CC BY
71
История права и государства £
Ч.Н. Ахмедов*, Л.В. Карнаушенко*
с*
$
а
*
Р а
*
. ^
Нотариус Российской империи:
нормативно-правовые и организационные ^
основания деятельности ^
г*
* ©
Допускаемую «Положением о нотариальной части» 1866 г. возможность добровольного ^
его действия современники относили к числу основных недостатков действующего ^ законодательства1. Такса была установлена лишь для исключительного случая - отсутствия ^ соглашения (в отличие от законодательства зарубежных стран, где, наоборот, добровольное соглашение допускалось лишь как исключение, а труд нотариусов оценивался прежде всего ^ установленной государством таксой [ ^
Франция, Германия, Бельгия, Голландия], либо добровольное соглашение запрещалось ■ вообще под угрозой недействительности произведенных нотариусом действий [Австрия])2. ^
Широко было распространено мнение о том, что деятельность нотариуса неизменно связана с его большими доходами. Однако материально были обеспечены лишь нотариусы столиц и больших городов. Для материального обеспечения всех без исключения нотариусов требовалось признать их состоящими на государственной службе, имеющими право производства в чины, право на зарплату, пенсию, пособия для детей и вдов. Существование договорного соглашения о плате вносило в нотариальную деятельность нежелательный коммерческий характер, в т.ч. начала конкуренции3. Нотариус становился наполовину чиновником, наполовину коммерсантом. Это породило небеспочвенный подрыв доверия к ^ нотариусу со стороны населения и обвинение последнего в злоупотреблениях, поскольку ^ открывало широкую возможность для вымогательства и злоупотреблений, особенно в ^ небольших местностях, где клиенты поневоле вынуждены были подчиняться произвольной оценке нотариусом своих действий. Для предотвращения злоупотреблений со стороны нотариусов своим служебным положением со стороны государства были предприняты попытки организации строгого надзора за нотариусами и установления их ответственность за должностные преступления и проступки.
«Положение о нотариальной части» запретило нотариусам совершать действия от 2 своего имени или на свое имя, а также действовать в интересах своих супругов и родственников по прямой линии - без ограничения степени родства, в интересах родственников по боковой линии - до четвертой степени, а также в интересах свояков, лиц, 0 находящихся под опекой этого нотариуса, усыновителей и усыновленных. Действия, 6
* Доцент кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России, кандидат юридических наук, доцент.
** Начальник кафедры философии и социологии Краснодарского университета МВД России, кандидат исторических наук, доцент.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 1 (32) 2006
совершенные в интересах вышеуказанных лиц, признавались недействительными. Правда, это было практически единственное ограничение деятельности нотариусов, предусмотренное непосредственно в «Положении о нотариальной части». Отсутствие статей об уголовной и дисциплинарной ответственности нотариуса как должностного лица было восполнено положениями иных законодательных актов. В частности, ответственность нотариусов была зафиксирована в «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» 1845 г. в положениях о преступлениях и проступках чиновников крепостных дел.
«Уложение...» различало следующие виды преступных деяний нотариусов:
- неисполнение нотариусами обязанностей, возложенных на них законом,
- злоупотребление теми полномочиями, которые предоставлены им законом.
Ответственность за эти преступления носила больше дисциплинарный, нежели
уголовный характер, но все они именовались уголовными. Отдельной же группы деяний, за которые следовала бы дисциплинарная ответственность, не существовало. Наказания налагались как по судебному приговору, так и в порядке дисциплинарного взыскания.
Обо всех случаях нарушений или действий нотариусов на службе, не соответствующих занимаемому ими положению, в т.ч. о пренебрежительном отношении к своим обязанностям, о совершении ими действий вне службы, противоречащих нравственным и моральным устоям в обществе, несовместимых с их званием, председатель или прокурор окружного суда сообщали в суд, который, выслушав объяснения нотариуса, решал вопрос об оставлении нотариуса на занимаемой им должности. Жалобы на действия нотариусов при исполнении ими своих обязанностей приносились в тот окружной суд, которому был подведомственен конкретный нотариус4. Для принесения жалобы устанавливался двухнедельный срок со дня совершения или не совершения действия.
Надзор за деятельностью младших и старших нотариусов, а также за их помощниками был подчинен общим правилам об ответственности должностных лиц судебного ведомства5.
В случае отсутствия нотариуса в какой-либо местности его полномочия возлагались на мировых, городских судей, либо на уездных членов окружного суда6. Последние не вносили залог, не были подконтрольны судам и судебным палатам и выполняли лишь ограниченный круг нотариальных действий. За совершаемые действия судьи получали плату в соответствии с нотариальной таксой. Если же в конкретной местности (например, в силу ее небольших размеров) не было и судей, то обязанности нотариуса возлагались на чиновников местной полиции7.
