CC BY
57
С 1 января 2008 года вступил в силу в новой редакции Бюджетный кодекс РФ, регламентирующий правовой статус бюджетного образовательного учреждения. Существенными стали изменения в части доходов и расходов государственных и муниципальных бюджетных учреждения. Данная работа описывает сферу бюджетной и финансовой деятельности государственных и муниципальных образовательных учреждений в свете последних законодательных изменений.
НОВОЕ В БЮДЖЕТНОЙ И ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ
До принятия Федерального закона от 22 августа 2004 № 122-ФЗ в статье 41 Закона РФ «Об образовании» устанавливалось, что по договору между учредителем и образовательным учреждением последнее может функционировать на условиях самофинансирования. Действующая редакция статьи 41 Закона РФ «Об образовании» устанавливает, что деятельность государственных и муниципальных образовательных учреждений финансируется в соответствии с законодательством РФ из средств бюджета. Таким образом, в настоящее время нормативов по самофинансированию государственных и муниципальных образовательных учреждений не предусмотрено. Напротив, самостоятельное бухгалтерское обслуживание образовательного учреждения закон не запрещает.
В соответствии с пунктом 2 статьи 6 Федерального закона РФ от 21 ноября 1996 г. № 129-ФЗ «О бухгалтерском учете» и пунктом 7 Приказа Министерства финансов РФ от 29 июля 1998 г. № 34н «Об утверждении Положения по ведению бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности в Российской Федерации» руководитель образовательного учреждения самостоятельно определяет форму хозяйственно-финансового обслуживания,
Руководитель в зависимости от объема учетной работы вправе по собственному решению:
• учредить бухгалтерскую службу как структурное подразделение, возглавляемое главным бухгалтером;
• ввести в штат должность бухгалтера;
• передать на договорных началах ведение бухгалтерского учета централизованной бухгалтерии, специализированной организации или бухгалтеру-специалисту;
• вести бухгалтерский учет лично.
Если руководителем образовательного учреждения принято решение о введении в штат бухгалтера или о создании бухгалтерии, как структурного
Фёклин С.И.,
заместитель директора Центра нормативного правового обеспечения образования ФГОУ АПКиППРО, эксперт-юрист Федерального оператора реализации ПН ПО, старший преподаватель кафедры прав человека юридического факультета ГОУ В ПО МГПУ
подразделения, ответственность за бухгалтерскую деятельность несут руководитель и бухгалтер. При разногласиях между руководителем организации и главным бухгалтером по осуществлению отдельных хозяйственных операций документы могут быть приняты к исполнению с письменного распоряжения руководителя организации, который несет всю полноту ответственности за последствия осуществления таких операций (пункт 4 статьи 7 Федерального закона РФ «О бухгалтерском учете»).
В случае хозяйственно-финансового обслуживания образовательного учреждения через централизованную бухгалтерию, соответственно, обязанность по ведению бухгалтерской отчетности и уплате налогов за образовательные учреждения возлагается на централизованную бухгалтерию. Данная правовая позиция подкрепляется положениями пунктов
1 и 3 статьи 26 Налогового кодекса РФ, Бюджетное образовательное учреждение (налогоплательщик) вправе участвовать в налоговых отношениях через законного или уполномоченного представителя, если иное не предусмотрено Налоговым кодексом РФ, при этом полномочия представителя должны быть документально подтверждены в соответствии с законодательством (например, договором по обслуживанию образовательного учреждения через централизованную бухгалтерию).
В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральным законом № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» расходы на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования является бюджетным обязательством субъектов РФ и включает в себя расходы:
• на оплату труда работников образовательных учреждений;
• на учебные пособия;
• технические средства обучения;
• расходные материалы и хозяйственные нужды.
Финансирование данных расходов осуществляется субъектом РФ посредством выделения субвенций местным бюджетам. Формирование данного вида расходов осуществляется на основе принципа нормативного подушевого финансирования в расчете на одного обучающегося, воспитанника в зависимости от типа, вида и категории образовательного учреждения (пункты 2-4 статьи 41 Закона РФ «Об образовании»).
Для малокомплектных сельских и приравненных к ним образовательных учреждений1 органы государственной власти и органы, осуществляющие управление в сфере образования, должны учитывать затраты, не зависящие от количества обучающихся и воспитанников (подпункт 2 пункта 2 статьи 41 Закона РФ «Об образовании»).
Переход на нормативное подушевое финансирование ориентирован на повышение эффективности бюджетного финансирования, повышение качества бюджетной образовательной услуги общего образования в сочетании с мерами недопущения снижения фактически сложившегося финансирования отдельных образовательных учреждений в течение переходного (адаптационного) периода, на принципы нормативного подушевого финансирования (за исключением случаев снижения объема оказываемых учреждением образовательных услуг).
Задачу выравнивания финансирования на одного учащегося предполагается решать поэтапно и по мере увеличения финансирования общего образования, а не одномоментно за счет резкого перераспределения бюджетных средств внутри отрасли в момент введения принципов нормативного подушевого финансирования.
