Нормативный правовой характер этических требований к служебному поведению публичного должностного лица Текст научной статьи по специальности «Право»

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО

УДК 342.98

Раджабова Елена Анатольевна Воронежский государственный университет

Юридический факультет Россия, Воронеж raj abovae@yandex.ru Radzhabova Elena Anatolyevna Voronezh state University Faculty of law Russia, Voronezh

НОРМАТИВНЫЙ ПРАВОВОЙ ХАРАКТЕР ЭТИЧЕСКИХ ТРЕБОВАНИЙ К СЛУЖЕБНОМУ ПОВЕДЕНИЮ ПУБЛИЧНОГО ДОЛЖНОСТНОГО

ЛИЦА

Аннотация: в представленной работе рассматриваются основные проблемы, связанные с нормативным регулированием служебного поведения публичных должностных лиц (государственных и муниципальных служащих). Подчеркивается конституционная обоснованность возлагаемых на указанных лиц требований неукоснительного исполнения возложенных на них ограничений, запретов и обязанностей. На основе анализа нормативных правовых актов, научных воззрений ученых предлагается авторская классификация указанных требований: а) юридически ненормативные личностные представления; б) социально обусловленные этические предписания; в) нормативно формализованные правила профессиональной этики.

584

^выпуск?

Ключевые слова: государственная служба, мораль, ценности, государственный служащий, служебное поведение, государственное управление, Кодекс этики.

NORMATIVE LEGAL NATURE OF ETHICAL REQUIREMENTS TO OFFICIAL BEHAVIOR OF A PUBLIC OFFICIAL Annotation: the paper deals with the main problems related to the regulatory regulation of official behavior of public officials (state and municipal employees). The constitutional validity of the requirements of strict execution of the restrictions, prohibitions and duties imposed on these persons is emphasized. On the basis of the analysis of normative legal acts, scientific views of scientists the author's classification of the specified requirements is offered: a) legally non-normative personal representations; b) socially determined ethical requirements; C) normative formalized rules of professional ethics.

Key words: civil service, morality, values, civil servant, official behavior, public administration, code of ethics.

Профессиональная этика государственных служащих является предметом растущего интереса для исследователей, изучающих проблемы эффективности государственного управления. Последнее, как показывает практика, зависит не только от качества выполнения государственными служащими своих должностных (служебных) обязанностей, но и от соблюдения морально-этических стандартов поведения. Важно отметить, что институционализация этики, под которой мы понимаем формальное и явное внедрение ее в различные сферы жизнедеятельности, на сегодняшний день является одной из важных направлений также в области государственного управления. По справедливому замечанию Ю.А. Тихомирова, в современной правовой среде постепенно «происходит стирание жестких граней между правом и другими социальными нормами - регуляторами» [7, с. 7].

Сегодня ни у кого не вызывает сомнений, что решения и действия должностных лиц должны основываться на четко определенных процедурах, правилах, нормах и принципах, зафиксированных в соответствующих актах, в противном случае, решения будут приниматься по собственному усмотрению представителя власти, что создает риск различных злоупотреблений. В связи с этим администрирование этики является одним из «действенных способов повышения эффективности государственной (муниципальной) службы, регулирования конфликта интересов, противодействия коррупции» [2, с. 174]. Речь идет не только об исполнении государственными служащими императивных предписаний законов, но также об обязанностях соблюдения имеющих диспозитивный характер морально-этических норм. Последнее, по нашему мнению, включает в себя: во-первых, нормативно неформализованные личностные представления (знания, убеждения, чувства, привычки); во-вторых, социальные нормы общественной морали (обыденное представление о социально приемлемых формах и допускаемых видах поведения); в-третьих, юридически формализованные нормы профессиональной этики (различные кодексы этики и служебного поведения) [11, с. 234]. По мнению А.В. Оболонского, «регулирование служебного поведения чиновников на морально-ценностном уровне и жесткий контроль за соблюдением ими этических стандартов - необходимые условия реального повышения качества государственного управления, социальной эффективности государства в целом и, в итоге, повышения по отношению к нему уровня общественного доверия»

Однако, процесс внедрения морально-этических норм в государственное управление и формирования обеспечения соблюдения их государственными служащими является сложным и порождает много новых, глубоко дискуссионных вопросов, при решении которых трудно найти единственное и разделяемое всеми мнение. К подобным вопросам можно, прежде всего, отнести следующие. Существует ли взаимосвязь между этическими нормами и эффективностью государственного управления? Могут ли неэтические решения

[5, с. 9].

