CC BY
108
Н.И. Ярошенко
Ярошенко Наталья Ивановна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета Российского университета дружбы народов
Нормоконтроль как способ повышения качества построения юридических конструкций в правотворчестве
В обеспечении верховенства Конституции России, защите прав и свобод человека и гражданина, формировании единого конституционно-правового пространства России, устранении и разрешении коллизий в законодательстве огромную роль играет нормоконтроль. В последние годы в стране наблюдается рост противоречий региональных и местных правовых актов федеральной Конституции и федеральному законодательству, в том числе связанных с нарушением юридических конструкций. Однако пробельность, противоречивость и недостаточная конкретизация законодательной основы нормоконтроля, «конкурирующая» компетенция в данной сфере между ветвями судебной власти, неопределенность в видах правовых актов, подлежащих проверке соответствующими судами, создали препятствия для эффективного осуществления нормоконтроля.
Говоря о проблемах законодательного регулирования вопросов нормоконтроля, надо подчеркнуть, что и теоретические основы нормоконтроля разработаны слабо. Справедливо отмечает С.В. Никитин, что пока достаточно сложно утверждать не только о выработке общепринятого понятия судебного контроля в сфере нормотворчества, но и наличии общих подходов в понимании этого правового явления1. Так, в юридической литературе нет единого подхода к пониманию нормоконтроля. Одни авторы понимают нормоконтроль как функцию судебной власти, другие дают определение нормокон-троля, третьи определяют нормоконтроль как форму осуществления судебной власти.
Автор обобщила имеющиеся точки зрения по обозначенной проблеме. Так, Д.Б. Катков, Е.В. Кор-чиго выделяют одну из сфер осуществления судебной власти — судебный контроль, который подразделяют на судебный конституционный и судебный административный2. В.М. Лебедев определяет нормоконтроль как судебный контроль за правовым содержанием всех видов нормативных актов3. По мнению А. Павлушиной, нормоконтроль — это признание несоответствия любого нормативного акта «вышестоящему» в иерархической системе российского законодательства акту4, Е. Уксусова считает, что это есть судебный контроль за соответствием оспариваемых нормативных актов иному нормативному акту большей юридической силы5. Судья Конституционного Суда РФ А.Л. Кононов под нормоконтролем понимает оценку правомерности оспариваемых норм, их соответствия общим основам и принципам права6. Д.Н. Вороненков в теории права нормоконтроль рассматривает как системную деятельность компетентных судебных органов, осуществляемую по предусмотренным законом основаниям и процедурам с целью защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции России, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституций и уставов, законов субъектов Федерации, подзаконных нормативных правовых актов7.
Нормоконтроль как функцию государственных органов В.В. Ершов рассматривает в виде судебного контроля за всеми без какого-либо исключения нормативными правовыми актами8, главный кон-
1 См.: Никитин С.В. Судебный нормоконтроль в гражданском и арбитражном процессе: вопросы теории и практики: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. — М., 2010. — С. 3—4.
2 См.: Катков Д.Б. Конституционное право России: Учебное пособие / Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго. — М., 1999. — С. 214, 215.
3 См.: Лебедев В.М. Судебная власть в современной России: проблемы становления и развития. — СПб., 2001. — С. 89.
4 См.: Павлушина А. Судебный нормоконтроль: «тихая революция» в гражданском процессе // Российская юстиция. — 2002. — № 7. — С. 18.
5 См.: Уксусова Е. Оспаривание законности нормативных актов в судах общей юрисдикции // Российская юстиция. — 1998. — № 8. — С. 43.
6 См.: Особое мнение судьи Конституционного Суда Российской Федерации Кононова А.Л. // Собрание законодательства РФ. — 2004. — № 5. — Ст. 403.
7 См.: Вороненков Д.Н. Теоретические и нормативные основы судебного контроля в механизме разделения властей: Автореф. дис. д-ра юрид. наук. — М., — 2009. — С. 15.
8 См.: Ершов В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: теория вопроса // Российская юстиция. — 2003. — № 4. — С. 9.
