CC BY
63
Бюджетная политика
НОВЕЛЛЫ ЗЕМЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Л. И. ПРОНИНА, доктор экономических наук, государственный советник Российской Федерации 2-го класса
В Бюджетном послании Президента РФ о бюджетной политике в 2010—2012 гг. от 25.05.2009 отмечается, что в качестве первоочередной меры необходимо обеспечить исполнение социальных обязательств. При этом надо добиться большей адресности предоставления социальной помощи, услуг и льгот. Деньги должны получить те, кто не имеет возможности заработать на достойную жизнь самостоятельно и нуждается в наибольшей степени.
В первую очередь это касается осуществляемой в настоящее время демографической и семейной политики, в частности, с использованием инструментов земельных отношений. Так, в ст. 28 «Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) Федеральным законом от 14.06.2011 № 138-ФЗ «О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации» (далее — Закон № 138-ФЗ) были внесены дополнения, устанавливающие, что граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов РФ.
При этом в соответствии с новой редакцией ст. 33 ЗК РФ (в ред. Закона № 138-ФЗ) предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных
участков, предоставляемых бесплатно в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов РФ, гражданам, имеющим трех и более детей, устанавливаются законами субъектов РФ.
Проанализируем особенности льготы, предоставляемой многодетным гражданам в соответствии со ст. 28 «Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности» ЗК РФ.
Во-первых, приобретение земельных участков этими гражданами осуществляется бесплатно, тогда как предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату (ч. 2 ст. 28 ЗК РФ).
При этом существующая практика предполагает приобретение земельных участков в собственность граждан и юридических лиц с учетом их рыночной стоимости. На основании ст. 66 ЗК РФ рыночная стоимость земельного участка устанавливается в соответствии с федеральным законом об оценочной деятельности и равна его кадастровой стоимости.
В свою очередь для установления кадастровой стоимости земельных участков проводится государственная кадастровая оценка земель также в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности. Отметим, что органы исполнительной власти субъектов РФ утверждают средний уровень кадастровой стоимости по муниципальному району (городскому округу).
Вместе с тем и для многодетных семей, как для всех граждан в РФ, использование земли является платным. Формами платы за использование земли
являются земельный налог (до введения в действие налога на недвижимость) и арендная плата.
При этом для целей налогообложения и в иных случаях, предусмотренных ЗК РФ федеральными законами, устанавливается кадастровая стоимость земельного участка.
Следует иметь в виду, что налогообложение является, кроме того, способом воздействия на темпы жилищного строительства.
Так, в соответствии с ч. 16 ст. 396 Налогового кодекса РФ (НК РФ) в отношении земельных участков, приобретенных (предоставленных) в собственность физическими лицами для индивидуального жилищного строительства, исчисление суммы налога (суммы авансовых платежей по налогу) производится с учетом коэффициента 2 по истечении 10 лет с даты государственной регистрации прав на данные земельные участки вплоть до государственной регистрации прав на построенный объект недвижимости.
Сумма уплачиваемого земельного налога в значительной мере зависит от ставки налога. В связи с тем, что земельный налог является местным налогом, налоговые ставки на основании ст. 394 НК РФ устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований (законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) и не могут превышать 0,3 %, в частности, в отношении земельных участков, занятых жилищным фондом и объектами инженерной инфраструктуры жилищно-коммунального комплекса или приобретенных (предоставленных) для жилищного строительства.
Отметим, что граждане, имеющие трех и более детей и право приобрести земельные участки бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, не обладают льготами по уплате земельного налога, а также на уменьшение налоговой базы (ст. 391 НК РФ) на не облагаемую налогом сумму в размере 10 000 руб. на одного налогоплательщика на территории одного муниципального образования (городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) в отношении земельного участка, находящегося в собственности, постоянном (бессрочном) пользовании или пожизненном наследуемом владении. Таким правом обладают Герои Советского Союза, Герои РФ, полные кавалеры ордена Славы, инвалиды, имеющие I группу инвалидности, а также лица, имеющие II группу инвалидности, установленную до 01.01.2004, инвалиды с детства, ветераны и
инвалиды Великой Отечественной войны, а также ветераны и инвалиды боевых действий и некоторые другие категории граждан.