С этой целью на переходный (адаптационный) период (не более 3-х лет) устанавливается адаптационная надбавка для каждого муниципального образования и поправочный коэффициент для каждого образовательного учреждения.
По истечении переходного (адаптационного) периода (не более 3-х лет) целесообразно отказаться от использования адаптационной надбавки и поправочного коэффициента и перейти на финансирование всех образовательных учреждений только по нормативному подушевому принципу, что позволит при распределении бюджетных средств ставить образовательные учреждения в равные финансовые условия, зависящие, прежде всего, от числа обучающихся.
При отмене адаптационной надбавки и поправочного коэффициента по завершении переходного
(адаптационного) периода снижение общего объема финансирования образовательных учреждений в целом по субъекту Российской Федерации не допускается.
Субъект Российской Федерации может разработать расчетные региональные нормативы с учетом статуса (типа, вида, категории) образовательных учреждений и реализуемых образовательных программ. При изменении статуса образовательного учреждения на статус, требующий более высокого объема финансирования, увеличение финансирования осуществляется только с согласия субъекта Российской Федерации.
Введение нормативного подушевого финансирования в условиях фактически сложившегося неравенства условий организации образовательного процесса (различная наполняемость классов, наличие деления классов на группы и т.д.) не исключает неравенство фактических расходов в отдельных образовательных учреждениях и, как следствие, может повлечь за собой разную стоимость бюджетной образовательной услуги.
При расчете регионального подушевого норматива необходимо учитывать прогнозируемый в очередном финансовом году уровень инфляции (индекс потребительских цен).
Предусмотренный данной модельной методикой механизм нормативного подушевого финансирования создает условия для повышения заработной платы руководителей и работников образовательных учреждений, оптимизации учебной нагрузки, тем самым стимулируя их заинтересованность в проведении мероприятий по предоставлению равных условий осуществления образовательного процесса и положительно сказываясь на социальной ситуации2.
Региональный расчетный подушевой норматив должен покрывать следующие расходы на год:
• оплату труда работников образовательных учреждений с учетом районных коэффициентов к заработной плате, отчисления по единому социальному налогу, страховым взносам на обязательное пенсионное страхование и страховым взносам по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний;
• расходы, непосредственно связанные с обеспечением образовательного процесса (приобретение учебно-наглядных пособий, технических средств обучения, расходных материалов, канцелярских товаров, оплату услуг связи в части расходов, связанных с подключением к информационной сети Интернет и платой за пользование этой сетью);
• иные хозяйственные нужды и другие расходы, связанные с обеспечением образовательного процесса (обучение, повышение квалификации педагогического и административно-управленческого персонала образовательных учреждений, командировочные рас-
1 Понятие малокомплектного и приравненного к нему ____________________
образовательного учреждения должен определить субъект 2 Письмо Министерства образования и науки РФ от 13
РФ и (или) муниципальное образование в своих нормативно- сентября 2006 г. № АФ-213/03 «О подготовке и направлении
правовых актах. вариантов модельных методик»
ходы и др.), за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов.
Муниципальные общеобразовательные учреждения финансируются из муниципального бюджета только в части обеспечения содержания зданий, сооружений, обустройства территории, оплаты коммунальных расходов (пункт 6.1 статьи 29, подпункт 4 пункта 1 статьи 31 Закона РФ «Об образовании»). Поскольку бюджетные образовательные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества в соответствии с бюджетным законодательством, бремя содержания помещений и зданий образовательного учреждения, а также ответственность за их ветхость и недостроенность несет собственник имущества (статья 210 Гражданского кодекса РФ).
Статьей 70 Бюджетного кодекса РФ предусмотрено, что из бюджета обеспечивается (т.е. финансируется) выполнение функций образовательных бюджетных учреждений последующим направлениям:
• оплата труда работников бюджетных учреждений, командировочные и иные выплаты в соответствии с трудовыми договорами (служебными контрактами, контрактами) и законодательством РФ, законодательством субъектов РФ и муниципальными правовыми актами;
• оплата поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных (муниципальных) нужд;
• уплата налогов, сборов и иных обязательных платежей в бюджетную систему Российской Федерации;
• возмещение вреда, причиненного бюджетным учреждением при осуществлении его деятельности.
Образовательное учреждение вправе привлекать в порядке, установленном законодательством РФ, дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных образовательного учреждения услуг, а также за счет добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц, в том числе иностранных граждан и (или) иностранных юридических лиц.
Поскольку основная цель образовательного учреждения состоит в оказании образовательной услуги (обучение и воспитание), занятие предпринимательской и иной приносящей доход деятельности (например, сдача в аренду недвижимого имущества) бюджетным образовательным учреждением допускается, если это служит достижению уставных целей и задач, ради которых оно создано. Правовая возможность образовательного учреждения заниматься предпринимательской и иной приносящей доход деятельностью должна закрепляться в его уставе.