и действия должностных лиц подорвать авторитет власти? Влияют ли Кодексы этики на поведение государственных служащих? Существуют ли правовые последствия несоблюдения этических стандартов и правил?

Исследуя политическую этику и демократическую теорию американский ученый, политолог и профессор Гарвардского университета Деннис Фрэнк Томпсон, определил различия между публичной и частной этикой, а также сформулировал три парадокса.

Первый - «поскольку другие вопросы важнее этики, этика важнее любого другого вопроса» [8, с. 254]. Рассуждая над первой частью противоречия, ученый задает вопрос - что мы предпочтем: аморальное коррумпированное правительство, которое решило бы большинство политических задач или моральное правительство, которое бы не смогло решить ни одну из них? Полагается, большинство граждан пожертвовали бы «моральной чистотой». Безусловно, этика не является главной целью правительства, этика является лишь инструментом, или средством для достижения политической цели. Но это не делает ее менее важной, поскольку этика создает предпосылки для проведения эффективной государственной политики. Именно в этом смысле «она более важна, чем каждая отдельная политика, потому что от нее зависят все политики» [8, а 255].

Второй парадокс - «что хорошо для частной жизни, не обязательно хорошо для публичной» [8, с. 257]. Заметим, что в рамках российского правопорядка приведенное положение теряет какие-либо элементы парадоксальности и в публичной деятельности становиться максимой, сентенцией, обретающей в нормах федерального законодательства совершенно конкретные требования к поведению субъектов публичного права -должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. Последние, как известно, обязаны обеспечить максимальную прозрачность и открытость в своей профессиональной деятельности, на что неоднократно обращал внимание Конституционный Суд Российской Федерации, подтверждая конституционность требований, ограничивающих тайну частной жизни [10].

Третий парадокс - «если действия выглядят как неправильные (неэтичные), хотя на самом деле они этичны, то они неэтичны» [8, с. 258]. Позволим здесь сделать акцент, аналогичный предыдущему. Если поступки государственного служащего кажутся общественности неправильными, это подрывает доверие не только лично к чиновнику, но и к государству в целом. Поэтому сформированное публичная оценка приобретает совершенно объективное выражение в предъявляемых требованиях к служебному поведению лица.

Как известно, правила служебной деятельности и стандарты поведения государственных служащих устанавливает государство. Под служебным поведением нами понимается совокупность поступков и действий должностных лиц, которые регулируются правовыми актами, социальными предписаниями и моральными требованиями: нормативными, социально-определенными, а также и юридически-неформализованными предписаниями его поведения в частной и публичной сферах жизни.

Обратим внимание, что нормативный правовой акт может включать в себя все три выделенных нами группы требований одновременно. Последнее ставит весьма сложный перед практикой вопрос - о характере юридической обязательности требований к этическому поведению, которые обретают по сути юридическую силу нормативного правового акта.

Рассмотрим подробнее указанные моменты.

Одним из первых подобных актов является Указ Президента Российской Федерации от 12 августа 2002 года № 885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих», который содержит основные нравственные принципы, такие как: лояльность, нейтральность, прозрачность, усердие, пунктуальность, эффективность, беспристрастность, профессионализм, неподкупность, терпимость, толерантность и др.

Однако, особую роль в регулировании морально-этических вопросов государственной службы играют законодательные акты, содержащие основные принципы и нормы служебного поведения государственных служащих, а также

устанавливающие ответственность за их нарушение. Показательным в этом аспекте является Федеральный закон от 27 июля 2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», содержащий требования к служебному поведению, а также запреты и ограничения, связанные с государственной гражданской службой.