сультант аппарата судьи Конституционного Суда РФ СА Кажлаев — как особую форму нормотворчества, «признание конкретных положений нормативных актов не соответствующими Конституции является особым видом судебной деятельности», пишет он1. МА Митюков отмечает, что главной функцией органов конституционного правосудия является контроль за соблюдением конституции путем проверки нормативных правовых актов с точки зрения соответствия основному закону страны2, на уровне субъекта Федерации на соответствие основному закону соответствующего субъекта3, это функция регионального конституционного контроля, как вида нормоконтроля на уровне субъекта Федерации. С^. Никитин под нормоконтролем для судов общей и арбитражной юстиции понимает судебный контроль за нормативными актами, являющийся одним из элементов механизма реализации функций судебной власти в правовом государстве4, по его мнению, нормоконтроль также выступает средством «сдерживания» органов законодательной и исполнительной власти от незаконного (неправомерного) нормотворчества. Одновременно является одним из способов осуществления правозащитной функции судебной власти, а также эффективным средством разрешения противоречий в нормативноправовой системе государства5. Как функцию судебной власти, которая выражается в разрешении социальных конфликтов правового характера, защите и восстановлении нарушенных или оспариваемых прав, рассматривает нормоконтроль B.A. Лазарева6. H.H. Харитонова понимает нормоконтроль как разновидность конституционного контроля, задачей функции органа конституционного контроля является обеспечение верховенства Конституции в правовой системе страны7. Aвтор рассматривает конституционный контроль как разновидность нормоконтроля. B.^ Кашепов к основным функциям судебной власти относит конституционный контроль8. ЛА. Морозова считает, что судебная власть приобрела универсальное содержание из-за выполнения правозащитной функции и функции нормоконтроля, которая состоит в судебном контроле за содержанием законов и иных нормативных актов9.
По мнению О^. Aнциферовой, нормоконтроль — эффективное средство обеспечения единства законодательной системы10. EX. Замотаева рассматривает его в двух значениях — как комплекс правоотношений, складывающихся по поводу: 1) судебного рассмотрения дел об оспаривании нормативных правовых актов и 2) судебной проверки соответствия подлежащих применению или примененных правовых норм положениям большей юридической силы11.
Учитывая, что нормоконтроль осуществляется разными субъектами, на разных уровнях и в отношении разных объектов, автор считает более полным определять нормоконтроль как деятельность уполномоченных органов государственной власти (должностных лиц) по установлению, поддержанию, упрочнению, восстановлению законности, уставности и конституционности с учетом ратифицированных международно-правовых норм, которая выражается в проверке соответствия акта нормативному акту большей юридической силы или в проверке специальных действий правового характера, а при необходимости — в пресечении нарушений законодательства и привлечении виновных к конституционно-правовой ответственности. B узком смысле под нормоконтролем можно понимать только контроль за нормами права, а в широком смысле — контроль за нормативными и ненормативными правовыми актами и специальными действиями правового характера.
Bыявим признаки нормоконтроля: 1) деятельность только органов власти федерального, регионального и местного уровней; 2) деятельность осуществляют компетентные государственные органы (должностные лица), наделенные надзорными, контрольными и иными властными полномочиями по отмене неконституционных или незаконных положений акта или о постановке вопроса об отмене акта
1 Кажлаев С.А. О нормотворчестве Конституционного Суда Российской Федерации //Журнал российского права. — 2004. — № 9. — С. 27.
2 См.: Митюков М.А. Конституционные суды на постсоветском пространстве. — М., 1999. — С. 55.
3 Конституционные и уставные суды субъектов Российской Федерации / Отв. ред. М.А. Митюков. — М., 1999. — С. 29.
4 См.: Никитин С.В. Судебное производство по делам об оспаривании законности актов нормативно-правового характера // Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития: пособие для судей / Науч. ред. В.В. Скитович. — М., 2002. — С. 138.
5 См.: Никитин С.В. Судебный нормоконтроль в гражданском и арбитражном процессе: вопросы теории и практики: Автореф. дис... д-ра юрид. наук. — М., 2010. — С. 7—8.
6 См.: Лазарева В.А. Судебная власть. Судебная защита. Судебный контроль: понятие и соотношение: Лекции-очерки. — Самара, 2000. — С. 22, 26.
7 См.: Харитонова Н.Н. Функции органов конституционного контроля // Конституционное и муниципальное право. — 2003. — № 5. — С. 44.
8 См.: Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М., 2010. — С. 828.
9 См.: Морозова Л.А. Конституционно-правовой статус судебной власти в современной России // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. — М., 2004. — Т. 1. — С. 511, 512.
10 См.: Анциферова О.В. Обеспечение единства законодательной системы Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — Челябинск, 2003. — С. 27.
11 См.: Замотаева Е.К. Судебный нормоконтроль как способ разрешения конституционно-правовых споров в Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук. — М., 2005. — С. 7.
Ярошенко Н.И. Норомоконтроль как способ повышения качества построения...
