определяется статусом юридического лица, Согласно статьи 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении_обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.
Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс и (или) смету.
Формирование и использование плана финансово-хозяйственной деятельности учреждения (далее - план ФХД) пришло на смену бюджетированию деятельности через разработку смет. В результате принятых изменений образовательные учреждения перешли к финансовому планированию.
Требования к плану финансово-хозяйственной деятельности (далее план) государственного (муниципального) учреждения обозначены в приказе Министерства финансов РФ от 28.07.2010 №81н, ко-
торый вступил в силу с 1 января 2012 года.
План составляется на финансовый год в случае, если закон о бюджете утверждается на один финансовый год, либо на финансовый год и плановый период, если закон о бюджете утверждается на очередной финансовый год и плановый период".
Порядок составления плана должен быть определен органом исполнительной власти (органом местного самоуправления), осуществляющем функции и полномочия учредителя с учетом выше названного приказа. При этом необходимо учесть, что орган, осуществляющий функции и полномочия учредителя, вправе установить особенности составления и утверждения плана для отдельных учреждений, то есть предусмотреть дополнительную детализацию показателей плана, в том числе по временному интервалу.
Так, Департамент образования города Москвы утвердил приказом от 27.05.2011 №372 «Порядок составления и утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности государственных учреждений, находящихся в ведении Департамента образования города Москвы».
Для бюджетных и автономных учреждений установлен различный порядок утверждения плана финансово-хозяйственной деятельности.
План государственного автономного учреждения утверждается его руководителем на основании заключения наблюдательного совета.
План государственного бюджетного учреждения утверждается органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя. При этом учредитель вправе в установленном им порядке предоставить право утверждения плана руководителю учреждения.
Порядок составления плана финансово-хозяйственной деятельности определяется учредителем в соответствии с Требованиями, утвержденными приказом Минфина России от 28.07.2010 №9 81 н.
Учредитель вправе установить для отдельных учреждений особые условия составления и утверждения плана (более мягкие, либо, напротив, более жесткие). Данная норма предоставляет возможности для осуществления учредителем пристрастных, субъективных действий в отношении администрации некоторых учреждений.
Таким образом, можно опять говорить о значительно большей зависимости бюджетных учреждений от учредителя по сравнению с автономными. В форме плана финансово-хозяйственной деятельности бюджетные учреждения получили фактически новую смету (которая может оказаться даже более жестким инструментом контроля, чем традиционная бюджетная смета).
Учредитель вправе контролировать не только все расходы, но и текущую деятельность бюджетного учреждения, отказываясь утверждать план финан-
сово-хозяйственной деятельности либо вносить в него изменения, буквально навязывая учреждению свои требования. К сожалению, учреждение будет вынуждено идти навстречу учредителю даже в тех случаях, когда законность требований изначально сомнительна.
Бюджетный кодекс РФ в ст.42 определил, что доходы от приносящей доход деятельности учитываются в плане финансово-хозяйственной деятельности ( далее - ПФХД) бюджетной организации и образовательное учреждение самостоятельно распоряжается доходами от приносящей доход, учредитель образовательного учреждения имеет право на получении информации об объемах и источниках внебюджетных средств..План финансово-хозяйственной деятельности - это финансовый документ поступлений и расходов материальных и денежных средств организации, документ регламентирующий финансово - хозяйственную деятельность бюджетной организации.
Процесс составления ПФХД важен, потому что он распределяет ресурсы, по очереди показывая программные предпочтения участников, включенных в составление данного документа. После того, как ПФХД разработан, образовательная организация должна использовать периодические отчеты, чтобы сравнить доходные статьи бюджета с действительными доходами и расходы сметы с действительными расходами.
Прежде чем начать составлять ПФХД, организация должна сформулировать его задачи, цели и стратегический план. Даже если организация не делает формального планирования, инертность обязывает организацию в стратегической линии деятельности на определенные программы и инициативы. Они переведены в действующие планы. Эти планы, донорская готовность поддержать их, вызывает доходы и расходы.
Процесс составления ПФХД начинается с того, что в образовательном учреждении разрабатывается алгоритм этапов составления плана, затем формируется проект и, наконец, заканчивается комментариями пояснительной записки по каждому направлению дохода и расхода.
В алгоритме составления ПФХД должны быть четко регламентированы организационные и процедурные процессы прежде, чем начинать разработку планового проекта. Функции управленческого персонала показывают нам, что должно происходить организационно, чтобы подготовиться к процессу формирования плана. Процедурные технологии показывают нам, как в образовательном учреждении выстраиваются информационные потоки, чтобы обеспечить успешное формирование данного финансового документа.
