CC BY
18
О.Н. Новикова
Новая Европа: Трудности реализации интеграционной модели развития демократии. (Обзор)
В потоке литературы, посвященной международной политике, в последние годы выделяются работы, изучающие одно из приоритетных ее направлений - распространение демократии. Это отражает признание изменений в международной обстановке, произошедших в 1990-е годы. Но лишь незначительное число ученых работает в области теоретических разработок этой темы, поэтому образовался своеобразный интеллектуальный разрыв между теорией и эмпирической реальностью (13, с. 87). Часть исследований направлена на изучение роли внешних структур и акторов в процессе демократизации. Этому посвящены работы Дж. Придхэма, Э. Херринга, Дж. Сэнфорда, Л. Уайтхэда.
Современные исследования на эту тему имеют ряд отличительных черт. Во-первых, было произведено строгое разграничение между такими акторами, как транснациональные корпорации, и растущим сегментом международных организаций, не ставящих перед собой основной целью получение прибыли. Меньше внимания уделяется традиционным теориям международных отношений, определяющим политическое влияние международных акторов, исходя из их экономической и военной мощи. Новое поколение ученых интенсивно разрабатывает
35
темы, связанные с работой организаций, распространяющих нормы и идеи, такие как права человека и защита окружающей среды. Во-вторых, в современных разработках в этой области авторы нового поколения не придерживаются логики игры с нулевой суммой, когда ослабление власти государства обратно пропорционально развитию транснациональной сферы. Внимание ученых привлекает не сам факт роста влияния транснациональных акторов, сопровождающийся ослаблением власти государства, а способы осуществления этого влияния.
Исследуются причины того, почему страны, находящиеся в процессе демократизации, стремятся стать членами международных организаций. Этой теме посвятили свою работу Э. Мансфилд и Й. Певехауз (5). Они показывают, что в процессе демократических трансформаций правящей элите не удается доказать свою приверженность либеральным реформам, поскольку она стоит перед соблазном извлечь большие выгоды, свертывая либерализацию. Членство в международных организациях может укрепить доверие к элите как носителю демократических идей. Но не все международные организации полезны для элиты в этом отношении. Как показывают в своей работе Э. Мансфилд и Й. Певехауз, правящие элиты более склонны вступать в экономические организации, а не в политические (5, с. 25). Само вступление в ЕС, например, означает признание демократического характера государства. Что касается желания народов ЦВЕ присоединиться к ЕС, то оно, по мнению профессора В. Садурского из Европейского университета во Флоренции, объясняется неверием в возможности собственного государства и в способности собственных элит провести необходимые изменения к лучшему (9, с. 34). Важнейшей темой изучения стал механизм взаимодействия продвижения демократии «извне» и внутренних факторов и акторов.
Среди транснациональных акторов, способствующих процессу демократизации, особое место принадлежит Европейскому союзу. Задачу данного обзора можно обозначить как описание основных черт новой модели распространения демократии «извне», которая возникла в регионе Центральной и Восточной Европы и которую можно определить как распространение демократии путем интеграции.
36
О роли международных структур в деле продвижения демократии написано много. Смена режимов в ЦВЕ была отмечена очевидной ролью международного фактора, и это привело в замешательство многих авторов, занимавшихся транзитологией и не подвергавших сомнению верховенство внутренних сил демократизации над внешними. Между исследователями в области политологии начались дебаты по поводу основных характеристик и важности переноса демократических и либеральных норм на страны -кандидаты в члены ЕС. В какой степени распространение этих норм носило добровольный или принудительный характер, произошло ли оно в основном под влиянием внешних или внутренних сил, являлись ли механизмы «демократической обусловленности» и «применения свода правовых норм (далее - СПН)» самыми эффективными с точки зрения распространения этих норм, - вот те вопросы, которые ставят перед собой современные исследователи.
В своей деятельности при осуществлении внешнего управления странами Центральной и Восточной Европы в рамках расширения на восток ЕС использовал два основных механизма. Один получил название «демократическая обусловленность» и касается требований соответствия фундаментальным политическим принципам ЕС, нормам защиты прав человека и либеральной демократии. Стимулом к выполнению условий ЕС были установление институциональных связей в виде ассоциации и вслед за этим начало переговоров о вступлении. После начала переговоров «демократическая обусловленность» уходит на второй план, хотя Комиссия ЕС продолжает проводить мониторинг выполнения условий, и в принципе сохраняется угроза прекращения переговоров.
Другой механизм основан на требовании принятия и выполнения acquis communautaire1. Этот термин еще с 1960-х годов использовался для обозначения свода законов, правил и предписаний, которые должен принять соискатель, чтобы войти в Европейское сообщество. Выполнение этого условия подразумевает конкретную подготовку к членству. В случае со странами ЦВЕ Евросо-
1 Французский термин acquis (свод,) или иногда acquis communautaire (свод правовых норм), используется в законодательстве Европейского союза при обращении к полному своду законов ЕС, накопленному к настоящему времени. - Прим. авт.
37
юз поставил достижение необходимого уровня в этой сфере условием начала переговоров об их вступлении в ЕС.
Шведский исследователь К. Энгелбрект считает, что в плане воздействия на общества ЦВЕ СПН выступает в трех формах (4, с. 6). В конкретном значении - это политические предписания или политически и идеологически окрашенные технические решения для проблем, с которыми сталкиваются властные структуры в любых странах Западной Европы. В этом смысле СПН - это огромная совокупность правил, регулирующих политическую, экономическую и социальную сферы общества. Трансплантация свода правовых норм в страны ЦВЕ происходит, по мнению К. Энгелбрект, высокими темпами (4, с. 7).