Во-вторых, продолжая анализ льготного порядка предоставления земельных участков многодетным гражданам, отметим, что приобретение ими земельных участков осуществляется без торгов.
Данная льгота представляется очень значительной как в стоимостном, так и в организационном аспектах. В связи с этим в рекомендациях парламентских слушаний «Об основных итогах деятельности государственных институтов развития в сфере жилищного строительства и направлениях их работы на среднесрочную перспективу», проведенных Комитетом Государственной Думы ФС РФ по строительству и земельным отношениям 12.04.2011 (далее — Рекомендации парламентских слушаний), указывалось на необходимость ускорить внесение в Государственную Думу ФС РФ проекта федерального закона о предоставлении без проведения торгов земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам, имеющим трех и более детей.
Как правило, в соответствии со ст. 38 ЗК РФ приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка осуществляется на торгах (конкурсах, аукционах).
Предметом торгов (конкурсов, аукционов) может быть сформированный в соответствии со ст. 30 ЗК РФ земельный участок с установленными границами или право на заключение договора аренды такого земельного участка.
При этом в качестве продавца земельного участка выступает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, а в качестве организатора торгов (конкурсов, аукционов) — собственник или действующая на основании договора с ним специализированная организация. Собственник земельного участка определяет форму проведения торгов (конкурсов, аукционов), начальную цену предмета торгов (конкурсов, аукционов) и сумму задатка.
Отметим, что постановлением Правительства РФ от 11.11.2002 N° 808 «Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков» утверждены правила организации и проведения этих торгов.
Наиболее часто продажа земельных участков осуществляется на аукционах. Отметим, что порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства установлен ст. 38.1 ЗК РФ. Так, аукцион по продаже земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора аренды такого земельного участка для индивидуального и малоэтажного жилищного строительства проводится только в отношении земельного участка, прошедшего государственный кадастровый учет, в случае, если определено разрешенное использование такого земельного участка, а также технические условия подключения объекта к сетям инженерно-технического обеспечения и плата за подключение.
Словом, многодетным семьям удастся избежать всех процедур.
В-третьих, приобретение земельных участков многодетными гражданами осуществляется без предварительного согласования мест размещения объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов РФ.
Следует отметить, что процедура предварительного согласования мест размещения объектов, находящихся в государственной или муниципальной собственности, земельных участков, достаточно трудоемка и продолжительна.
Так, на основании ст. 31 ЗК РФ гражданин или юридическое лицо, заинтересованные в предоставлении земельного участка для строительства, обращаются в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления с заявлением о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта. В данном заявлении должны быть указаны назначение объекта, предполагаемое место его размещения, обоснование примерного размера земельного участка, испрашиваемое право на земельный участок. К заявлению могут прилагаться технико-экономическое обоснование проекта строительства или необходимые расчеты.
Далее орган местного самоуправления по заявлению гражданина или юридического лица либо по обращению предусмотренного ст. 29 ЗК РФ
исполнительного органа государственной власти обеспечивает выбор земельного участка на основе документов государственного кадастра недвижимости с учетом экологических, градостроительных и иных условий использования соответствующей территории и недр в ее границах посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями.
Очевидно, что реализация рассмотренных льгот по предоставлению земельных участков очень значима для многодетных семей. Вместе с тем эффективность этого процесса достижима лишь при развитии институтов жилищного строительства, что справедливо отмечалось в Рекомендациях парламентских слушаний.
Государственная политика в сфере жилищного строительства реализуется в основном через три специализированных организации, обеспечивающих решение главных задач приоритетного национального проекта «Доступное и комфортное жилье — гражданам России».