В законодательстве предусматривалось предотвращение возможности злоупотреблений нотариусов своим служебным положением посредством организации надзора за ними и установления строгой ответственности за упущения и злоупотребления по должности. Надзор за деятельностью младших и старших нотариусов и их помощников, взыскания с них за упущения и злоупотребления по должности были подчинены общим правилам об ответственности должностных лиц судебного ведомства8. Окружные суды могли по своему усмотрению поручать уездным членам свидетельствование и ревизию книг и дел нотариуса, находившегося в пределах их уезда9.
За упущения или действия нотариусов по службе, не соответствующие занимаемому ими положению, а также за пренебрежительное отношение их к своим обязанностям, или совершение ими действий вне службы, противных нравственности и несовместимых с достоинством их звания, виновные привлекались к ответственности10. Обо всех подобных случаях председатель или прокурор окружного суда доводил до сведения суда, который, выслушав объяснения нотариуса, на распорядительном заседании решал вопрос о возможности оставления нотариуса в занимаемой им должности и в случаях, не терпящих отлагательства, немедленно принимал меры к охранению вверенного нотариусу частного имущества. Заключение суда со всеми имеющимися в его распоряжении данными о деятельности нотариуса представлялось на усмотрение старшего председателя судебной палаты, который, если признавал необходимость этого, мог уволить нотариуса от должности без прошения, доведя до сведения министра юстиции те обстоятельства, которые послужили поводом к его увольнению.
Жалобы за неправильные действия младших и старших нотариусов при исполнении ими своих обязанностей и помощников старших нотариусов во время исполнения ими обязанностей старших нотариусов, а также жалобы на отказ их в исполнении возложенных на них обязанностей приносились тому окружному суду, которому они были подведомственны11. Срок для принесения жалобы на действия нотариусов полагался
двухнедельный со дня отказа нотариуса или совершения им того действия, на которое приносилась жалоба. Жалоба подавалась самому нотариусу, обязанному представить ее не позднее 7 дней со времени предъявления, вместе со своими объяснениями по делу, в окружной суд, который, если признает необходимым, уведомлял жалобщика о поступлении его жалобы и назначал день заседания для рассмотрения дела. Постановления судов по жалобам, которым было отказано в совершении акта, могли быть обжалованы в судебной палате в I Ьа двухнедельный срок. Если же суд утверждал действия нотариуса, совершившего акт или с
сделавшего засвидетельствование, то для опровержения силы таких актов или т
засвидетельствований должен был быть предъявлен иск в надлежащем суде12. н
По разъяснению Сената, лицо, считающее постановление суда о выдаче по принадлежности купчей крепости, утвержденной старшим нотариусом, нарушающим его права как кредитора-продавца, было не вправе приносить на это постановление суда частную жалобу в палату, а для опровержения силы купчей крепости должно было предъявить иск в н
надлежащем суде13. Кассационная жалоба на определения судебных мест, состоявшаяся по к
жалобе на старших нотариусов в отказе их утвердить нотариальный акт на недвижимость с указанием при этом законного порядка его совершения, не допускаелась14.
В соответствии со ст. 64 «Положения о нотариальной части», иск о возмещении нотариусом убытков, причиненных его действиями, предъявляеля в том окружном суде, в ведомстве которого состоял нотариус. е
Об организации надзора за нотариусами и их ответственности свидетельствует следующее: у
- относительно старших и младших нотариусов и лиц, исполняющих их обязанности, р
Государственный контроль имеел право определять качество совершенных или с
засвидетельствованных ими актов и делать начеты в случае нарушения интересов казны15; к
- действия нотариуса, совершенные им не по прямой его обязанности, а в силу г
предоставленного ему права и вследствие особого доверия к нему на основании его о
служебного положения, составляли действия его по должности нотариуса, и допущенные им у
в подобных действиях злоупотребления составляли преступления по службе16. Поэтому, Щ
например, нотариус, которому частным лицом были даны деньги для внесения крепостных пошлин старшему нотариусу, за присвоение этих денег подлежал суду как за преступления
по должности, хотя исполнение подобных поручений не является обязанностью нотариусов; с
постановления палаты о рассмотрении действий нотариусов в распорядительном заседании не подлежали обжалованию в кассационном порядке, т.к. такие постановления зависели от суда и не составляли ни решения по существу дела, ни даже заключения о возбуждении дисциплинарного производства17;
- нотариусы подвергались денежному взысканию независимо то того, допущен ли был ими недобор гербовых пошлин умышленно или по ошибке18 ;
нотариус, причинивший убытки частному лицу, мог быть присужден к возмещению их, независимо от привлечения его к личной ответственности и не выжидая возбужденного
иску об убытках с нотариуса за совершение или явку долгового акта от °
неправоспособного лица должно было предшествовать обращение требования к с
непосредственному должнику20 • и
окружной суд в решениях по искам к нотариусам о вознаграждении за причиненные 55
их действиями убытки мог присудить взыскание из залога нотариуса. Нотариус нес денежную ответственность своим залогом в тех случаях, когда совершал акт, законом положительно воспрещенный21, или когда нотариус действовал недобросовестно22.