На более высоком, абстрактном уровне - это «культурный сценарий», отражающий ценности и идеи европейской цивилизации. Притом особое внимание уделяется идее укрепления индивидуализма, экономической целесообразности и соотношению цели и средств ее достижения. Страны ЦВЕ, по мнению автора, готовы разделить эти ценности.
Но, как считает К. Энгелбрект, существует еще одно важнейшее измерение, включающее понятие «социального процесса», посредством которого принятие правил ЕС трансформирует политическую и юридическую культуру народов ЦВЕ. К западным исследователям (К. Шаласт, Д. Камерон, К. Энгелбрект) приходит понимание того, что в связи с долговременным характером воздействия коммунистических идей на этот регион процесс укоренения СПН в юридическую, конституционную и политическую культуры не может не быть длительным. Скорость масштабных институциональных преобразований, осуществляемых в короткий исторический период, отражается на легитимности новых институтов и препятствует их успешному развитию.
Это связано с двумя институциональными революциями, происшедшими в странах - соискателях членства ЕС. Первую подобную революцию эти страны пережили после краха социализма, вторую - в связи с интеграцией в единую Европу. Об этом пишут такие ученые, как А. Моравчик, М.А. Вашудова, Д. Камерон, которые отмечают, что выполнение всех требований по приему в ЕС должно было привести к «революционным трансформациям существующих институтов и правовых систем» (цит. по: 4, с. 12). Слож-38
ности, возникшие при применении свода правовых норм, объясняются во многом тем, что для стран ЦВЕ весь массив документов ЕС - это иностранные правовые документы, поскольку импортирующие их страны не принимали участие в их разработке. Кроме того, это огромный объем документов. Отличительная черта «импорта» законодательства Евросоюза - возможность использования Брюсселем механизма санкций, направленных против новых членов. Эти особенности приводят, по мнению К. Дюпре, к «усталости законотворчества» и к чувству подавленности необходимостью вновь и вновь преодолевать барьеры при проведении реформ в юридической области (2, с. 12).
Принятие свода правовых норм сопровождалось дополнительным неформальным давлением в целях создания институтов и проведения политики, которые не регулируются на уровне ЕС, но обычно существуют в государствах-членах. Выполнение этих требований и привело к разрыву между политическим процессом и результатами политических действий. Следствием этой детерминированной Евросоюзом политики явилось свертывание публичных дебатов по поводу альтернативных политических линий и искажения в сфере борьбы партий. Политические партии стали соревноваться лишь в эффективности осуществления линии, намеченной ЕС, а межпартийные дебаты велись только по второстепенным политическим вопросам. В результате была ослаблена подотчетность внутриполитических акторов и возник общественный скептицизм по отношению к важности политических дебатов вообще. Такая ситуация, с одной стороны, развязала руки местным элитам, а с другой стороны, подорвала эффективность их действий. Политические партии неминуемо теряют часть своего электората, когда обходят самые важные вопросы в своих программах и кампаниях. Правительства теряют союзников внутри страны, если лишают их возможности участвовать в формулировании тех директив и правил, которые они должны выполнять. Чаще всего правительства не получают немедленного отпора со стороны организованной оппозиции, но впоследствии такая политика чревата потерей важных внутриполитических союзников и подъемом популистских движений, лидеры которых могут усмотреть в диктате ЕС угрозу национальным интересам.
39
Игнорирование значимости политического процесса привело к непониманию того, что обеспечение применения «демократической обусловленности» и СПН зависит не только от административных усилий ЕС и государств-соискателей, но и от способности населения и элиты немедленно воспринять новые ценности и правила. Этим обстоятельством объясняется значительно более низкий уровень политического участия в «новой Европе» по сравнению со «старыми» членами ЕС. На референдумах по поводу вступления в Евросоюз во время предыдущих расширений явка избирателей составила 77,90%, а в государствах Центральной и Восточной Европы -59,03%. На европейских выборах 2004 г. показатели составили соответственно 52,7 и 31,19% (вебсайт Европейского парламента). Эти цифры отражают невысокое качество демократии, складывающейся в новых странах ЕС (3, с.15).
Проблема качества демократического развития стала наиважнейшей для государств ЦВЕ. Знаменательно, что, когда речь идет о необходимости наискорейшего выравнивания экономического положения «двух Европ», ЕС и местные элиты готовы поступиться демократическим идеалом социальной справедливости. Существующая проблема экономического сращивания следующим образом отражается на качестве демократического развития государств ЦВЕ. Поскольку эти государства значительно беднее других членов ЕС, они должны развиваться интенсивнее, чтобы в обозримом будущем сократить разделяющую их пропасть. И ради того, чтобы добиться высоких темпов экономического развития, «новая Европа» при попустительстве Евросоюза идет по пути сокращения государственных расходов и демонтажа системы социальной защиты населения. В целях создания особо благоприятных условий для бизнеса были проведены реформы по дерегулированию рынка и в сфере налогообложения. В Польше и Словакии налоги на корпорации составили 19%, в Венгрии - 16%, в Прибалтийских государствах и Румынии введено так называемое «плоское налогообложение». В то же время налоги на корпорации в Германии составляют 38,3%, во Франции - 34,3%. В результате экономики новых членов ЕС и «соискателей» стали более либеральными, чем экономические хозяйства стран зоны евро. Все это привело к имущественному расслоению обществ в Центральной и Восточной Европе, к незащищенности беднейших слоев населения. А как уже доказано в науч-40
ной литературе, для утверждения демократии необходим не только определенный уровень экономического развития, но и более равномерное распределение богатства между всеми членами общества (12, с. 419).
