CC BY
222
Козлова Елена Борисовна
кандидат юридических наук, доцент, г. Москва
E-mail: kozlova@urexpert.ru
Новеллы градостроительного законодательства в свете реформы института недействительности сделок
В статье рассматриваются проблемы недействительности новых гражданско-правовых договоров, возникших в связи с внесением изменений в законодательство, регулирующее градостроительную деятельность, в свете произошедшего реформирования института недействительности сделок. В частности исследуются вопросы недействительности данных договоров, связанные с изменениями, внесенными в ст. 168ГК РФ, сменой презумпции ничтожности недействительных сделок по основанию противоречия их закону или иному правовому акту на презумпцию оспоримости. Рассматриваются вопросы наличия публичного интереса в соответствующих договорных отношениях и возникающие в связи с этим проблемы, связанные с недействительностью данных договоров. Делается общий вывод об актуализации в современных условиях теории интереса при разделении права на публичное и частное, о необходимости изучения частных и публичных начал в договорном праве, а также о необходимости законодательного закрепления дефиниции публичного интереса.
Ключевые слова: договоры, опосредующие освоение территорий; публичный интерес в договорных отношениях; недействительность сделок; оспоримость договора; ничтожность договора
Известный французский ученый Жан-Луи Бержель в своем труде «Общая теория права» справедливо утверждал, что первый фактор исполняемое™ права заключается в удобоваримости определений. Право, использующее недостаточно корректные определения, не будет исполнимым в том смысле, что в процессе его применения будут возникать сомнения и споры, порождающие юридическую необеспеченность [1, с. 342-343].
Реформа института недействительности сделок, в частности, изменения, внесенные в ст. 168 ГК РФ, и развитие договорного права, которое было опосредовано внесением изменений в градостроительное законодательство, заставляют в очередной раз задуматься о таком правовом понятии как «публичный интерес».
Правовые понятия представляют собой объективно необходимые категории юридического мышления [3, с. 16], среди которых по мнению видного немецкого правоведа и социолога Густава Радбруха выделяются два вида:
> понятия, опосредованные правом - это понятия, из которых формируются правовые нормы, особенно понятия, которые составляют суть закона, но которые требуют разъяснения путем толкования;
> истинные правовые понятия (конструктивные) - понятия, формирующие и систематизирующие понятия, посредством которых определяется нормативное содержание правовой нормы [10, с. 136].
Такое понятие как «публичный интерес» в настоящее время можно отнести к истинным правовым понятиям, определяющим содержание правовой нормы.
Федеральным законом от 07.05.2013 г. № 100-ФЗ «О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» ст. 168 ГК РФ «Недействительность сделки, нарушающей требования закона или иного правового акта» была изложена в новой редакции, и презумпция ничтожности не-
действительных по данному основанию сделок была заменена презумпцией оспоримости.
Такое решение законодателя планировалось. Концепция совершенствования общих положений ГК РФ, подготовленная в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 18.07.2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» и рекомендованная Президиумом Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ протоколом № 2 от 11.03.2009 г. к опубликованию в целях обсуждения, отметила, что сложившейся практикой применения ст. 168 ГК РФ стабильность и предсказуемость гражданского оборота поставлены под серьезную угрозу. Имелись в виду случаи, когда несоответствие сделки тем или иным положениям закона не могло выступать основанием для столь существенной негативной оценки сделки со стороны правопорядка, как признание ее ничтожной.
Концепция развития гражданского законодательства РФ, одобренная на заседании Совета по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства при Президенте РФ 07.10.2009 г. в свою очередь указывала на то, что изменение законодательства должно быть направлено на сокращение легальных возможностей признавать сделки недействительными во всех случаях, когда недействительность сделки как гражданско-правовая санкция является неоправданной и явно несоразмерной характеру и последствиям допущенных при совершении сделки нарушений.
В новой редакции ст. 168 ГК РФ ничтожной по общему правилу является сделка, нарушающая требования закона или иного правового акта и при этом посягающая на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц.
Единой точки зрения по вопросу определения термина «публичный интерес» в юридической науке до настоящего времени не сложилось [6, с. 22-29], в связи с чем предлагается сначала принять дефиницию: публичный интерес - это общественный интерес, разделяемый государством, поощряемый им путем предоставления для этого специальных возможностей и средств, либо ограничения установлением общих правовых рамок и способов его достижения [13, с. 39].
Но внесение изменений в ст. 168 ГК РФ настоятельно требует законодательного определения данного понятия и особенно актуализируют этот вопрос изменения, внесенные в градостроительное законодательство.