(суды общей юрисдикции, арбитражные суды, органы прокуратуры и др.); 3) полномочия, основы организации и деятельности определены в Конституции РФ (в ст. 118, 126, 127, 129) и детализированы в специальных законах («О прокуратуре Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации» и др.); 4) нормоконтроль обеспечивает законность — соответствие нормативному акту большей юридической силы, кроме Конституции РФ, Конституции (Устава) субъекта Федерации, а конституционный контроль конституционности — соответствие Конституции России или Конституции республик как субъекта Федерации с учетом ратифицированных международно-правовых норм, уставный контроль — уставность, то есть соответствие Уставу краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов и Еврейской автономной области. Вопросы конституционности акта в зависимости от объекта конституционного контроля рассматривает Конституционный Суд РФ или конституционные суды республик как субъектов Российской Федерации, вопросы о законности — арбитражный суд или суд общей юрисдикции, включая военные суды, вопросы уставности — уставные суды краев, областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, автономных округов и Еврейской автономной области. В литературе высказана точка зрения о том, что «законность трансформируется в конституционность»1, но, по нашему мнению, эти понятия самостоятельны. Они взаимосвязаны и представляют собой различные уровни обеспечения общего явления — верховенства Конституции РФ и федеральных законов. «Конституционность — явление более высокого правового порядка, чем законность»2. С.С. Алексеев под законностью понимает требование неукоснительного претворения в жизнь действующего права, закона, характеризуя его общеобязательность — категоричность, непременность строжайшего соблюдения, претворения в жизнь действующих юридических норм3. Законность выражается в требованиях не только исполнения права, но и: а) верховенства законов по отношению ко всем иным правовым актам; б) равенства всех перед законом; в) обеспечения для всех субъектов полного и реального осуществления субъективных прав; г) независимого и эффективного правосудия, эффективной работы всех правоохранительных органов4. В литературе употребляются такие термины, как «конституционная законность», так и конституционность, но применимо к конституционному контролю как разновидности нормоконтроля следует говорить о конституционности актов и специальных действий правового характера. Хотя термины «конституционная законность» и «конституционность» равнозначны. По замечанию Н.В. Витрука, конституционность есть система реально действующего права, обеспечивающая наличие правовой конституции, ее верховенство и прямое действие на всей территории государства, а также ее обеспечение и охрану (защиту)5. Имеются и иные точки зрения, стоит отметить, что каждый автор формулирует свое определение законности и конституционности применимо к своей сфере исследования. Но в сфере нормоконтроля эти категории есть соответствие акту большей юридической силы; 5) нормоконтроль — это деятельность, осуществляемая не только судебными органами в виде правосудия, но и в виде контроля или надзора иными уполномоченными государственными органами. По мнению С.В. Никитина, судебный нормоконтроль реализуется в рамках особой юридической процедуры, которая называется судебным оспариванием нормативных актов6, в случае осуществления нормоконтроля органами прокуратуры в виде прокурорского надзора, эта процедура называется опротестованием или обжалованием; 6) объекты нормоконтроля — не только нормативные и ненормативные правовые акты, но и специальные действия правового характера (споры о компетенции, договоры, имеющие публично-правовой характер, и др.); 7) в решениях Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов, судов общей юрисдикции и арбитражных судов по результатам нормоконтроля интерпретированы ратифицированные международно-правовые нормы и нормы Конституции России как форма ее развития; 8) нормоконтроль является основой в привлечении виновных к конституционно-правовой ответственности, то есть выполняет частную и общую превенцию7; 9) основание формирования судебного конституционализма в России; 10) нормоконтроль выражается в пресечении нарушений законодательства, разрешении и устранении коллизий, которые могут быть связаны и с нарушением юридической конструкции в правотворчестве. В.М. Шакун считает, что под механизмом разрешения коллизий в конституционно-правовой сфере следует понимать комплексную систему
1 Конституция и закон: стабильность и динамизм (серия «Конфликт закона и общества») / Отв. ред. В.П. Козимир-чук. — М., 1998. — С. 147.
2 Кравец И.А. Российский конституционализм: Проблемы становления, развития и осуществления. — СПб., 2005. — С.259.
3Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. — М., 2002. — С. 392, 393.
4Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. — М., 1996. — С. 78, 79.
5ВитрукН.В. Конституционное правосудие в России (1991—2001 гг.). — М., 2001. — С. 58.
6 Никитин С.В. Судебное производство по делам об оспаривании законности актов нормативно-правового характера // Судебное рассмотрение административных дел: правовая реальность и перспективы развития: Пособие для судей / Науч. ред. В.В. Скитович. — М., 2002. — С. 140.
7 Ярошенко Н.И. Нормоконтроль: конституционно-правовые основы и роль в механизме реализации конституционно-правовой ответственности. — Пермь, 2010. — С. 14—16.
конституционно-правовых средств, направленных на предотвращение возникновения, устранение, разрешение коллизий и обеспечивающих внутреннее единство и стабильность правовой системы, ее гармоничное развитие1. Но наиболее совершенным способом рассмотрения и разрешения коллизий являются судебные процедуры2. Можно утверждать, что судебный нормоконтроль — это один из способов устранения коллизий, в том числе и способ повышения качества построения юридических конструкций в правотворчестве.
1 Шакун В.М. Коллизии в конституционном праве Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. — Челябинск, 2005. — С. 11.
2 Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. — М., 2000. — С. 126.
Ярошенко Н.И. Норомоконтролъ как способ повышения качества построения...