Еще один показатель низкого качества демократии - регресс в средствах массовой информации. Известно, что в первые годы перехода к демократии они доказали свои колоссальные возможности. Поэтому различные группы интересов начали приобретать средства информации, используя их в борьбе за свое политическое и экономическое влияние и все в большей степени ограничивая сферу свободного выражения общественного мнения. Этот процесс имел место как в странах-соискателях, так и в других посткоммунистических государствах. Еврокомиссия не потребовала ни от одной страны предпринять решительные меры по обеспечению прозрачности в отношении собственников СМИ или независимости журналистов, отталкиваясь от западноевропейского опыта.
Анализ особенности электорального процесса в странах ЦВЕ показывает, что общей практикой является использование административного ресурса партии власти, поддержка последней государственными СМИ, манипулирование избирательным законодательством в ее интересах. Однако Еврокомиссия имеет тенденцию преуменьшать все проблемы, связанные с выборами. Выборы и смена правительства рассматриваются скорее как неизбежное зло, поскольку в странах, с которыми ведутся переговоры о вступлении, ЕС заинтересован в преемственности власти политических и бюрократических элит, с которыми Брюссель успешно сотрудничает, опасаясь замедления переговоров в связи с выборами. Успех переговоров о вступлении является единственным индикатором состоятельности правительства страны-соискателя. К тому же Еврокомис-сия, увязнувшая в технических вопросах присоединения, вообще менее чувствительна к сущностным проблемам демократии.
Что касается проблем управления, то ЕС весьма заинтересован в том, чтобы действия администраций стран-кандидатов были прозрачны и эффективны. Важно надлежащим образом использовать фонды Евросоюза, который не без оснований опасается коррупции в этой сфере. Еврокомиссия настаивала на принятии во всех странах-кандидатах антикоррупционного законодательства, регулировании конфликтующих интересов, обнародовании дан-
41
ных о денежных средствах государственных служащих и их имуществе. По настоянию Комиссии также создавались специальные антикоррупционные органы и даже суды.
Тем не менее показатели уровня коррупции снизились не везде. Причина, по мнению А. Мунджиу-Пиппиди, президента Румынского академического сообщества и профессора Национальной школы управления, заключается в формальном характере стратегии ЕС в области борьбы с коррупцией (7, с. 47). Частью этой стратегии являются требования ЕС о проведении антикоррупционных телевизионных шоу и арестах подозреваемых. В силу некомпетентности следствия и прокуратуры суд выпускает арестованных на следующий день. Пораженная жестокими пороками правоохранительная система должна начать с самоочищения, а потом уже подвергать чистке общество. Когда Румынское агентство по борьбе с коррупцией, созданное под нажимом ЕС, попыталось затронуть интересы некоторых политиков-коррупционеров высшего уровня, оно было признано Конституционным судом Румынии противоречащим Основному закону (там же).
Даже если ЕС подтолкнет отдельные общества к принятию определенных законов и правил, независимо от того, кто будет проводить изменения и какова их необходимость с институциональной точки зрения, реальная польза этих законов сомнительна. Причина, с одной стороны, нехватка соответствующего опыта у тех, кто определяет эту стратегию, а с другой стороны, отсутствие у них рычагов реального влияния на ситуацию. Кроме того, подобный подход исходит из ложного убеждения: дайте только время и новый институт начнет функционировать. Коррупция в посткоммунистических странах - это распределение государством общественного продукта в интересах определенных групп или лиц. Этот общественный продукт включает почти все в начале перехода к демократии, поскольку почти все является государственной собственностью. По идее, коррупция должна уменьшаться по мере развития процесса приватизации. Но политические элиты находятся перед искушением рассматривать государство как свою частную собственность, и в результате выборов иногда приходят к власти другие привилегированные группы, но система при этом не меняется.
Выходом из положения способны стать тенденции, характерные, например, для Болгарии, где в недрах самого гражданского 42
общества родилась мощная кампания борьбы с коррупцией. Подобные явления наблюдались в Словакии и позже в Румынии. Но эта деятельность ни в коей мере не была согласована с правительственной стратегией, поддержанной Еврокомиссией. Она также почти не пользовалась финансовой поддержкой из европейских источников. Впрочем, свою роль сыграли и некоторые инструменты, обусловленные вступлением в ЕС: например, в Румынии были введены декларации об имуществе. Но гражданским обществом были инициированы и собственные инструменты, например Акты о свободе информации, в соответствии с которыми проводились мониторинги.
При рассмотрении вопроса о реформе системы судебных органов исследователи опираются на копенгагенские «критерии», где говорится о «стабильности институтов.., гарантирующих власть закона». Это подразумевает функционирование независимой и беспристрастной судебной системы. В процесс приема новых членов входит работа Еврокомиссии по оценке положения в странах-кандидатах. Делается это в форме регулярных отчетов по странам, в которых отслеживается и реформа в области судопроизводства. Хотя СПН не охватывает полностью эту сферу, все-таки была создана «дорожная карта» по судебной реформе для претендентов на вступление в ЕС. Только за период 2001-2003 гг. под давлением Европейской комиссии были приняты конституционные поправки, касающиеся юридических систем в Словакии и Болгарии, реформировано законодательство в целом в Польше, Болгарии, Словакии, Чехии, Эстонии и Словении.