Федеральным законом от 21.07.2014 г. № 224-ФЗ «О внесении изменений в градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в Градостроительный кодекс РФ (далее - ГрК РФ) была включена ст. 46.4, вводящая в законодательство понятие договора комплексного освоения территории.
Договор о комплексном освоении территории в силу п. 3, 4 ст. 46.4, вступающей в силу с 01.03.2015 г., - это договор, по которому одна сторона в установленный договором срок своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц обязуется: подготовить проект планировки и проект межевания территории; осуществить на земельном участке, или на земельных участках; образованных из такого земельного участка, мероприятия по благоустройству; осуществить образование земельных участков из земельного участка, в отношении которого заключен договор о комплексном освоении территории, в соответствии с утвержденным проектом межевания территории.
Другая сторона договора - исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления обязуется по договору о комплексном освоении территории обеспечить рассмотрение и утверждение проекта планировки территории и проекта межевания территории.
Совместные обязательства сторон договора о комплексном освоении территории: осуществить на земельном участке, в отношении которого заключен договор, или на земельных участках, образованных из такого земельного участка, строительство объектов коммунальной, транспортной и социальной инфраструктур в соответствии с проектом планировки территории; обеспечить осуществление мероприятий по освоению территории, включая ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства.
Договор о комплексном освоении территории в силу п. 2 ст. 46.4 ГрК РФ заключается исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, предоставляющими земельный участок для комплексного освоения территории, и юридическим лицом, признанным победителем аукциона на право заключения договора аренды земельного участка, или юридическим лицом, подавшим единственную заявку на участие в этом аукционе, или заявителем, признанным единственным участником такого аукциона, или единственным принявшим участие в аукционе его участником.
Одним из квалифицирующих признаков договора о комплексном освоении территории является особенность его субъектного состава - обязательное участие публичного субъекта. Вступая в соответствующие договорные отношения, публичный субъект преследует целый ряд частноправовых целей, к которым можно отнести возникновение права государственной или муниципальной собственности на возведенные в рамках реализации договора о комплексном освоении территории объекты транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур, а также иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории.
С другой стороны, в ходе реализации договора о комплексном освоении территории решается целый ряд вопросов социальной направленности, причем, учитывая определение комплексного освоения территории, данного в п. 1 ст. 46.4 ГрК РФ, социальная значимость работ, выполняемых по данному договору, заложена в само определение предмета договора.
В связи с этим представляется возможным говорить о реализации в данных договорных отношениях общественного интереса, поощряемого государством путем осуществления функций публичной власти, то есть, о реализации публичного интереса, который в данных отношениях очевидно превалирует.
Вышеназванным ФЗ от 21.07.2014 г. № 224-ФЗ в ГрК РФ была введена ст. 46.5, регулирующая договор об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса.
Положения п.п. 1, 2 и 4 ст. 46.5 ГрК РФ позволяет определить договор об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса как договор, по которому одна сторона (победитель аукциона на право заключения данного договора или лицо, имеющее право заключить данный договор в соответствии с п. 24-27 ст. 46.7 ГрК РФ) обязуется:
> обеспечить строительство за земельном участке многоквартирного дома или жилого дома блокированной застройки, в которых все жилые помещения или установленный законом минимальный объем жилых помещений соответствуют условиям отнесения к жилью экономического класса;
> обеспечить ввод такого дома в эксплуатацию;
> заключить в установленные сроки с гражданами договоры участия в долевом строительстве жилья экономического класса или договоры купли-продажи жилья экономического класса;
> осуществить установленные договором мероприятия по благоустройству,
а другая сторона (исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления) обязуется обеспечить своими силами и за свой счет и (или) с привлечением других лиц и (или) средств других лиц осуществление мероприятий, необходимых для подключения (технологического присоединения) построенного объекта капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения.
Наличие публичного интереса в отношениях, опосредованных договором об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, очевидно. Формирование рынка доступного жилья экономкласса - одна из основных целей Федеральной целевой программы «Жилище» на 2011-2015 годы, утв. Постановлением Правительства РФ от 17.12.2010 г. № 10501, которая должна быть достигнута путем создания условий для развития массового строительства жилья экономкласса, повышения уровня обеспеченности населения жильем путем увеличения объемов жилищного строительства, обеспечения повышения доступности жилья в соответствии с платежеспособным спросом граждан и стандартами обеспечения их жилыми помещениями.