Согласно пункту 2 статьи 120 и пункту 2 статьи 298 Гражданского кодекса РФ доходы, полученные учреждением от приносящей доходы деятельности, предусмотренной его учредительными документами, а также приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распо-
ряжение учреждения и учитываются на отдельном балансе. Решая вопрос об объеме полномочий учреждения в отношении указанных доходов и имущества, надлежит исходить из того, что законодательство не регламентируя содержание права самостоятельного распоряжения имуществом, приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доходы деятельности. Определено только, что учреждение в силу статей 120, 296, 298 Гражданского кодекса РФ не может обладать данным имуществом на праве собственности1.
При этом привлечение образовательным учреждением дополнительных средств, указанных в пункте 8 статьи 41 Закона РФ «Об образовании», не влечет за собой снижение нормативов и (или) абсолютных размеров его финансирования за счет средств учредителя.
Имущество, приобретенное образовательным учреждением в результате предпринимательской деятельности, в дар или в качестве пожертвования (т.е. не за счет денежных средств, предусмотренных сметой образовательного учреждения на текущий финансовый год), поступает в собственность государства (муниципального образования).
С 1 января 2008 года бюджетные образовательные учреждения лишены права самостоятельно распоряжаться доходами от использования государственного (муниципального) имущества. В соответствии со статьями 41 и 42 Бюджетного кодекса РФ в бюджет будут поступать:
1. доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, за исключением имущества автономных учреждений;
2. доходы от продажи имущества (кроме акций и иных форм участия в капитале, государственных запасов драгоценных металлов и драгоценных камней), находящегося в государственной или муниципальной собственности, после уплаты налогов и сборов, за исключением имущества автономных учреждений;
3. доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, после уплаты налогов и сборов;
4. доходы, получаемые в виде арендной либо иной платы за передачу в возмездное пользование государственного (муниципального) имущества, за исключением имущества автономных учреждений;
5. средства, получаемые от передачи имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности в залог, в доверительное управление, за исключением имущества автономных учреждений;
1 Постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 121 Гражданского кодекса Российской Федерации»
6. другие предусмотренные законодательством РФ доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, за исключением имущества автономных учреждений.
Доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, от оказания платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, а также средства безвозмездных поступлений включаются в состав доходов бюджета при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении (часть 5 статьи 41 Бюджетного кодекса РФ).
В соответствии со статьями 158, 161,220.1 и 221 Бюджетного кодекса РФ бюджетное образовательное учреждение осуществляет операции с бюджетными и внебюджетными средствами через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначействе или финансовом органе субъекта Российской Федерации (муниципального образования) в соответствии с бюджетной сметой, утвержденной руководителем главного распорядителя бюджетных средств.
Изымать имущество у образовательного учреждения собственник не вправе, поскольку оно находится в самостоятельном распоряжении образовательного учреждения и учитывается на отдельном балансе (пункт 2 статьи 298 Гражданского кодекса РФ), Образовательное учреждение вправе самостоятельно распоряжаться им (сдавать в аренду, отдать в залог, реализовать, др.) без разрешения собственника в рамках уставной деятельности и законодательства. Если предпринимательская деятельность подменяет оказание образовательных услуг и идет в ущерб уставной деятельности, учредитель вправе приостановить ее осуществление до решения суда по данному вопросу (пункт 5 статьи 47 Закона РФ «Об образовании»).
Образовательное учреждение несет перед собственником (учредителем) ответственность за сохранность и эффективное использование закрепленного за ним имущества. Излишнее, не используемое и (или) используемое не по назначению имущество может быть изъято собственником, но только после истечения срока договора между собственником (или уполномоченным им органом) и образовательным учреждением, если иное не предусмотрено договором (пункт 2 статьи 296 Гражданского кодекса РФ, пункт 6 статьи 39 Закона РФ «Об образовании»). В договоре между собственником (учредителем) и образовательным учреждением могут предусматриваться конкретные случаи (факты), при которых имущество изымается у образовательного учреждения.
В соответствии с пунктом 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ и части 5 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ бюджетное образовательное учреждение отвечает по своим обязательствам только в пределах находящихся в распоряжении денежных средств. По долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, закрепленное за учреждением на праве оперативного управления либо приобретенное за счет доходов, полученных
от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности.
Поскольку в силу пункта 2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности.
Поскольку законом не установлено иное, в пункте
2 статьи 120 Гражданского кодекса РФ речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных пунктом 1 статьи 8 Гражданского кодекса РФ оснований (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т.п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности.
Разрешая вопрос о привлечении собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по долгам последнего, судам надлежит учитывать, что принятие учреждением денежных обязательств с превышением сметы расходов не является основанием для отказа в привлечении собственника учреждения к субсидиарной ответственности по таким обязательствам.
Недофинансирование учреждения со стороны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения, и, следовательно, основанием для освобождения его от ответственности на основании пункта 1 статьи 401 Гражданского кодекса РФ1.
Таким образом, законодатель не позволяет государственному и муниципальному образовательному учреждению функционировать на полном «самофинансировании». Бюджетные и внебюджетные средства, не израсходованные в текущем финансовом году бюджетным образовательным учреждением, изымаются в бюджет и не могут предусматриваться в смете на следующий финансовый год.
1 Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 121 Гражданского кодекса Российской Федерации»