Однако отсутствие целостной теории независимости суда, ее связи с функционированием судебной системы в целом приводило к тому, что Комиссия поддерживала одни проекты реформ и отвергала другие, не имея объективных оснований к этому (7, с. 50). Так, с целью укрепления независимости судов Комиссия настойчиво выступала за отмену испытательного срока для судей. В то же время в Болгарии она поддержала конституционную поправку от 2003 г., в соответствии с которой испытательный срок был продлен с трех до пяти лет. В 2002 г. Комиссия опубликовала доклад, в котором критиковалось влияние, оказываемое Министерством юстиции Латвии на карьеру судей. В то же время, рассматривая полномочия Министерства юстиции Чешской Республики, Еврокомиссия в сво-
43
ем докладе не подвергала критике аналогичную практику в этой стране (7, с. 53). Бывали и другие случаи, когда Еврокомиссия давала разноплановые рекомендации странам-кандидатам. Поскольку направление проведения судебных реформ в странах-соискателях зависело от рекомендаций экспертов из стран - членов ЕС, эти советники, в отсутствие единых для всего пространства ЕС стандартов, попросту способствовали принятию совершенно разных решений, «импортируемых» из тех или иных стран «старой Европы». Нельзя ожидать от стран-кандидатов, что они приведут свои судебные системы в соответствие со стандартами, которые четко не определены. Конечно, можно надеяться, что реформы в будущем начнут приносить плоды, однако уже ясно, считает Мунджиу-Пиппиди, что подход, осуществляемый Еврокомиссией, не смог изменить тип функционирования судебной системы большинства государств ЦВЕ и дал возможность противникам реформ перестроить и укрепить свои ряды. Причем, после того как страна вступает в ЕС, проводить серьезные реформы становится значительно труднее, так как оппоненты могут не без оснований утверждать, что реформы уже были проведены. Между тем, несмотря на новые законы и новые институты, мало что изменилось, и недовольство судебной системой в странах ЦВЕ по-прежнему высоко (7, с. 54).
Подытоживая свои рассуждения, А. Мунджиу-Пиппиди утверждает, что «в действительности расширение влияет лишь на реформы в сферах управления и юстиции, но и здесь, несмотря на впечатляющие результаты на бумаге, достижений нет почти никаких» (7, с. 44). По мнению Дж. Придхэма, деятельность ЕС осуществлялась не в соответствии с глубоко осмысленной либеральной концепцией демократии, а как «бюрократическое расширение, основанное на формальном учете исполнения требований» (1, с. 97). С ним согласна Мунджиу-Пиппиди, по словам которой переговоры о вступлении - это едва ли нечто большее, чем предъявление не подлежащего обсуждению списка законов и постановлений. Во время этого процесса мониторинг и инструктаж проводится в отношении второстепенных сфер демократии, таких как реформа гражданской службы или судопроизводства. Это делается не столько во имя демократии, сколько для развития и повышения эффективности, с тем чтобы деньги, вложенные Европой, были правильно использованы. 44
Проблематичность стратегии и практики Евросоюза в продвижении демократии в странах ЦВЕ связывают, кроме всего прочего, с тем, что ЕС «наградил» эти страны теми дефектами демократии, которые характерны для его собственной системы функционирования. При анализе методов осуществления руководства ЕС в странах ЦВЕ становится очевидным, что их логика соответствует всей системе управления Евросоюза. В литературе по этому поводу проводится различие между «старым управлением» и «новым», или «сетевым», управлением. «Старая система управления» характеризуется иерархическим вертикальным процессом командования, контроля и подчинения. «Новая система» отличается горизонтальной системой координации и кооперации, при которой переговоры ведутся между обществом и частными акторами.
Правда, не все ученые считают, что именно такая «новая система» характерна для способа управления ЕС. Ф. Шиммель-феннинг, у. Зедельмейер, А. Димитрова полагают, что во взаимоотношениях со странами-соискателями Евросоюз демонстрирует характеристики «старого управления». Во-первых, взаимоотношения акторов ЕС и претендентов - крайне асимметричны. ЕС опирается на свои преимущества в переговорном процессе, навязывая свои условия. При этом Евросоюз использует такие рычаги давления, которые он не применяет в отношении своих членов или в отношении других игроков. Во-вторых, возможности вступающих стран влиять на содержание правил, которые они импортируют, крайне ограничены. Вступление предваряется жесткими формальными требованиями. Даже во время переговоров по вступлению их рамки сведены к обсуждению этапов, а не содержания перехода к демократии. Эти этапы определяются скоростью принятия правил ЕС. Таким образом, во время переговоров не вырабатываются новые правила регулирования. Переговоры скорее служат форумом для игроков ЕС, где они разъясняют институциональные правила представителям стран-кандидатов, говоря, что те должны делать, чтобы их приняли в Союз. В-третьих, бюрократический характер игроков, внутриправительственных и межправительственных отношений, направленность процесса демократизации сверху вниз доминируют и в процессе передачи этих правил странам ЦВЕ. ЕС опирается главным образом на межправительственные переговоры и отдает предпочтение центральным правительствам и чиновниче-
45
ству в государствах ЦВЕ, на которые возлагается выполнения законов ЕС. Это касается также и сферы социальной политики.
Примечательно, пишет, например, М. Вачудова, что роль транснациональных сетевых отношений и передача полномочий национальным органам власти активнее в период действия «демократической обусловленности», чем на этапе, когда страны-кандидаты достигают демократической консолидации. С одной стороны, в отношениях со странами - кандидатами из ЦВЕ ЕС сознательно поступается демократическими принципами, характерными для взаимоотношений государств-членов, а с другой стороны, он автоматически «передает» им элементы, составляющие его собственный «дефицит демократии».