С точки зрения установления публичного интереса в отношениях, опосредованных договором об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, примечательно также и то, что лицо, заключившее данный договор с публичным субъектом, заключает в последующем в качестве застройщика договоры долевого участия в строительстве с гражданами (дольщиками), а сфера этих отношений уже давно характеризуется высоким публичным интересом, несмотря на отсутствие обязательного публичного субъекта в договоре, что выражается, в частности, в государственном контроле за соответствием застройщиков установленным требованиям к их финансовой устойчивости и за исполнением ими своих договорных обязательств.
ГрК РФ в редакции ФЗ от 21.07.2014 г. № 224-ФЗ «О внесении изменений в градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» содержит ст. 46.6, которой с 01703.2015 г. вводится еще одна новая договорная модель в сфере создания объектов недвижимого имуще-
1 СЗ РФ, 13.05.2013, № 19, ст. 2327.
ства - договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса.
В рамках данного договора осуществляется:
> подготовка документации по планировке территории (при отсутствии такой документации);
> образование земельных участков в границах этой территории;
> строительство на земельных участках в границах этой территории многоквартирных домов, жилых домов блокированной застройки и (или) объектов индивидуального жилищного строительства при условии, что все жилые помещения в объектах строительства соответствуют условиям отнесения к жилью экономического класса и подлежат передаче или продаже по договорам участия в долевом строительстве жилья экономического класса, договорам купли-продажи жилья экономического класса гражданам, имеющим право на приобретение жилья экономического класса, и (или) по государственным и (или) муниципальным контрактам, если заключение таких контрактов предусмотрено договором о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса;
> строительство на земельных участках в границах этой территории иных объектов в соответствии с документацией по планировке территории, в том числе объектов транспортной, коммунальной и социальной инфраструктур.
Договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса, как видно, включает в себя предметы договоров об освоении территории в целях строительства жилья экономического класса и о комплексном освоении территории, и, соответственно, объединяет все публичные интересы, присущие соответствующим договорным отношениям.
Заключается договор о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, уполномоченными на предоставление находящего в государственной или муниципальной собственности земельного участка для комплексного освоения территории в целях строительства жилья экономического класса, с победителем аукциона на право заключения данного договора, или лицом, имеющим право заключить данный договор в соответствии с нормами ГрК РФ.
Следующие новеллы законодательства, регулирующего градостроительную деятельность -договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома социального использования и договор об освоении территории в целях строительства и эксплуатации наемного дома коммерческого использования.
Данные договоры закреплены ст. 55.27 ГрК РФ, согласно которой данные договоры предусматривают строительство и последующую эксплуатацию здания (многоквартирного дома, или жилого дома блокированной застройки, или объекта индивидуального жилищного строительства), в отношении которого указанным договором в соответствии с жилищным законодательством устанавливается цель использования в качестве наемного дома социального использования либо наемного дома коммерческого использования, а также предоставление жилых помещений в наемном доме социального использования по договорам найма жилых помещений жилищного фонда социального использования и по договорам найма жилых помещений в соответствии с жилищным законодательством либо предоставление жилых помещений в наемном доме коммерческого использования по договорам найма жилых помещений в соответствии с гражданским законодательством.
Соответствующие изменения были внесены в ЖК РФ и в ГК РФ ФЗ от 21.07.2014 г. № 217-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части законодательного регулирования отношений по найму жилых помещений жилищного фонда социального использования»2.
В указанных договорных отношениях, особенно в части найма жилых помещений в наемных домах социального использования, прослеживается публичный интерес, аналогичный указанному при рассмотрении договора о комплексном освоении территории в целях строительства жилья экономического класса.
Кроме того, все вышеуказанные договоры, как уже отмечалось, заключаются публичным субъектом с лицом, выигравшим аукцион на право заключения договора, а уплаченная цена права на заключение договора поступает в соответствующий бюджет, наполнение которого также можно отнести к интересу публичному.
2 Портал российского частного права [Электронный ресурс]: сайт URL: http://www.privlaw.ru/index. php?section_id=24 (дата обращения 26.09.2014).
Рассмотренные изменения ГрК РФ позволяют сделать вывод о все возрастающем влиянии объективного процесса проникновения публичного права в сферы частноправового воздействия и о конвергенции частных и публичных интересов в договорных отношениях участников гражданского оборота.
Все договорные модели, введенные в ГрК РФ, в силу их отягощенности публичным элементом, без сомнения, породят споры относительно их правовой природы, аналогично спорам, ведущимся по концессионному соглашению и договору о развитии застроенной территории [15, с. 11-12; 8, с. 110; 9, с. 78; 7, с. 260-284, 290-301].