Так, Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее — Фонд реформирования ЖКХ) за счет средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, а также внебюджетных источников осуществляет меры, направленные на создание безопасных и благоприятных условий проживания граждан, в том числе за счет переселения из аварийного жилищного фонда и проведения капитального ремонта жилых домов.
К задачам Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства (далее — Фонд «РЖС») относятся вопросы формирования рынка доступного жилья, развития территорий, вовлечения неиспользуемых земель в хозяйственный оборот в целях строительства на данных участках доступного жилья экономического класса, развития инженерной инфраструктуры земельных участков для строительства жилых домов.
В свою очередь ОАО «Агентство по ипотечному жилищному кредитованию» (далее — АИЖК) выполняет функции по обеспечению устойчивости, ликвидности, конкуренции и инновационного развития рынка жилья для повышения доступности жилья для граждан. Так, АИЖК участвует не только во взаимодействии с кредитными учреждениями,
поддерживая активность банков по предоставлению ипотечных жилищных кредитов, выкуп и последующее обращение таких кредитов в форме ценных бумаг, но и реализует функции по реструктуризации задолженности граждан, находящихся в сложной жизненной ситуации, в том числе в связи с утратой работы, снижением доходов.
Фондом «РЖС» активно проводится работа по вовлечению земельных участков, не используемых или не эффективно используемых для федеральных нужд, для жилищного строительства, обеспечивается разработка проектной документации, предназначенной для повторного применения, разрабатываются механизмы финансирования строительства объектов инфраструктуры.
При этом комплексным инструментом реализации государственной жилищной политики выступает новая Федеральная целевая программа «Жилище» на 2011—2015 гг. (далее — ФЦП «Жилище»), утвержденная постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050.
Целями и задачами данной программы являются формирование рынка доступного жилья экономкласса, отвечающего требованиям энергоэффективности и экологичности, выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем отдельных категорий граждан, создание условий для развития массового строительства жилья, повышение уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов строительства и развития финансово-кредитных институтов рынка жилья.
В рамках ФЦП «Жилище» обеспечивается софинансирование расходов по модернизации объектов коммунальной инфраструктуры, обеспечение жильем молодых семей, предоставление жилья отдельным категориям граждан, предоставление гарантий АИЖК, поддержка региональных про-
грамм развития жилищного строительства. Расходы федерального бюджета в 2011 г. на реализацию ФЦП «Жилище» представлены в таблице.
Как следует из таблицы, из общего объема финансирования программы — 50,9 млрд руб. на подпрограмму «Обеспечение жильем молодых семей» выделяется 4,9 млрд руб., т. е. 9,6 %.
Рассмотрим некоторые результаты деятельности указанных институтов (по данным парламентских слушаний), в том числе в интересах многодетных семей.
Так, за истекший период с использованием средств Фонда реформирования ЖКХ было консолидировано порядка 315 млрд руб., уже завершен капитальный ремонт в 111,8 тыс. домов, а общее количество граждан, проживающих в таких домах и зданиях, где уже ведется капитальный ремонт, составляет 15 млн чел. Реализованы или находятся в завершающей стадии исполнения региональные программы по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, предусматривающие предоставление жилых помещений 218 тыс. чел. При этом финансирование осуществлялось только при условии реализации органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законодательно установленной системы мер по реформированию и повышению эффективности жилищно-коммунального хозяйства.
Фонд «РЖС» к концу февраля 2011 г. обеспечил принятие решений, позволяющих осуществить жилищное строительство на земельных участках, переданных Фонду «РЖС», общей площадью 11,1 млн м2, а на земельных участках, полномочия по распоряжению которыми переданы органам государственной власти субъектов РФ, — 4,7 млн м2.
Особенное значение для многодетных семей имеет ипотечное кредитование, так как недостаточно только получить земельный участок, не менее
Расходы федерального бюджета на 2011 год на реализацию Федеральной целевой программы «Жилище», млрд руб.