Именно таким образом в странах ЦВЕ возникает проблема подотчетности. Она является зеркальным отражением «дефицита демократии» системы ЕС. Если правящие элиты подотчетны наднациональной власти, которая навязывает им свой политический выбор, то как совместить это обстоятельство с подотчетностью своим собственным гражданам?
В процессе вступления в ЕС страны ЦВЕ страдают не только от ущербности и падения престижа законодательной власти, ее недостаточной легитимности и искажений в партийной системе, но и от вспышек популизма. Как считает Д. Камерон, «государство-реципиент» не в состоянии мобилизовать своих граждан, обеспечить их согласие на вступление в ЕС законами и правилами и считаться с их неоднозначной позицией в отношении к интеграционному процессу (цит по: 3, с. 13).
Другой дефект демократии, возникший в странах ЦВЕ в результате вступления и отражающий «дефицит демократии» в ЕС, относится к государственному строительству и связан с укреплением административных возможностей государства, закреплением за ним функции планирования. Дело в том, что регулирующая роль государства в данном случае приобретает свою специфику. Речь идет о регулировании, которое диктуется Брюсселем. Происходит укрепление независимости исполнительной власти, что является следствием интеграционного процесса.
Европейская интеграция двояким образом влияет на внутреннюю политику присоединяющихся стран. Во-первых, делегирование части политической власти и компетенции на европей-46
ский уровень сужает сферу политического выбора внутри страны, способствует активизации определенных направлений политики и институционального развития. Во-вторых, возникновение наднациональной системы управления создает новые возможности для выхода правящих элит из-под национального контроля.
В системе руководства ЕС доминируют акторы исполнительной власти: национальные министры - в Совете, чиновники, назначенные правительством, - в Комиссии. И деятельность этих европейских чиновников находится вне контроля национальных парламентов. Поэтому правительства имеют возможность игнорировать мнение своих законодательных собраний при принятии решений в Брюсселе. Таким образом, европейская интеграция способствует ослаблению власти национальных парламентов и увеличению власти исполнительных органов (3, с.13).
Современные исследования показывают, что этот феномен оказывает особенно сильное влияние на страны ЦВЕ, поскольку они не могут опереться на традиции сильного независимого парламентаризма, активность региональных правительств, развитые партийные системы и зрелое гражданское общество. Кроме того, страны - соискатели из ЦВЕ, в отличие от других претендентов во время предшествующих расширений, были обязаны принять СПН целиком. По мнению Я. Цилонки, заново оцененная после крушения коммунизма значимость парламентов может подвергнуться значительной эрозии в процессе европейской интеграции, что будет иметь глубокие последствия для функционирования демократии в новых странах ЕС (цит. по: 3, с.14). Кроме того, рост активности государства, в том числе в области принятия и применения СПН, привел к значительному разрастанию государственного аппарата в странах ЦВЕ. А разросшаяся государственная бюрократия никак не может способствовать реализации демократических норм и практики.
Однако процесс демократизации в странах ЦВЕ налицо, и, учитывая весьма противоречивый характер воздействия на него ЕС в виде политики «демократической обусловленности» и «принятия и применения СПН», ставится вопрос о существовании других действенных моделей демократизации этого региона.
Альтернативные модели демократизации - «социальное знание» и «извлечение уроков» - описаны, например, в работах
47
Дж. Марча и Дж. Олсена. В соответствии с логикой модели «социального знания» действия игроков мотивируются внутренней идентичностью, ценностями и нормами. Среди альтернативных мотиваций игроки выбирают наиболее подходящие и легитимные. Соответственно, изменение управления обсуждается в терминах легитимности законов, адекватности поведения (а не в терминах условий и наград за их выполнение). С этой точки зрения ЕС рассматривается как формальная организация, характеризующаяся специфической коллективной идентичностью и набором общих ценностей и норм. Приятие или неприятие государством, не являющимся членом ЕС, его правил зависит от степени, в какой это государство согласно признать эти правила соответствующими его собственной коллективной идентичности, его ценностям и нормам.
Модель «социального знания» выделяет важность трех факторов: легитимности, идентичности и «резонанса». Легитимность оценивается применительно к качеству правил ЕС, его законотворческому процессу и передаче законов. Легитимность законов ЕС и в результате вероятность принятия этих законов странами-соискателями возрастает, если законы приняты с соблюдением необходимых формальностей, государства-члены им подчиняются, процесс передачи этих законов соответствует основным стандартам предварительного обсуждения, а правила ЕС разделяются другими международными организациями. Что касается идентичности, то вероятность принятия законов ЕС должна возрастать в случае, если данные государство и общество идентифицируют себя с европейским сообществом. Наконец, принятие законов будет облегчено, если не существуют или признаны нелегитимными внутренние законы, противоречащие законам ЕС, и если установления ЕС похожи на уже введенные или традиционные внутренние правила (эффект «резонанса») (11, с. 668).
О модели «извлечения уроков» можно говорить, когда государство-соискатель принимает правила ЕС без какого-либо воздействия извне. Обычно она имеет место, когда государство ожидает, что установления ЕС эффективно решат его внутриполитические проблемы. Применение данной модели зависит от того, начнет ли государство искать примеры заграничного опыта, направит ли свои поиски в сторону политической системы ЕС, расценит ли правила и законы ЕС подходящими для себя. 48
Элементы этих моделей наблюдались в странах ЦВЕ еще до введения в действие механизма «демократической обусловленности». В. Садурский и М. Брусис, например, считают, что процессы децентрализации и регионализации, начавшиеся в Словакии в 1998 г. после периода авторитаризма, являют собой пример реализации модели «извлечения уроков» (9, с. 39). В то же время они полагают, что при всей важности модели «демократической обусловленности» она работала лучше, если совпадала с внутренними политическими целями и предпочтениями, т.е. если она действовала одновременно с моделью «социального знания».
