CC BY
87
Новое о земельном налоге
М.И. Петрушина
директор НП НСО «Кадастр недвижимости»
Одной из основных задач государственного земельного кадастра является оценка земель и установление обоснованной платы за землю. Стоимостная оценка земли является важнейшим экономическим инструментом управления рациональным использованием земельных ресурсов на стадии выбора и обоснования проектных решений, служит механизмом создания цивилизованной системы налогообложения и ценообразования, имеет большое значение для составления имущественных договоров относительно земель и права их аренды на вторичном рынке. Кроме того, стоимостная оценка земли является обязательной составной частью всех инвестиционных процессов.
Система налогообложения земель, существовавшая ранее, основывалась на положениях действовавшего в течение 14 лет Закона Российской Федерации от 11 октября 1991 года № 1738-1 «О плате за землю» и закрепленных в 1991 году нормативных ставках (в рублях за единицу площади), которые постоянно индексировались. С 1992 года суммарная величина индексации за земли городов и поселков, например, составила более 8 400 раз. Установленные ставки земельного налога не учитывали реальную стоимость земли и размер дохода, который можно получить от ее использования. Действовавший земельный налог не побуждал собственников земельных участков к их более рациональному и эффективному использованию. Кроме того, 28 категорий граждан и юридических лиц были полностью освобождены от уплаты земельного налога, а с земельных участков, предоставленных гражданам для индивидуального жилищного, дачного, гаражного строительства, ведения личного подсобного хозяйства,
садоводства, огородничества, земельный налог был одинаковый и составлял 3 процента от ставок земельного налога, взимаемого в населенных пунктах с других видов деятельности. В результате, например, с дачного участка, расположенного на заболоченных землях, и с дачного участка, расположенного на пахотных землях, земельный налог взимался одинаковый. Также несправедливо было взимать одинаковый земельный налог с садового и гаражного участков.
С принятием Федерального закона от 29 ноября 2004 года № 141-ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» в стране была кардинально изменена система налогообложения земли. Законодатели отменили Закон Российской Федерации «О плате за землю» и дополнили Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) главой 31 «Земельный налог».
Введение главы 31 в Налоговый кодекс Российской Федерации повлекло несколько существенных изменений. Во-первых, в соответствии с законодательством Российской Федерации земельный налог является местным налогом. Он устанавливается и вводится в действие нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территории этих муниципальных образований. Во-вторых, налоговая база определяется как кадастровая стоимость земельного участка, признаваемого объектом налогообложения. В-третьих, налоговые ставки устанавливаются нормативными правовыми актами
представительных органов муниципальных образований и не могут превышать определенного законом процента в отношении земельных участков соответствующего целевого назначения. Кроме того, законом допускается установление дифференцированных налоговых ставок в зависимости от категории земель и (или) разрешенного использования земельного участка.
Основными принципами современной системы земельного налога являются прозрачность, справедливость и единство подходов к определению налоговой базы на всей территории страны. Как показывает международный опыт, реализация таких систем осуществляется на основе массовой оценки недвижимости, позволяющей при наименьших затратах, с использованием средств математического моделирования и статистической информации об объектах налогообложения достигнуть результатов, которые близки к рыночной стоимости и общественной ценности.
Новая система предусматривает применение экономически обоснованных ставок и льгот, призвана стимулировать рациональное использование земель, выравнивание социально-экономических условий хозяйствования на землях разного качественного состояния и расположения, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах.
Предварительный анализ показывает, что переход на новую налоговую базу может привести к значительным изменениям налоговой нагрузки на налогоплательщиков как в меньшую, так и в большую сторону. Значительное увеличение налоговой нагрузки возможно в центрах субъектов Российской Федерации, а также в городах, характеризующихся высокой степенью экономической активности и развитыми рынками недвижимости.
В целях создания условий для введения новой системы налогообложения земель на всей территории Российской Федерации перед Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости (Роснедвижи-мость), его территориальными органами, а
также находящимися в их ведении предприятиями и организациями были поставлены следующие задачи:
• проведение государственной кадастровой оценки земель всех категорий;
• утверждение результатов государственной кадастровой оценки земель органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;
• подготовка сведений обо всех земельных участках на территории субъекта Российской Федерации для целей исчисления земельного налога на основе кадастровой стоимости земельных участков;
• предоставление сведений обо всех земельных участках на территории субъекта Российской Федерации в территориальные органы Федеральной налоговой службы.
Подготовка к введению в действие указанного налога начала осуществляться Госкомземом России с 2000 года. За 6 лет была создана нормативная правовая база, разработаны методики и программные средства для оценки каждой категории земель и проведены работы по определению кадастровой стоимости земельных участков. Результаты указанных работ утверждены органами исполнительной власти всех регионов Российской Федерации.