Функции руководителя, прежде всего, предполагает, что все вовлеченные в процесс формирова-
ния ПФХД специалисты имеют доступ к статистической и оперативной информации, программным разработкам. С этой целью необходимо утвердить систему планирования, которая определяет сроки и формат предлагаемых расчетов по каждому направлению планируемых доходов и расходов.
Наиболее оптимальная форма представления информации это - проекты, где четко взаимообусловлены цели и результаты запланированной деятельности, а ожидаемый эффект представлен расчетными показателями и индикаторами
Необходимо большое внимание уделить процессу сведения всех расчетов, причем особо учесть, позволят ли запланированные доходы, осуществить предполагаемые расходы. Процесс согласования доходной и расходной частей ПФХД предполагает формирование двух вариантов сметы оптимистического и пессимистического. В первом случае запланированные доходы позволяют осуществить необходимый объем расходов, во втором под влиянием определенных рисков, предполагается,что доходная часть ПФХД не будет выполнена полностью и уровень расходов соответственно будет снижен. Естественно в данном варианте потребуется разработка альтернативных вариантов достижения поставленных целей развития образовательного учреждения.
В конечном счете, руководитель образовательного учреждения может взять на себя ответственность за принятое решение, с учетом возможных рисков. Тем более, что в небольших образовательных учреждениях выполнение данных функций выполняется им самостоятельно.
С переходом на нормативно-подушевое финансирование объем доходной части определяется просто и однозначно: умножением величины норматива на показатель численности учащихся в среднегодовом исчислении. Состав затрат по финансовому нормативу регламентирован Федеральным законом РФ Ф3-273. Так, в соответствии с п.3., ст. 8 финансовая ответственность субъекта РФ распространяется на расходы дошкольных и общеобразовательных организаций посредством предоставления субвенций местным бюджетам, включая расходы на оплату труда, приобретение учебников и учебных пособий, средств обучения, игр, игрушек (за исключением расходов на содержание зданий и оплату коммунальных услуг), в соответствии с нормативами, определяемыми органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
3атраты, связанные с приобретением оборудования (увеличение стоимости основных средств), проведением текущего и капитального ремонтов, оплатой коммунальных услуг, относятся к финансовой ответственности учредителя. Как известно, учредителями большинства образовательных организаций РФ являются органы местного самоуправ-
ления (муниципальные образования). Исключение составляют учреждения регионального подчинения и все образовательные учреждения в Москве, которые имеют статус государственных (учредитель -субъект РФ).
В результате, одно из основных преимуществ нормативного подушевого финансирования, активно декларировавшегося на этапе его введения и призванного сформировать у руководителей мотивацию к развитию финансово-хозяйственной самостоятельности, экономии ресурсов и возможности рационального распределения и перераспределения высвобождаемых за счет этого финансовых средств, фактически не реализуется. Однако есть основания полагать, что по мере укрепления и развития финансового менеджмента в образовательной организации масштабы централизации финансовых средств сократятся и постепенно все расходы или большинство из них будут включены в норматив.
Впрочем, и при нынешней структуре норматива существует возможность вариативного планирования и, следовательно, нахождения наиболее эффективных решений, в частности, за счет оптимизации так называемых производственных показателей по общеобразовательной школе (например, число классов и классов-комплектов, число групп) и последующих расчетов фонда оплаты труда (далее -ФОТ) педагогических работников, оптимизации штатного расписания.
С планированием расходной части плана финансово-хозяйственной деятельности непосредственно связаны вопросы организации труда и заработной платы работников образования. Особую актуальность рассмотрение этих проблем приобретает по следующим причинам. В настоящее время в региональных систем образования многие субъекты РФ активно разрабатывают отраслевые модели оплаты труда, в первую очередь стимулирующих качество и результативность образовательной услуги.
Многообразие мнений, позиций, практик и моделей нередко приводит к тому, что у части работников сферы образования, в т.ч. у руководителей, формируются весьма противоречивые и часто неадекватные представления об ОСОТ в конкретном регионе (муниципальном образовании). Причем и «собственные» региональные ОСОТ иногда весьма непросты, некоторые из них изобилуют коэффициентами, предполагают необходимость специальных методик и показателей (операциональных, а не интуитивно-эмоциональных) качества работы и других характеристик. Отметим, что предлагаемая Ми-нобрнауки России методика ОСОТ* является модельной и в конкретной реализации (в тех субъектах РФ, которые приняли ее за основу) имеет множество вариаций.
Особая актуальность ряда проблем обусловила включение их в состав базовых компетенций руко-
водителя образовательного учреждения, в ч.с. в набор экономических компетенций руководителя должен быть включен нормативный регламент основных этапов организации приносящей доход деятельности. Сюда относятся: проблема лицензирования услуги, вопросы ценообразования, особенности содержания договора с заказчиком (потребителем) услуги, возможности оформления персонала для оказания услуги (по трудовому или гражданско-правовому договору).