Признавая комплексный характер проявления всех моделей демократизации («социальное знание», «извлечение уроков», «демократическая обусловленность», «принятие и применение СПН»), исследователи расставляют разные акценты. Ф. Шиммельфеннинг, У. Зедельмейер уверены, что все же главным механизмом восприятия странами ЦВЕ правил ЕС является внешнее побуждение в виде моделей «демократическая обусловленность», «принятие и применение союза правовых норм». М. Брусис и В. Садурский не считают вступление в ЕС главным способом решения насущных проблем политической демократии в странах ЦВЕ, а расценивают его в основном как эффективную защиту от опасности активизации в будущем авторитарных, популистских и националистических сил (9, с. 69).
Что касается А. Мунджиу-Пиппиди, то у нее свое мнение по поводу влияния процесса расширения ЕС на дальнейшее позитивное развитие демократии во вновь принятых странах. Автор уверена, что «расширение ЕС имеет весьма незначительное отношение к демократии или никакого» (7, с. 44). Анализируя различные категории рейтингов, А. Мунджиу-Пиппиди выявила, что, после того как закончилась переходная фаза и начались переговоры о вступлении, страны-соискатели добились меньших успехов в деле демократии, чем, например, Албания, которая пока не готовится к вступлению в ЕС (7, с.44). Более того, важнейшие достижения в сфере демократизации наблюдались в этих странах еще до начала переговоров с Евросоюзом. По данным проекта «Фридом хаус» «Nations in transit», на которые опирается А. Мунджиу-Пиппиди, самый большой прогресс в области демократии был достигнут Словакией (в большой степени в связи с потерей власти В. Мечиа-
49
ром), затем следуют Болгария и Албания, у которых одинаковые показатели, несмотря на то что одна страна вела переговоры о вступлении в ЕС, а другая - нет. Следующая группа стран с более скромными показателями - Словения, Румыния и Эстония. Еще меньшие успехи у Латвии и Литвы. Что касается Польши и Венгрии, то во время переговоров о присоединении к ЕС там отмечался не прогресс, а регресс в сфере демократического реформирования. Конечно, отмечает А. Мунджиу-Пиппиди, изначальные различия между государствами весьма велики и важны, но результаты в сфере демократизации вплоть до 1997 г. связаны не с расширением ЕС, а с другими факторами. Впрочем, ухудшение показателей Польши и Венгрии может означать некоторое отрезвление западных аналитиков в отношении этих стран, поскольку постепенно стало ясно, что они унаследовали из коммунистического прошлого больше, чем казалось ранее.
Оценивая роль расширения ЕС в процессе демократизации стран ЦВЕ с точки рения соотношения внутреннего и внешнего факторов, В. Садурский, полагает, что «наиболее важные институциональные инновации, особенно в первый период демократических перемен, были сделаны под внутренним общественным давлением, включая давление со стороны элиты демократической оппозиции, которая заставила услышать свои требования, проводя обсуждения за "круглыми столами" (как в Польше или Венгрии) или на улицах (как в Чехословакии и Румынии) ...» (9, с. 38).
Некоторые институциональные инновации имели место еще при старом режиме. Это касается, например, Конституционного суда в Польше и шагов в области регионализации. Ф. Шиммельфеннинг и У. Зедельмейер также признают, что отдельные меры в области защиты окружающей среды были приняты в Чехии еще до выдвижения Евросоюзом условий вступления. В Венгрии шаги в сторону регионализации и защиты прав меньшинств были сделаны еще до 1989 г.
Только в 1997 г. впервые была озвучена проблема «слабых регионально-административных возможностей» как важного вопроса расширения. Внутри Еврокомиссии происходили дебаты по поводу 21-й главы СПН, содержащей описание «модели регионализации» и ее применения в странах ЦВЕ. Все государства «новой Европы» являются унитарными. Должна ли регионализация носить 50
политический характер? Не все страны ЦВЕ пожелали «регионализироваться». Давлению Евросоюза сопротивлялась унитарная Венгрия, а также Эстония. Страны ЦВЕ, уже имевшие свое региональное деление, были вынуждены перейти к созданию непопулярных и совершенно новых региональных структур.
Цель, которую преследовал ЕС, не имела ничего общего с улучшением демократической подотчетности или политической активизацией местного населения. Движущей силой проекта регионализации в странах-кандидатах явилось желание ЕС навязать модель, которая, по его мнению, упростила бы эффективное освоение региональных фондов. Притом не было принято во внимание влияние данного процесса на политическую систему. Эта инициатива естественным образом потерпела провал, и уже начиная с 2001 г. Комиссия начала подчеркивать преимущество централизованного управления структурными фондами в странах-кандидатах. Но для такой страны, как Польша, которая далеко продвинулась по пути реорганизации своего территориального деления, этот сдвиг в политике ЕС произошел слишком поздно (7, с. 50). Так что политика в области регионализации проводилась и до начала процесса расширения, и хотя «демократическая обусловленность» и имела большое значение для стимулирования процесса регионализации, но сам он не был продуман в рамках ЕС и оказался плохо приспособлен к реалиям региона.
Основные демократические институты были созданы и многие шаги в сфере демократизации в большинстве стран ЦВЕ были сделаны до того, как эти страны выразили намерение вступить в ЕС. Ведь поначалу Евросоюз отвергал идею расширения вплоть до июня 1993 г. и только тогда в Копенгагене сформулировал критерии для вступления. Более детализированные условия приема, которые включали проведение особых реформ в целях консолидации демократических институтов, были выработаны в 1997 г. Кстати, они были значительно более строгие, чем во время присоединения новых демократий Южной Европы в конце 1970-х и начала 1980-х годов.
