CC BY
58
Фарида ИСЛАМОВА
НОВАЯ ПАРАДИГМА СОЦИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ И ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ ЦЕННОСТНОМОТИВАЦИОННЫХ УСТАНОВОК МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ
В статье рассматривается роль и значение ценностно-мотивационных установок, определяющих профессиональное поведение персонала в органах местного самоуправления, в условиях кризиса традиционных парадигм социального управления.
The role and significance of the value and motivational guidelines, which determine professional behavior of the local governments’ personnel in the conditions of traditional paradigm of social management crisis, are considered in the article.
Ключевые слова:
социальное управление, либеральные модели управления, государственное управление, муниципальное управление, профессиональное поведение, ценностно-мотивационные установки; social management, liberal models of management, state management, municipal management, professional behavior, value and motivational guidelines.
Современная эпоха характеризуется обострением противоречия между достигнутым уровнем развития производительных сил общества и традиционными моделями социального управления. Первые требуют координации и организации уже в глобальных масштабах. Вторые — преобразования на основе дискурса социальных интересов.
Либеральные модели управления, исторически являвшиеся источником рыночной идеологии, вошли в противоречие с ведущими тенденциями развития мирового хозяйства. Государственное управление, традиционно считавшееся высшей формой представительства, защиты и гарантии интересов всего общества, исходило из открытого или скрытого приоритета интересов государства, отождествляемых с интересами всего общества, по отношению к интересам всех прочих социальных субъектов, интерпретируемым как частные интересы.
Фактически государство всегда претендовало на роль единственного социального субъекта, отводя своим оппонентам роль объектов государственного управления: «человеку внушается необходимость ради национального спасения подчиниться предложенной программе и слиться с коллективной волей»1. Дискурс в этой области всегда носил вынужденный характер. Как показывает исторический опыт и, в частности, история советского государства, несмотря на декларации, государство как организация профессиональных управленцев всегда стремилось к монопольному управлению обществом, если только не встречало достаточно мощного сопротивления каких-то других общественных сил. То есть, складывались различные по форме и достаточно единообразные по содержанию модели социального управления, основанные на конкуренции государственного и частного интересов.
В современном обществе очевидны необходимость координации и организации социального развития даже в глобальном масш-
1 Галкина Е.В., Косов Г.В. Укрепление вертикали власти и проблемы развития гражданского общества в РФ // Власть, 2008, № 9, с. 3.
ИСЛАМОВА
(Фарида
Фердинантовна —
соискатель
Московского
государствеиного
университета
приборостроения и
информатики
геР1атас1Ш>гатФ1ег.ги
табе и невозможность управления таким сложным образованием силами одной управленческой команды. Как отмечает И. Валлерстайн, сегодня кризис переживает и либерализм, и государственный патернализм1. Это особенно болезненно сказывается на России, где радикальный либерализм и государственный патернализм стали двумя составляющими национального менталитета2. Если на Западе конкуренция государственного (общественного) и частного (классового, корпоративного) интересов в вековой борьбе сформировала хотя бы какие-то основы гражданского общества, то в России этого не произошло. И только сейчас мы пытаемся решить эту старую задачу в новых условиях. Одной из наиболее перспективных форм решения является формирование системы муниципального управления. Это — ответ на ожидания общества, обращенные к социальному управлению.
Для того чтобы этот ответ был научно обоснованным и мог удовлетворить ожидания общества, необходимо переосмысление методологических и теоретических основ концепции муниципального управления. Все большую популярность завоевывают идеи «постбюрократической организации», т.е. отказа от традиционной иерархической структуры управления в пользу горизонтальных отношений партнерства, кооперации, перехода от «логики учреждения» к «логике обслуживания». Эти и подобные им новации в области оптимизации государственной и муниципальной службы повлияли на представления о профессионализме управленческого персонала, о критериях оценки эффективности его работы.
Наметившееся изменение подходов к системе социального управления предполагает соответствующую трансформацию мотиваций, организационной культуры и организационного поведения муниципальных служащих. Определяющим фактором является то, что обладающий ныне своими собственными ресурсами гражданин — не «управляемый объект», а партнер государственных и муниципальных учреждений. Из статуса «подопечного», «просителя» он переходит в статус реализующего свои права клиента, потребителя
1 Валлерстайн И. Конец знакомого мира. Социология XXI века. — М. : Логос, 2003, с. 6.