Для определения правовой природы рассматриваемых договоров недостаточно просто определить, чьи защищаются интересы, следуя теории интереса, отстаиваемой в свое время классиком российской цивилистики Г.Ф. Шер-шеневичем, который не только проводил разделение права на публичное и частное с материальной позиции, в частности, в зависимости от того, защищает ли право общественные интересы или частные интересы граждан, но и утверждал, что «это различие, установившееся исторически и упорно поддерживаемое, скорее признается инстинктивно, чем основывается на точных признаках» и «попытки установить пограничную линию далеко не безупречны» [14, с. 11]. Необходимо в данном случае выделить интерес превалирующий и, исходя из этого, установить, какова цель договора - достижение общественно-значимых результатов и реализация властных функций публичного субъекта или возникновение гражданско-правовых отношений.
Представляется, что все рассматриваемые договоры по своей правовой природе являются гражданско-правовыми, что порождает следующий вопрос: любое ли нарушение требований закона или иного правового акта предполагает посягательство на публичные интересы, то есть, оспоримы ли данные сделки по общему правилу п. 1 ст. 168 ГК РФ или ничтожны согласно п. 2 ст. 168 ГК РФ? Или в каждом конкретном случае необходимо выявлять соотношение нарушенной нормы и публичных интересов?
При столь широком определении понятия «публичный интерес», какое было дано выше, соотношение нарушенной нормы и публичного интереса выявить будет невозможно, и есть опасность, что рассматриваемые договоры при любом нарушении закона или иного правового акта судебной практикой априори будут признаваться либо оспоримыми, либо ничтожными.
Высказывается точка зрения, что публичные интересы в рамках ст. 168 ГК РФ можно понимать в узком и широком смысле [11]. В широком смысле - это обеспечение соблюдения всех законов, действующих в Российской Федерации, в узком смысле публичные интересы - это установленные в нормах права гарантии и положения, направленные на решение задач, поставленных перед государством Конституцией РФ и законом. Действительно, второй подход наиболее отвечает задаче обеспечения стабильности гражданского оборота [5, с. 9]. Но, как представляется, не в полной мере.
Необходимо отметить, что если бы в п. 2 ст. 168 ГК РФ речь шла не о «публичных интересах», а о «законных публичных интересах», вопрос решался бы проще, но не намного. Легальная дефиниция понятия «законный интерес» также отсутствует. В научной литературе высказывалось мнение, что для права для права следует говорить исключительно о законных интересах, которые определяются исследователями как: социальная потребность, защищенная правом [12]; социальная потребность, взятая законом под свою охрану путем предоставления их носителям не субъективных материальных прав, а права прибегнуть к защите этими или иными лицами [4, с. 38].
Однако изменения, внесенные в ст. 168 ГК РФ заставляют думать по-другому: в п. 2 упоминается об охраняемых законом интересах третьих лиц (то есть, очевидно, что речь идет о законных интересах) и о публичных интересах (с формально-юридической точки зрения можно предположить, что законодатель имел в виду не законные, а правовые интересы). Понятие «правовой интерес» шире понятия «законный интерес» и может определяться как «осознанная потребность дееспособного субъекта добиваться правовыми средствами определенных правовых благ».
Таким образом, рассмотрение вопроса недействительности договоров, внесенных в ГрК РФ от 21.07.2014 г. № 224-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» в свете реформы института недействительности сделок актуализирует теорию интереса при разделении права на публичное и частное, показывает необходимость дальнейшего изучения публичных и частных начал в договорном праве, а также показывает необходимость законодательного определения такой категории как «публичный интерес» для целей отнесения сделок к числу ничтожных.
Действительно, для обеспечения юридической безопасности необходимо, чтобы каждый юридический концепт мог быть представлен юридической дефиницией, а дефиниция, в идеале, это модель, позволяющая сравнивать и, как
Литература
1. Бержель Ж.-Л. Общая теория права. - Издательский дом NOTA BENE, 2000.
2. Бернам У. Правовая система Соединенных Штатов Америки. - М.: Новая юстиция, 2006. (По: Бачило И.Л. О терминах и понятиях в праве // Вопросы правоведения, 2014. № 3. С. 12)
3. Гаджиев Г.А. Онтология права: (критическое исследование юридического концепта действительности): монография. - М.: Норма: ИНФРА-М, 2012.