В 2004-2005 годах Роснедвижимостью проведена работа по подготовке и передаче сведений для целей исчисления земельного налога в налоговые органы. До 1 февраля 2006 года в органы Федеральной налоговой службы были переданы все необходимые сведения более чем о 38 миллионах земельных участков. Учитывая, что на начало 2004 года Единый государственный реестр земель содержал данные лишь о 13 миллионах земельных участков, за 2 года требовалось поставить на государственный кадастровый учет в автоматизированной системе более 25 миллионов земельных участков. При этом необходимо было определить кадастровую стоимость каждого земельного участка.
Сведения о кадастровой стоимости земель в разрезе категорий и субъектов Российской Федерации размещены на офици-
альном сайте Роснедвижимости1 в виде нормативных правовых актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и доступны общественности.
На основании пункта 1 статьи 388 Налогового кодекса Российской Федерации налогоплательщиками земельного налога признаются организации и граждане, обладающие земельными участками на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Отчетность по земельному налогу сдается в налоговые органы в отношении тех земельных участков, на которые у организаций и граждан зарегистрированы права либо имеются соответствующие акты о предоставлении земельных участков, изданные органами государственной власти или органами местного самоуправления.
Физические лица - индивидуальные предприниматели самостоятельно определяют налоговую базу по земельному налогу в отношении участков, используемых в предпринимательской деятельности (п. 3 ст. 391 НК РФ). Поэтому представлять налоговый расчет по авансовым платежам и налоговую декларацию по земельному налогу они должны только по таким земельным участкам. Налоговую базу по участкам, используемым в личных целях, рассчитывают налоговые органы.
Налоговым кодексом Российской Федерации объектами обложения земельным налогом признаны только земельные участки, находящиеся в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении. Объектом налогообложения не являются земельные участки, изъятые из оборота, занятые заповедниками, объектами археологического наследия, земельные участки в пределах лесного фонда, земельные участки водного фонда, ограниченные в обороте, занятые находящимися в государственной собственности водными объектами, а также земельные участки, предоставлен-
ные для обеспечения обороны, безопасности и таможенных нужд.
Величина земельного налога зависит от трех факторов: налоговой базы (или кадастровой стоимости земельных участков), налоговых ставок и налоговых льгот:
Земельный налог = Налоговая база х Налоговая ставка.
Налоговая база для земельного налога -это кадастровая стоимость земельных участков, признаваемых объектом налогообложения. Кадастровая стоимость определяется в соответствии с земельным законодательством Российской Федерации, а именно Правилами проведения государственной кадастровой оценки земель, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации2. В постановлении определены основные направления, методы и порядок проведения государственной оценки земель всех категорий. Государственная кадастровая оценка земель должна осуществляться на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости. В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории.
Указанным постановлением определено следующее:
«5. Государственная кадастровая оценка земель городских и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости.
6. Государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода.
1 http://www.kadastr.ru
2 Правила проведения государственной кадастровой оценки земель утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 8 апреля 2000 года № 316.
7. Государственная кадастровая оценка иных категорий земель вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания ценности их природного потенциала».
Налоговая ставка - установленный нормативным правовым актом представительных органов муниципальных образований, в том числе законами городов Москвы и Санкт-Петербурга, процент (ст. 394 НК РФ), который «не может превышать:
1) 0,3 процента в отношении земельных участков:
• отнесенных к землям сельскохозяйственного назначения или к землям в составе зон сельскохозяйственного использования в поселениях и используемых для сельскохозяйственного производства;
• занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищнокоммунального комплекса... или предоставленных для жилищного строительства;
• предоставленных для личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества или животноводства;
2) 1,5 процента в отношении прочих земельных участков».
Поскольку порядок расчета кадастровой стоимости жестко регламентирован законодательством Российской Федерации, а значения стоимости утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по представлению территориальных органов Роснедвижимости, фактическая налоговая нагрузка на налогоплательщика устанавливается в результате принимаемых представительными органами муниципальных образований нормативных правовых актов о налоговых ставках и льготах.
В связи с дефицитом времени на проведение детального экономического анализа последствий от введения новой системы большинство органов местного самоуправления приняли максимальные ставки земельного налога. Но надо помнить, что в соответствии с положениями Налогового кодекса Российской Федерации существует
возможность послабления налогового бремени для налогоплательщиков в течение года. Этой нормой можно воспользоваться в случае резкого и экономически неэффективного увеличения земельного налога.