Что касается общей оценки роли политики «демократической обусловленности», ее результаты для изначально наиболее благополучных в демократическом плане посткоммунистических стран были, по мнению Ф. Шиммельфеннинга и у. Зедельмейера, незначительны (11, с. 669). В сфере консолидации демократии эти
51
страны продвинулись бы довольно далеко и без участия ЕС. Наиболее ощутимые результаты «демократической обусловленности», по мнению Ф. Шиммельфеннинга и У. Зедельмейера, можно наблюдать в области защиты прав меньшинств в Эстонии и Латвии. Однако А. Мунджиу-Пиппиди придерживается противоположного мнения. Она утверждает, что ЕС не напомнил Эстонии и Латвии о необходимости предоставить политические права русскому меньшинству и даже не упомянул об этом в договорах, подписанных этими странами. Другими словами, миллионы русских людей не только не получили возможности проголосовать на выборах в Европейский парламент в 2004 г., но и не будут иметь такой возможности в будущем. В целом можно согласиться с оценкой Дж. Придхэма, который полагает, что деятельность ЕС в области «демократической обусловленности» может считаться «успешной в плане формального применения, а не изменения демократической политики на более глубоком уровне» (8, с. 23).
Необходимо отметить, что в тех странах ЦВЕ, где у власти находились националистические и авторитарные правительства, политическая цена приспособления к демократическим требованиям ЕС оказалась слишком высокой. Установление демократических порядков потребовало бы от правительств этих государств (Словакии при Мечиаре, Румынии в первой половине 1990-х годов, Хорватии при Туджмане и Сербии при Милошевиче) отказаться от самих инструментов осуществления их власти. Так что «демократической обусловленности» оказалось недостаточно для успешного перехода к демократии. Наконец, теоретики ЕС поняли, что успешный перевод страны на демократические принципы потребует прежде всего политических изменений на уровне правительств, которые приходят к власти, опираясь на демократические, ориентированные на реформы политические силы. Однако, по мнению Вачудовой, ЕС все-таки может косвенно влиять на демократизацию режимов авторитарных государств, давая понять обществам этих стран, что данные правительства являются главными препятствиями к вступлению их стран в Евросоюз. Кроме того, как считает автор, даже в «нелиберальных» странах, где давление ЕС ограничено, он способствовал развитию политической конкуренции и после выборов в Румынии (1996), Болгарии (1997), Словакии (1998) оказывал поддержку гражданскому обществу и оппозиционным парти-52
ям. ЕС поддерживает реформистские правительства уже тем, что открывает перед ними перспективу членства или начала переговоров по вступлению (14) . Но необходимо подчеркнуть, что успех внешнего управления ЕС зависит от той цены, которую надо заплатить за адаптацию к требованиям Евросоюза. И в то же время объем выгод и скорость их получения не имеют значительного и систематического влияния на приспособление государственного управления к требованиям ЕС. При высоких издержках переходного периода авторитарные правительства не могли провести необходимых изменений, даже имея в виду большие выгоды в будущем (11, с. 670).
В научной литературе широко обсуждается вопрос об эффективности и перспективах деятельности ЕС в области продвижения демократии в странах ЦВЕ и качестве этих демократий. Очевидно, что эффективность «демократической обусловленности» ограничена высокой политической ценой, которую должны платить правительства, находящиеся у власти. В нестабильных демократиях «демократическая обусловленность» может затормозить демократические изменения, и вообще ее способность влиять на подобные изменения стоит под вопросом. И напротив, эффективность «применения СПН» кажется более явственной. Однако непонятно, носит ли эта эффективность краткосрочный или долгосрочный характер. Как доказывают в своей работе У. Маттли и Т. Плюмпер, «задержка приема в члены ЕС или сомнения в возможности приема вообще способствуют уменьшению стремления к проведению реформ в рамках СПН» (6, с. 325) . Во многих областях политики принятие законов ЕС означает формальное включение их в национальное законодательство, а их введение в каждодневную практику сильно отстает. Что случится после вступления, когда внешние побудительные мотивы, поддерживающие «демократическую обусловленность», отпадут? Исчезнет стимулирование извне, т.е. ЕС перестанет предоставлять преимущества, связанные с исполнением требований в рамках «демократической обусловленности» и особую значимость приобретут внутренние факторы, такие как высокие издержки адаптации2; повышение роли «носите-
2 К издержкам адаптации относят уменьшение индивидуальных возможностей, потери в области социальной защиты и властных полномочий. - Прим. авт.
53
лей права вето», т.е. игроков, чье согласие необходимо для изменения статус-кво3; возрастет фактор резонанса. Другими словами, заработают модели «социального знания» и «извлечения уроков». И не секрет, что модели заимствования правил и законов посредством внешнего побуждения встречают значительно большее противодействие внутри страны, чем другие модели. Многие функционеры, ответственные за быстрое перенесение установлений ЕС в страны ЦВЕ, и чиновники - наиболее ярые поборники ЕС - переедут в Брюссель, чтобы занять там посты, выделенные для новых членов. Новые государства-члены, возможно, не захотят продолжать принимать те установления СПН, которые были разработаны специально для кандидатов на вступление и не распространялись на полноправных членов ЕС.