4. Гукасян Р.Е. Проблема интереса в советском гражданском процессуальном праве. Саратов, 1970.
5. Илюшина М.Н. Реформа института о недействительности сделок: современное состояние и нерешенные проблемы // Мониторинг правоприменения. 2014. № 2.
6. Козлова Е.Б. Государственная регистрация и нотариальное удостоверение сделок: соотношение правовых интересов // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 6.
7. Козлова Е.Б. Система договоров, направленных на создание объектов недвижимости. М.: КОНТРАКТ, 2013.
8. Лукьяненко Г. В. Административно-правовая природа договора о развитии застроенной территории // Правовая политика и правовая жизнь. 2011. № 2.
9. Поднавозова Ю.В. Правовое значение договора о развитии застроенной территории: дефиниции, коллизии, перспективы применения // Вестник Саратовской государственной академии права. 2009. № 2. С. 78
10. Радбрух Г. Философия права. - М.: Междунар. Отношения, 2004.
11. Скрыпник Д. Реформа ГК: Недействительность сделки // СПС КонсультантПлюс
12. Смольников Д.И. Публичный интерес в гражданском процессе России // СПС КонсультантПлюс
13. Сойфер Т. В. Частные и публичные интересы: проблемы квалификации // Новое в гражданском законодательстве: баланс публичных и частных интересов: материалы для VII Ежегодных научных чтений памяти профессора С.Н. Братуся. М., 2012.
14. Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. - Тула: Автограф, 2001.
15. Шорохов С.В. Концессионное соглашение как форма публичного управления: сравнительно-правовое исследование: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М. 2009.
следствие, соотносить с содержательной частью концепта конкретные ситуации, порождаемые юридической жизнью» [2, с. 646-647], но необходимо, чтобы дефиниция была четкой и конкретной, и тогда ее можно будет применять [1, с. 347].
References
1. Berjel J.-L. Obschaya teoriya prava. - Izdatelskii dom NOTA BENE, 2000.
2. Bernam U. Pravovaya sistema Soedinennih Shtatov Ameriki. - M.: Novaya yusticiya, 2006. (Po: Bachilo I.L. O terminah i ponyatiyah v prave // Voprosi pravovedeniya, 2014. № 3. S. 12)
3. Gadjiev G.A. Ontologiya prava (kriticheskoe issledovanie yuridicheskogo koncepta deistvitelnosti) monografiya. - M.:Norma: INFRA-M, 2012.
4. Gukasyan R.E. Problema interesa v sovetskom grajdanskom processualnom prave. Saratov, 1970.
5. Ilyushina M.N. Reforma instituta o nedeistvitelnosti sdelok: sovremennoe sostoyanie i nereshennie problemi // Monitoring pravoprimeneniya. 2014. № 2.
6. Kozlova E.B. Gosudarstvennaya registraciya i notarialnoe udostoverenie sdelok_ sootnoshenie pravovih interesov // Zakoni Rossii: opit, analiz, praktika. 2013. № 6.
7. Kozlova E.B. Sistema dogovorov, napravlennih na sozdanie obektov nedvijimosti. M.: KONTRAKT, 2013.
8. Luk'janenko G.V. Administrativno-pravovaja priroda dogovora o razvitii zastroennoj territorii // Pravovaja politika i pravovaja zhizn'. 2011. № 2.
9. Podnavozova JU.V. Pravovoe znachenie dogovora o razvitii zastroennoj territorii: definicii, kollizii, perspektivy primenenija // Vestnik Saratovskoj gosudarstvennoj akademii prava. 2009. № 2. S. 78
10. Radbruh G. Filosofija prava. - M.: Mezhdunar. Otnoshenija, 2004.
11. Skrypnik D. Reforma GK: Nedejstvitel'nost' sdelki // SPS Konsul'tantPljus
12. Smol'nikov D.I. Publichnyj interes v grazhdanskom processe Rossii // SPS Konsul'tantPljus
13. Sojfer T.V. CHastnye i publichnye interesy: problemy kvalifikacii // Novoe v grazhdanskom zakonodatel'stve: balans publichnyh i chastnyh interesov: materialy dlja VII Ezhegodnyh nauchnyh chtenij pamjati professora S.N. Bratusja. M., 2012.
14. SHershenevich G.F. Kurs grazhdanskogo prava. - Tula: Avtograf, 2001.
15. SHorohov S.V. Koncessionnoe soglashenie kak forma publichnogo upravlenija: sravnitel'no-pravovoe issledovanie: avtoref. dis. ... kand. jurid. nauk. M. 2009.