2 Васильев В.Л. Юридическая психология. — СПб. : Питер, 2000, с. 145.
управленческих услуг. Эти новые явления современности просто не могут не входить в противоречие с накатанной традицией бюрократического управления.
Для разрешения данного противоречия необходимо создавать и развивать теоретико-методологическую базу новой идеологии управления.
В этом плане прежде всего необходимо подчеркнуть роль социологической диагностики социальной действительности.
Предмет исследования должен отвечать четким определениям пространственновременных (современный российский регион) и количественно-качественных (еще только складывающаяся, не устоявшаяся, не оформленная до конца новая система социального управления) границ изучения, тем самым учитывая специфику конкретно-исторического этапа развития общества. При этом крайне важно понимать и помнить, что социальный объект — это система с рефлексией. Нельзя изучать систему социального управления вообще. Она всегда конкретна.
Развитие общества связано с социальной дифференциацией. Чем выше уровень последней, тем выше уровень конфликто-генности. Но развитие общества связано и с кооперацией и координацией действий социальных субъектов. Социальная солидарность как необходимое условие жизнедеятельности социума снижает уровень конфликтности. Чем выше уровень развития общества, тем большее значение приобретает институционализация социального партнерства. В сфере управления современным обществом этот процесс выступает в форме развития государственного и муниципального управления. Однако к началу нового тысячелетия в мире не сложились, с одной стороны, соответствующая запросам времени модель эффективного функционирования и взаимодействия государственного и муниципального управления, и, с другой стороны, целостная концепция организации социального управления в современных условиях.
Существенным фактором торможения формирования адекватной системы социального управления остается доминирующее представление о приоритетной роли государства и государственных интересов, интерпретирующее все прочие интересы как угрозу единству социума, вызов социальной солидарности и партнерству. «В
отношениях между властью и обществом назрела необходимость перехода от технологии воздействия к технологиям взаимодействия, а также учета общественного мнения и создания условий для привлечения граждан к принятию управленческих решений, особенно на местном уровне»1.
Следует подчеркнуть, что пути развития государственности в России отличаются от тех, что характерны для стран Запада.
Как и в Европе, постоянные войны, требовавшие регулярных армий, обусловливали необходимость объединения национальных ресурсов и преодоления любого раскола в обществе путем установления прямого (без посредников в лице политических партий, представительных учреждений и пр.) правления, т.е. всевластия государственного чиновничества. Постоянные войны, национальное государство и прямое правление были причинами появления друг друга. Но в России геополитический фактор препятствовал характерному для Европы и Северной Америки процессу формирования гражданского общества как реакции на самодержавный милитаризм. Здесь государственный патернализм (все войны велись под знаменем защиты интересов Отечества), в отличие от Европы, не стал предпосылкой формирования организованного либерализма. Эта историческая тенденция усилилась в советский период.
В результате российские реформы приобрели характер «запаздывающей модернизации»: сегодня приходится решать задачи, решенные на Западе много десятилетий назад, тогда как жизнь требует решения и тех задач, которые в Европе и Северной Америке решаются в совсем иных условиях. Своеобразие России накладывает отпечаток на все социальные структуры, лимитирующие социальное поведение людей. Это отражается и на организационной культуре, на лежащих в ее основе функционально-ролевых установках муниципальных служащих.
С одной стороны, эти процессы детерминированы рыночными преобразованиями. С другой стороны, на них «давят» традиции, менталитет.
При таких обстоятельствах проявляется доминанта ценностно-мотивационных установок, определяющих тот тип соци-
1 Герасимова Г.И. Связи с общественностью как социальный механизм взаимодействия власти и общества // Власть, 2008, № 9, с. 33.