В интересах торговли, для более быстрого и удобного совершения коммерческих сделок, в больших торговых и портовых городах России правительством утверждались 7
особые биржевые маклеры, выполнявшие некоторые функции младших нотариусов. Биржевые маклеры ежегодно получали особую маклерскую книгу, прошнурованную, пронумерованную и скрепленную печатью департамента торговли и мануфактур. При 0 заключении торговых сделок (касающихся движения финансового капитала, а также 3 вексельных обязательств) в эту книгу вносились маклерские записи, считавшиеся неопровержимым документом для договаривающихся сторон23 .
Биржевые нотариусы, избиравшиеся бессрочно из биржевых маклеров и утверждавшиеся департаментом торговли и мануфактур, получали от департамента особые книги для записи засвидетельствованных ими актов с иностранными гражданами и по три
№
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
печати с государственным гербом, указанием города и имени нотариуса на трех языках (немецком, французском и английском). В обязанности биржевых нотариусов входило удостоверение актов с иностранными гражданами. За свои действия нотариусы взимали плату либо установленную взаимным соглашением сторон, либо по таксе, установленной для биржевых маклеров24.
После вступления в действие «Положение о нотариальной части» нашло свое продолжение в многочисленных подзаконных актах - решениях Сената, судов, Министерства юстиции, которые дополняли, развивали и толковали «Положение.», что свидетельствует о наличии неурегулированных «Положением.» вопросов или урегулированных им не в полной мере (в некоторых случаях - неприменимо к российским условиям).
Серьезную роль в устранении пробелов «Положения.» сыграл Сенат25. Его решения внесли уточнения в большинство статей, адаптировав их к российской действительности. Так, например, в одном из своих решений Сенат указал, что действия нотариуса, не предусмотренные законом, а совершенные им в силу предоставленного ему права и на основании оказанного ему доверия, основанного на его служебном положении, приравниваются к нотариальным действиям и караются как должностные преступления26. В другом своем решении Сенат признал право государства осуществлять контроль за профессиональными действиями нотариусов и в случае нарушения интересов казны взимать дополнительные суммы денег27. Нотариусы должны были подвергаться денежному взысканию независимо от того, умышленно или по ошибке произошел недобор пошлины.
Такое решение красноречиво подтверждает утверждение о том, что «Положение.» прежде всего защищало интересы государства, доходы казны, не фиксируя внимания на том, насколько дороговизна нотариального дела ударила по кошельку простого обывателя и как лишила его возможности частого обращения в нотариальные органы. Поэтому, на наш взгляд, не была реализована главная идея нотариата как органа, не только придающего от имени государства частноправовым актам обязательную силу и дающего им более сильное доказательственное значение, но и как органа, к которому граждане имели бы возможность обращаться за советом по каждодневным вопросам, возникающим в обыденной жизни.
Таким образом, нотариусы в XIX в. должны были строить свою деятельность в соответствии с законодательством, полным пробелов, но при этом крепко связывающим их своими статьями. Нотариус стал исполнителем «буквы закона», боявшимся руководствоваться его «духом» и не решавшимся действовать по аналогии, если нужное действие напрямую не было разрешено законом28. По словам современников, «одни нотариусы вовсе отказались от действий, не имевших прочной опоры в законе, а другие, более смелые, совершая таковые, призывали на помощь свои личные взгляды, свои личные соображения»29. Такое положение вело к произволу: «Сложные юридические вопросы при совершении гражданских сделок и других нотариальных действий разрешались свободно и легко, как кому из нотариусов заблагорассудилось. Из нотариуса, исполнительного органа, каким создал его закон, призванного для легализации актов и скрепления сделок, появился комментатор и толкователь закона, не по духу его или аналогии, а по . фантазии»30.
'См.: Фемелиди А.М. Русский нотариат. История нотариата и действующее нотариальное положение 14 апреля 1866 г. С. 236.
2 См.: ЧеремныхИ.Г. Российский нотариат: прошлое, настоящее, будущее. М., 1999. С. 27.