В Налоговом кодексе Российской Федерации для отдельных категорий налогоплательщиков предусмотрены льготы, или преимущества, по сравнению с другими налогоплательщиками (например возможность не уплачивать налог или уплачивать его в меньшем размере). Льготы по земельному налогу могут быть установлены в следующих формах:
• освобождение от уплаты налога отдельных категорий плательщиков;
• введение необлагаемого налогом минимума налоговой базы;
• установление налоговых ставок в зависимости от категорий земель и (или) разрешенного использования земельного участка;
• для отдельных категорий налогоплательщиков - право не уплачивать авансовые платежи по налогу в течение налогового периода.
Федеральным законодательством освобождены от уплаты налога следующие категории налогоплательщиков:
1) организации и учреждения уголовноисполнительной системы Министерства юстиции Российской Федерации - в отношении земельных участков, предоставленных для непосредственного выполнения возложенных на эти организации и учреждения функций;
2) организации - в отношении земельных участков, занятых государственными автомобильными дорогами общего пользования;
3) религиозные организации - в отношении принадлежащих им земельных участков, на которых расположены здания, строения и сооружения религиозного и благотворительного назначения;
4) общероссийские общественные организации инвалидов (в том числе созданные как союзы общественных организаций инвалидов), среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80 процентов, - в отношении земель-
ных участков, используемых ими для осуществления уставной деятельности; организации, уставный капитал которых полностью состоит из вкладов указанных общероссийских общественных организаций инвалидов, если среднесписочная численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50 процентов, а их доля в фонде оплаты труда - не менее 25 процентов, - в отношении земельных участков, используемых ими для производства и (или) реализации товаров (за исключением подакцизных товаров, минерального сырья и иных полезных ископаемых, а также иных товаров по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации по согласованию с общероссийскими общественными организациями инвалидов), работ и услуг (за исключением брокерских и иных посреднических услуг); учреждения, единственными собственниками имущества которых являются указанные общероссийские общественные организации инвалидов, - в отношении земельных участков, используемых ими для достижения образовательных, культурных, лечебно-оздоровительных, физкультурно-спортивных, научных, информационных и иных целей социальной защиты и реабилитации инвалидов, а также для оказания правовой и иной помощи инвалидам, детям-инвалидам и их родителям;
5) организации народных художественных промыслов - в отношении земельных участков, находящихся в местах традиционного бытования народных художественных промыслов и используемых для производства и реализации изделий народных художественных промыслов;
6) физические лица, относящиеся к коренным малочисленным народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также общины таких народов - в отношении земельных участков, используемых для сохранения и развития их традиционного образа жизни, хозяйствования и промыслов;
7) организации - резиденты особой экономической зоны сроком на 5 лет с момента возникновения права собственности на земельный участок, предоставленный резиденту особой экономической зоны.
Кроме того, налоговая база уменьшается на не облагаемую налогом сумму в размере 10 тысяч рублей для следующих категорий налогоплательщиков: Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, инвалидов, ветеранов Великой Отечественной войны, физических лиц, имеющих право на получение социальной поддержки вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, и других категорий налогоплательщиков.
Порядок и срок уплаты налога определяют органы муниципальных образований.
Для расчета кадастровой стоимости земельных участков в соответствии с указанными подходами были разработаны, согласованы с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти и утверждены в установленном порядке следующие методические документы:
1) Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель сельскохозяйственного назначения;
2) Методика государственной кадастровой оценки земель лесного фонда;
3) Методика государственной кадастровой оценки земель садоводческих, огороднических и дачных объединений;
4) Методика государственной кадастровой оценки земель поселений;
5) Методика государственной кадастровой оценки земель промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земель для обеспечения космической деятельности, земель обороны, безопасности и земель иного специального назначения;
6) Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель особо охраняемых территорий и объектов;
7) Методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земель водного фонда.
Форма налогового расчета по авансовым платежам по земельному налогу и рекомендации по его заполнению утверждены приказом Министерства финансов Российской Федерации от 19 мая 2005 года № 66н. В обязательном порядке в налоговый орган расчет представляют налогоплательщики, освобожденные от уплаты земельного на-
лога на основании налоговых льгот, предусмотренных статьей 395 НК РФ. Расчет подают в тот налоговый орган, в котором налогоплательщик состоит на учете по месту нахождения земельных участков.
По результатам проведения государственной кадастровой оценки земель кадастровая стоимость земельного участка по состоянию на 1 января календарного года доводится до сведения налогоплательщиков в порядке, определяемом органами местного самоуправления.
При определении налоговой базы по земельным участкам, находящимся на территории нескольких муниципальных образований, следует руководствоваться письмом Министерства финансов Российской Федерации от 27 декабря 2005 года № 03-06-02-02/108. В нем сказано, что налоговая база в отношении площади земельного участка, находящейся на территории соответствующего муниципального образования, определяется как доля кадастровой стоимости земельного участка, пропорциональная доле площади земельного участка на территории соответствующего муниципального образования. В отношении площади земельного участка, находящегося на территории соответствующего муниципального образования, земельный налог исчисляется отдельно по ставке, установленной на территории этого муниципального образования.
Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости закончило оценку кадастровой стоимости земель в Российской Федерации - на сегодняшний день она составляет 23,6 триллиона рублей. 82 процента кадастровой стоимости земель России приходится на земли поселений (они занимают 1,9 процента территории страны).
Государственная кадастровая оценка земель на территории Российской Федерации проводилась впервые. Очевидно, что по мере развития рынка земель и иной недвижимости показатели кадастровой стоимости земельных участков будут обновляться в соответствие с динамикой развития рынка, будут совершенствоваться и методики государственной кадастровой оценки земель. В связи с этим очень важно для функциони-
рования нового земельного налога на основе кадастровой стоимости земельного участка принятие решения на законодательном уровне о периодичности проведения оценки (с целью поддержания налоговой базы в актуализированном состоянии) и порядке совершенствования методик государственной кадастровой оценки земель. Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости совместно с Министерством экономического развития и торговли Российской Федерации разработаны предложения по решению указанных проблем. Таким образом, созданы предпосылки для дальнейшего укрепления законодательной базы кадастровой стоимости земель.
Новый земельный налог - первый шаг в реформировании системы имущественного налогообложения, переводе этой системы на экономически обоснованную стоимостную базу.
Следующим шагом должно стать введение налога на недвижимость, основанного на реальной стоимости недвижимого имущества.
Введение этого налога - задача непростая, и ее реализация не ограничивается определением стоимости недвижимости. Прежде всего необходимо сформировать единый объект недвижимости, описать его семантически и графически (государственный кадастр объектов недвижимости) и только после этого его можно оценить. Кроме того, любой налог может начисляться и взиматься только при наличии эффективной системы его администрирования.
Опыт проведения государственной кадастровой оценки земель позволяет определить основные задачи, решение которых будет способствовать созданию эффективной, регулярно и устойчиво функционирующей системы кадастровой (массовой) оценки недвижимого имущества для целей налогообложения.
Для этого необходимо следующее:
1) определить организационно-территориальную единицу для выполнения работ (муниципальное образование, группа муниципальных образований, субъект Российской Федерации);
2) установить порядок формирования перечня объектов недвижимости;
3) установить порядок формирования сведений о рынке недвижимости, необходимых для массовой оценки объектов недвижимости;
4) определить круг лиц, которые могут являться заказчиками и исполнителями работ по массовой оценке недвижимости;
5) установить порядок проверки и утверждения результатов массовой оценки недвижимости;
6) установить порядок досудебного обжалования результатов массовой оценки недвижимости лицами, чьи права и обязанности затрагивают результаты массовой оценки недвижимости.
7) определить порядок представления сведений о результатах оценки недвижимости в органы учета и налоговые органы;
8) установить периодичность проведения обязательной массовой оценки объектов недвижимости;
9) определить порядок финансирования работ по массовой оценке недвижимости.
Перечень задач достаточно большой, и практически все они требуют законодательного регулирования. С этой целью Федеральным агентством кадастра объектов недвижимости подготовлен проект федерального закона «О государственном кадастровом учете недвижимости». Апробация норм законопроекта проводится в трех субъектах Российской Федерации (Тверской, Кемеровской и Самарской областях) начиная с 2006 года (и будет осуществляться вплоть до 2008 года). Результаты апробации позволят принять обоснованное решение об условиях (срок, объекты налогообложения, налоговая
база и т. п.) введения в действие налога на недвижимость, удовлетворяющего потребностям российского общества.
В результате проведения этой реформы в среднесрочной и долгосрочной перспективах можно ожидать комплексного экономического эффекта на рынке недвижимости. В первую очередь это повышение прозрачности рынка недвижимости, стимулирование внедрения новых методов управления территорией, стимулирование органов местного самоуправления к проведению эффективной инвестиционной политики, которая должна быть сбалансирована с точки зрения интересов налогополучателя и налогоплательщика. Простота и прозрачность позволят налогоплательщику прогнозировать свои расходы и в конечном итоге более эффективно планировать свою деятельность. В частности, новая система может создать тенденцию перевода крупных территориально емких производств на более дешевые территории, сокращения площадей используемых земельных участков.
Уже сегодня можно констатировать, что диалог органов власти различных уровней и представителей налогоплательщиков начался, что говорит об успехе идущих преобразований в сфере реформирования имущественных налогов. Новая система введена только с 1 января 2006 года, и сейчас мы оказались только в начале того пути, который прошли многие зарубежные страны. В случае успеха проводимой реформы в ближайшем будущем можно ожидать введения в России единого налога на недвижимость, которым будут замещены налог на землю и налог на имущество организаций и физических лиц.