ального поведения, который складывается в процессе реального социального взаимодействия. Не столько правила и нормы, устанавливаемые законодателями или государственными чиновниками высших рангов, равно далекими от непосредственных, обыденных интересов «частника», сколько нормы и представления, складывающиеся в процессе функционирования конкретных муниципальных образований, в жизненной повседневности социальных групп и индивидов, действующих локально, «здесь и сейчас», преимущественно определяют реальное социальное поведение людей. При этом данный фактор сильнее воздействует на более привязанных к местным интересам граждан и отделенных от государственного аппарата муниципальных служащих. Но в то же время в своей профессиональной деятельности они зависят от государства (правовые нормы, ограниченность муниципального бюджета и пр.). Возникает определенный дуализм внутренних регуляторов профессионального поведения муниципальных служащих, препятствующий последовательной рационализации их деятельности. Если государственные служащие действуют в «коридоре» между Сциллой рыночных преобразований и Харибдой ментальных традиций российского чиновничества, то положение муниципальных служащих усугубляется еще и неопределенностью функционально-ролевых позиций самой муниципальной службы, которые нельзя сводить исключительно к действующим правовым нормам.
Таким образом, в результате трансформации российского общества изменились объективные условия функционирования социального управления и социальный заказ, который общество предъявляет к специалистам — управленцам. Эти изменения предполагают необходимость критического переосмысления, прежде всего, ценностно-мотивационных установок персонала государственной и муниципальной служб. То есть, происходит трансформация социальных норм и мотивов организационного поведения специалистов — управленцев.
В условиях неопределенности, присущей всему современному обществу и России в особенности, невозможна последовательная рационализация профессионального поведения управленца. В результате
не столько функции профессиональной группы работника определяют их статусы, позиции, роли и диспозиции, сколько, наоборот, понимание работниками своих функций, статуса, роли, необходимых диспозиций оказывается главным детерминантом профессионального поведения.
Организационную культуру нельзя просто декларировать посредством введения кодекса профессионального поведения, должностных инструкций и пр. Она может играть отводимую ей роль основы организационного поведения только в том случае, если ее нормы, принципы, правила и образцы усвоены работниками.
«В социокультурном плане нынешнее поколение чиновников несет различные моральные ценности, его ряды пополняют кадры советской, партийной, комсомольской номенклатуры, разночинцы
— выходцы из разных слоев постсоветской интеллигенции демократического толка, прежде не имевших высоких должностей, молодое поколение российского среднего класса»1.
Для всех органов управления сегодня типичны такие проблемы, как создание и формирование коллективов исключительно по формальным признакам, распределение ролей и продвижения по службе не только (а иногда и не столько) по деловым качествам, действие негласной установки: «выполнение задачи
— твоя обязанность; она не нуждается в комментариях и каких-либо поощрениях», принцип поведения: «поручили,
— выполню; не поручали — ничего делать не буду», позволяющий уходить от риска и связанной с ним ответственности, сохраняя стабильное положение «прекрасного, исполнительного работника». Ограниченность возможности внедрения инноваций, недооценка таких факторов, как предоставление достойных условий работы, система мотиваций, стимулов, соотносимых с личным вкладом работника, сложность процедур избавления от нерадивых работников, характерная для
1 Кабашов С.Ю. Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления. - М. : Дело АНХ, 2009, с. 43.
органов социального управления, неразвитость резерва - все это снижает эффективность деятельности управленческих команд независимо от профессиональных качеств и способностей их членов.
Центр тяжести административной реформы объективно смещается на состояние качества государственных и муниципальных служащих. Организационноуправленческие условия все более из самоцели реформаторской деятельности превращаются в инструмент формирования новой идеологии и культуры социального управления. Реорганизация и законотворчество становятся способом трансформации менталитета управленческого персонала.
Реформа организационно-управленческих структур — начало и средство изменения культуры управления. Зарубежный опыт показывает, что необходим решительный поворот к воспитательной работе с кадрами. Главная проблема административной реформы не столько в том, что содержание и кадры системы социального управления не вполне соответствуют потребностям сегодняшнего дня, сколько в том, что очень медленно меняется отношение к управлению, его миссии, кадрам, критериям оценки эффективности и т.п. Именно это способствует деформации социального управления, проявлению консервативных тенденций, негативно отражается на состоянии и тенденциях развития кадрового потенциала муниципального управления. И чем ближе стоит управленческая структура к людям, их конкретным, «частным» интересам, тем сложнее идет процесс реформирования управленческой культуры, проявляющейся в организационной культуре и организационном поведении персонала.
Поэтому в фокусе административной реформы, а значит, и интересов исследователей, правомерно оказывается именно муниципальная служба.
И так как она находится еще в состоянии становления, необходим научный мониторинг процессов, происходящих в этой сфере жизнедеятельности современного российского общества.