Кроме того, возникает вопрос о том, почему не все страны ЦВЕ одинаково реагируют на давление со стороны ЕС. Конечно, не может не иметь значения чисто географическая близость ряда стран ЦВЕ к основным государствам «старой Европы». Другая причина приводится М. Вачудовой, которая полагает, что в странах, где политическая конкуренция ограничена (Болгария, Румыния и Словакия), в случае принятия полного СПН правящая элита потеряет основу своей власти, которая зиждется на «ограниченности политической конкуренции, незавершенности экономической реформы и этническом национализме» ( 14, с. 140). Но еще одной причиной, по мнению А. Димитровой и Дж. Придхэма, может быть отсутствие четкой стратегии ЕС в отношении «дефектных» демократий, если не считать случаи отказа признать государство легитимной демократией. Не выработана политика в отношении стран, занимающих место между возможными будущими членами и «дефектными» демократиями. Ведь основной рычаг влияния - это перспектива членства, который невозможно применить в отношении целого ряда стран, например Боснии и Герцеговины и Косово, где основная проблема - воссоздание государственности и толерантности в обществе, а не членство в Евросоюзе.
Кроме того, налицо антидемократический по своей сути механизм осуществления руководства со стороны ЕС и предъявления
3 Обычно считается, что количество таких игроков в странах ЦВЕ незначительно. - Прим. авт.
54
им требовании («сверху вниз») при приеме. Полноценной может быть лишь деятельность ЕС, совмещающая подход «сверху вниз» с подходом «снизу вверх». То есть особую важность приобретает взаимодействие ЕС и внутренних акторов. Выдвижение условий для вступления, имеющее цель устранить институциональные недостатки в администрировании и судоустройстве, может создать новые проблемы, поскольку элиты и народ не считают новые институты исконно своими, как бы хороши они ни были. Из-за поспешности, с которой страны-кандидаты вынуждены были принять большой массив нормативных документов ЕС во время процесса расширения, исполнительные органы получили преимущества по сравнению с законодательными, и в ряде случаев был сокращен или вовсе игнорировался политический процесс. Краткосрочная эффективность импорта новых правил может быть поставлена под вопрос неэффективностью их исполнения в среднесрочной перспективе. Кроме того, «принятие и применение СПН» может поставить под угрозу механизм «демократической обусловленности», ослабляя демократический процесс в странах ЦВЕ. Интересно высказывание Ф. Шиммельфеннинга, который пишет: «Возможно, эра эффективного распространения политических норм в Европе кончается» (10, с.19).
Нельзя сказать, что европейская интеграция в качестве своеобразного инструмента распространения демократии исчерпала свои возможности. Но либо этот инструмент подлежит существенному реформированию с учетом сделанных ошибок, либо сами народы этого региона должны искать и культивировать те инструменты демократизации, которые соответствуют их собственному представлению о методах, формах и темпах демократического развития.
Список литературы
1. Dimitrova A., Pridham G. International actors and democracy promotion in Central and Eastern Europe: The integration model a. its limits // Democratization. - L., 2004. - Vol. 11, N 5. - P. 91- 112.
2. Dupre C. Anticipating EU membership: Importing the law of the West. -Mode of access: http://www.eui/LAW/Events/WSWorkshopNov2003 Dupre_paper.pdf /.
55
3. Ekiert G. The EU membership, consolidation, and quality of democracy in Central and Eastern Europe. - Mode of access: http: / / sitemaker. umich.edu/comparative,speaker,series/files/ekiert_michigan_2006.pdf /.
4. Engelbrekt K. Installing the acquis in Central and Eastern Europe. - Mode of access: http://www.epsnet.org/2004/pps/Engelbrect.pdf /.
5. Mansfield E., Pevehouse J. Democratization and the varieties of international organizations. - Mode of access: http://www.personal.umich. edu/~janavs/mansfield-pevehouse.pdf /.
6. Mattli W., Plumper Th. The internal value of external options: How the EU shapes the scope of regulatory reforms in transition countries // Europ. Union politics. - L., 2004. - Vol. 5, N 3. - P.307- 330.
7. Mungiu-Pippidi A. Shapes in search of substance: Europ. enlargement a. democratic performance / / Romanian j. of political science. - Bucharest, 2005. - Vol. 5, N 2. - P. 39-56.
8. Pridham G. Political elites in Central and Eastern Europe and the E.U.'s democratic conditionality: A case of convergence? - Mode of access: http://www.iaw.uni-bremen.de/~jtholen/tagungen/papers/Pridham.pdf/.
9. Sadurski W. Accession democracy divided: The impact of the EU enlargement upon democracy in the New member states of Central a. Eastern Europe. - Mode of access: http://www.ce.uw.edu.pl/wydawnictwo/ yearbook._n7-2003/2-art-sadurski_pg.pdf /.
10. Schimmelfenning F. The international promotion of political norms in Eastern Europe: A qualitative comparative analysis. - Mode of access: http://www.ces.fas.harvard.edu/publications/docs/pdf/schimmelfennin g.pdf /.
11. Schimmelfenning F., Sedelmeier U. Governance by conditionality: EU rule transfer to the candidate countries of Central a. Eastern Europe // J. of Eu-rop. public policy. - L., 2004. - Vol. 11, N 4. - P. 661-678.
12. Schmitz H.P. Domestic and transnational perspectives on democratization // Intern. studies rev. - Malden, 2004. - Vol. 11, N 6. - P.403-426.
13. Silander D. Democracy from the outside-in? The conceptualization a. significance of democracy promotion / / Acta Wexionensia. - Gothenburg, 2005. - N 73. - 238 p.
14. Vachudova M. A. Europe undivided: Democracy, leverage, integration after communism. - Oxford: Oxford univ. press, 2005. - 276 p.