№ п/п Направления финансирования по программе «Жлилище» Сумма
1 Всего по Федеральной целевой программы «Жилище» 50,9
2 Подпрограмма «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством» 28,6
3 Подпрограмма «Обеспечение жильем молодых семей» 4,9
4 Подпрограмма «Стимулирование программ развития жилищного строительства субъектов Российской Федерации» 3,6
5 Подпрограмма «Модернизация объектов коммунальной инфраструктуры» 3,7
6 Мероприятия по обеспечению жильем отдельных категорий граждан 10,0
7 Расходы на управление программой 0,1
важно быстро построить на нем достойное жилье. При этом далеко не все семьи будут довольствоваться постройкой дешевого деревянного жилья, часть из них будет стремиться к постройке жилья экономкласса, что потребует использования механизма ипотечного кредитования.
В рамках работы АИЖК в 2010 г. было выдано более 300 тыс. ипотечных жилищных кредитов на сумму порядка 379 млрд руб., что в 2,5 раза превышает показатели 2009 г. При этом наблюдается устойчивое снижение средневзвешенной ставки по ипотечным кредитам, которая к концу 2010 г. составила 13,2 % по рублевым кредитам (на конец 2009 г. ставка была 14,3 % годовых) и 11,1 % — по валютным.
При этом ипотечные жилищные кредиты, выдававшиеся в конце 2010 г., предоставлялись уже по ставке 12,5 %. Несмотря на объективные сложности ипотечного жилищного кредитования, вызванные финансово-экономическим кризисом, уровень просроченной задолженности по ипотечным жилищным кредитам удалось сохранить практически без увеличения в течение последних лет, во многом благодаря реализации АИЖК мер по реструктуризации кредитов граждан, находящихся в сложной жизненной ситуации. Также в 2010 г. отмечается устойчивая тенденция снижения доли ипотечных кредитов, рефинансированных АИЖК по ипотечному жилищному кредитованию, при увеличении их общего объема, что означает восстановление системы выдачи данных кредитов без прямого участия государственных институтов поддержки.
Вместе с тем достигнутый уровень средневзвешенной ставки по ипотечным жилищным кредитам (на конец 2010 г. — 13,2 % годовых) до сих пор остается высоким и ограничивает возможности граждан, особенно многодетных семей, по привлечению данных кредитов. Следует учесть, что при этом размере ставки удорожание кредита только за три года составляет немногим менее полутора раз, что существенно увеличивает нагрузку на семейные бюджеты потенциальных и фактических заемщиков. При этом значительное влияние на уровень
доступности ипотечных кредитов оказывает рост потребительских цен, макроэкономические факторы, регулируемые цены и тарифы естественных монополий. В связи с этим приемлемый размер ставки по ипотечным жилищным кредитам может быть обеспечен только при условии проведения успешной ценовой политики.
Поэтому важно продолжить работу АИЖК по ипотечному жилищному кредитованию в части поддержки рынка ипотечного жилищного кредитования, в том числе путем субсидирования части процентной ставки по ипотечным жилищным кредитам для отдельных категорий граждан, включая многодетные семьи, до размера, позволяющего существенно увеличить доступность такой формы приобретения жилья.
Очевидно, что предлагаемыми мерами не исчерпывается весь возможный арсенал первоочередных мер по обеспечению исполнения социальных обязательств, достижения большей адресности при предоставлении социальной помощи, услуг и льгот, но это необходимый этап реализации социальной политики государства.
Список литературы
1. Земельный кодекс РФ: Федеральный закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ.
2. Налоговый кодекс РФ (часть вторая): Федеральный закон от 05.08.2000 № 117-ФЗ.
3. О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «О содействии развитию жилищного строительства» и Земельный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 14.06.2011 № 138-ФЗ.
4. О федеральной целевой программе «Жилище» на 2011—2015 годы: постановление Правительства РФ от 17.12.2010 № 1050.
5. Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков: постановление Правительства РФ от 11.11.2002 № 808.