3См.: Олейнова А.Г. История становления законодательства о нотариате в России. С. 51.
4 См.: Шаповалова Л.Л. Институт нотариата в России: Историко-правовой аспект. С. 22.
5 См.: Учреждение судебных установлений. П. «д» ст. 249; 261-262.
6 См.: Положение о нотариальной части. Ст. 2.
7 См.: Фемелиди А.М. Указ. соч. С. 205-208.
8 См.: Учреждение судебных установлений. П. «д» ст. 249; 261-262; Устав уголовного судопроизводства. Ст. 1066-1128.
9 См.: Положение о нотариальной части. Ст. 58.
10 О надзоре за нотариусами и об их ответственности см.: Положение о нотариальной части. Ст. 57-64.
11 См. там же. Ст. 60.
12 См. там же. Ст. 63.
13 См.: Решение Сената. 1884. № 120.
14См.: Решение Сената. 1870. № 644.
15 См.: Решение Сената. 1879. №47.
16 См.: Решение Сената. 1872. №1146; 1874. №264; 1886. №5.
17 См.: Решение Сената. 1878. №65.
18 См.: Решение Сената. 1879. №47.
19 См.: Свод законов Российской империи. Т. X. Ч. 1. - в силу ст. 684, а не ст. 677; Решение Сената. 1877. № 127.
20 См.: Решение Сената. 1888. №23.
21 См.: Решение Сената. 1888. №28.
22 См.: Решение Сената. 1897. №47.
23 См.: Фемелиди А.М. Указ. соч. С. 209-211.
24 См.: ГурляндЯ. Юридический разбор нотариальных вопросов. О недостатках действующего нотариального положения и способ к их устранению. СПб., 1857. С. 12-20.
25 См.: ОлейноваА.Г. Указ. соч. С. 55-56.
26 См.: Смирнов Н.М. Сборник извлечений из решений Гражданского кассационного департамента и общих собраний и кассационного департамента правительственного Сената по нотариальной части. СПб., 1885.
27 См.: Решение Сената. 1879. №47.
28 См.: ОлейноваА.Г. Указ. соч. С. 56.
29 ГурляндЯ. Юридические вопросы и задачи. СПб., 1883. С. 24.
30 Фемелиди А.М. Указ. соч. С. 138-139.
C.E. Байкеева*
Развитие органов управления персоналом государственной службы в дореволюционной России
Российская государственность в дореволюционный период развивалась на принципах укрепления самодержавно-монархической формы правления. Нарастание кризиса феодальнокрепостнического строя, расширение рыночных отношений, территориальное расширение страны приводили к усложнению задачи успешного функционирования государства. В связи с этим предъявлялись повышенные требования к органам государственного управления и их служащим.
История учреждений управления государственными служащими уходит своими корнями во времена становления единого централизованного Российского государства. В этот период практиковалось ведение разрядных книг, в которых отмечались назначения на должность, выдача жалованья за службу. В период правления Ивана IV была составлена официальная книга - «Государев разряд»1. Разрядные книги велись дьяками. В них отмечались поручения государя, указывались обязанности исполнителей. Списки должностных поручений с указанием условий назначения на должность, готовились на случай войны, а также в связи с царскими свадьбами, торжественными приемами, и другими официальными мероприятиями.
Практика ведения «Государевых разрядов» просуществовала с 1566 по 1605 гг. Всего их было пять, и каждый раз они охватывали несколько лет или десятилетий. Разрядные книги велись сначала дьяками великокняжеской канцелярии, позднее дьяками Разрядного приказа2. В 50-х гг. XVI в. «Государев разряд» Ивана IV имел «личные дела» на более чем 20 тыс. служащих. До 3 тыс. из них были включены в московские послужные списки. Они использовались как резерв для царских назначений на ответственные государственные должности3 .
В разрядных книгах учитывалось распределение служилых людей по полкам, назначение воевод, обеспечение служилых людей земельным и денежным жалованьем. Во второй половине XVII в. государственный аппарат составляли около 4 тыс. служащих, должностные поручения не были постоянными. Подбор и назначение на должность готовились в Посольском, Разрядном или Стрелецком приказе. Затем они утверждались в Боярской думе и лично государем.
Начиная с XVIII в., перед государственными органами встало множество проблем в области управления государственными служащими. Наиболее остро стояли следующие:
- определение потребности государственного аппарата в кадрах необходимых профессий и квалификации;
- их подбор, расстановка и перемещение;
- создание условий для профессионального развития чиновников, их образовательного и духовного роста, развертывание подготовки, переподготовки и повышения квалификации;
* Кандидат юридических наук, доцент.
Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 4 (32) 2006