Образование не может ориентироваться только на бюджетное распределение ресурсов. Внебюджетное финансирование учреждений образования (другими словами - иные, не бюджетные, источники финансирования) за последние годы, во многих случаях стало нормой жизни и имеет существенную роль в обеспечении жизнедеятельности бюджетного образовательного учреждения.
Главные распорядители бюджетных средств, в ведении которых находятся казенные учреждения, осуществляющие приносящую доходы деятельность, имеют право распределять бюджетные ассигнования между указанными учреждениями с учетом объемов доходов от приносящей доходы деятельности, осуществляемой этими учреждениями, зачисляемых в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ.
Учредитель, таким образом, не только полностью контролирует все расходы на ведение казенным учреждением приносящей доход деятельности через механизм сметы, но и в принципе решает вопрос, получит ли казенное учреждение, приносящее дополнительные доходы, какое-то увеличение сметных ассигнований.
В отношении бюджетных и автономных учреждений данный вопрос решается иным образом. Автономное и бюджетное учреждения вправе осуществлять приносящую доход деятельность, если:
• это служит достижению целей, ради которых они созданы;
• деятельность соответствует этим целям;
• деятельность указана в их учредительных документах.
Согласно ст. 298 ГК РФ автономное и бюджетное учреждения вправе осуществлять приносящую доходы деятельность. При этом доходы, полученные от такой деятельности, и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение учреждений.
Финансовое обеспечение выполнения государственного задания, исходя из тех норм, которые регулируют его обеспечение, не зависит от доходов учреждения. Учредитель финансирует выполнение выданного задания в определенном размере, и этот размер никак не связан с тем, какое количество дополнительных средств удалось или удастся привлечь учреждению. Возможность самостоятельно распо-
рядиться привлеченными средствами также является стимулом для поисков возможностей дополнительного финансирования.
Учредитель, таким образом, участвует лишь в первоначальном решении вопроса о том, какая приносящая доход деятельность будет допустима для бюджетного и автономного учреждений. В то же время учредитель имеет дополнительный рычаг воздействия на бюджетное учреждение.
Согласно законодательству бюджетное учреждение вправе сверх установленного государственного (муниципального) задания выполнять работы, оказывать услуги, относящиеся к его основным видам деятельности, предусмотренным его учредительным документом, для граждан и юридических лиц за плату и на одинаковых при оказании одних и тех же услуг условиях. При этом порядок определения платы устанавливается соответствующим органом, осуществляющим функции и полномочия учредителя, если иное не предусмотрено федеральным законом.
3нание защищаемых законодательством возможностей в сопоставлении с упомянутыми выше административными «сигналами» позволит руководителям принимать более взвешенные решения в данном направлении.
Целью деятельности образовательных учреждений, также как и производимых в связи с этим расходов из бюджетов различных уровней, является обеспечение доступности общего образования для граждан Российской Федерации. Именно получение образования, а не содержание учреждений гарантирует и оплачивает государство.
Для руководителей образовательных организаций наступает время обоснованного выбора направления развития своего образовательного учреждения и этот выбор должен опираться не только на знание законодательной базы, регламентирующей функционирование учебного заведения (феде-
ральной, региональной, муниципальной), но и полноценное применение компетенций руководителя на понимание перспектив и возможностей достижения, поставленных ей потребителями результатов, и управление необходимыми переменами.
«Директора школ, которые не будут показывать хорошие результаты, к ним будут приниматься меры, и мы будем думать о замене таких руководителей», именно это высказывание И.И.Калины, руководителя Департамента образования города Москвы, во многом характеризует подход Учредителя к оценке компетенции руководителя образовательной организации.
Библиографический список
1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993)
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07,1998 №145-Ф3 (ред. от 03.12.2011)
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-Ф3 (ред. от 06.12.2011)
4. Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» (ред. от 30.11.2011)
5. Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-Ф3 «Об автономных учреждениях» (ред. от 06.11.2011)
6. Федеральный закон от 06.10.2003 №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 06.12.2011)
7. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-Ф3 «О некоммерческих организациях» (ред. от 16.11.2011)
8. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273 «Об образовании в российской Федерации»
Мusarsky М.
«NEW» IN THE COMPETENCE OF THE HEAD OF THE EDUCATIONAL MANAGEMENT ORGANIZATION'S FINANCIAL AND ECONOMIC ACTIVITIES
The article critically reflect on the competence approach in the context of the Federal Law «On Education». Keywords: financial and economic activity; educational management organization; competence approach.