В контексте представленных правых актах очевидно «слияние» нормативно-правовых и морально-этических требований. Законодатель, как видим, обязывает: исполнять полномочия добросовестно, на высоком профессиональном уровне; обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам; соблюдать нейтральность, проявлять уважение и корректность, не совершать поступков, порочащие его честь и достоинство и т.п.

Следует отметить, что законодатель ограничен в возможности юридизации морально-этических норм. Как справедливо отмечает И.В. Левакин, это связано с тем, что «во-первых, невозможно предвидеть и описать все коллизии государственной службы. Во-вторых, общеобязательностью могут обладать только правовые нормы [...]. В-третьих, методами государственного принуждения невозможно заставить исполнять моральные нормы [...]. В-четвертых, при слабом развитии гражданских институтов моральная (этическая) ответственность «не работает», а привлекать к юридической ответственности за морально-этические поступки не позволяют принципы права. В-пятых, если законодательством предусмотрены меры юридической ответственности за нарушение норм права, то дублировать подобные положения в кодексе этики бессмысленно» [4, с. 73].

Значительно более сложным для правоприменения являются требования к служебному поведению, сформулированные в соответствующем акте Минтруда России (от 10.07.2013 № 18-2/10/2-38-36) - «Обзоре рекомендаций по осуществлению комплекса организационных, разъяснительных и иных мер по недопущению должностными лицами поведения, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки или предложение

дачи взятки либо как согласие принять взятку или как просьба о даче взятки». Согласно документу поведение, которое может восприниматься окружающими как обещание дачи взятки ровно как предложение дачи взятки, согласие принять взятку, просьба о даче взятки, является неприемлемым для государственных служащих, поскольку заставляет усомниться в его объективности и добросовестности, наносит ущерб репутации системы государственного управления в целом. Для предупреждения подобных негативных последствий следует уделять внимание манере своего общения с коллегами, представителями организаций, гражданами и воздерживаться от употребления некоторых выражений при взаимодействии с последними. К числу таких выражений относятся, например: «вопрос решить трудно, но можно», «спасибо на хлеб не намажешь», «договоримся», «нужны более веские аргументы», «нужно обсудить параметры», «ну что делать будем?» и т.д.

Более того, следует отметить, что к основным методам противодействия коррупции, применяемым в настоящее время на государственной гражданской службе в РФ относятся: декларирование государственными служащими сведений о своих доходах, об имуществе и об обязательствах имущественного характера, проверка сведений, предоставляемых гражданами, претендующих на замещение должностей, соблюдение требований к служебному поведению, антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов, комплекс социально-психологических и морально-этических механизмов противодействия коррупции, в том числе внедрение в практику государственных органов этических кодексов.

Так, действующий «Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих» одобренный решением президиума Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 года (далее - Кодекс) призван повысить эффективность выполнения государственными служащими своих профессиональных обязанностей и уважительное отношение к государственной службе и обществу. Кодекс

предписывает, что государственный служащий должен избегать: грубости, проявлений пренебрежительного тона, заносчивости, предвзятых замечаний, предъявление неправомерных и незаслуженных обвинений; угроз, оскорбительных выражений или реплик, действий, препятствующих нормальному общению или провоцирующих противоправное поведение; курения во время служебных совещаний, а также быть вежливым, доброжелательным, корректным, внимательным и проявлять терпимость в общении с гражданами и коллегами. Кодекс является основой для разработки соответствующими органами собственных кодексов этики и служебного поведения государственных служащих, которые, как правило, дублируют нормы указанного Кодекса [3].

Положения этических кодексов, с одной стороны, не имеют явно выраженного императивного характера публично правового акта, с другой стороны, они не могут быть отнесены и к диспозитивным предписаниям актов цивильного права. Обратим внимание, что каждый из них, информирует о том, что соблюдение его положений обязательно учитывается во время проведения аттестаций, на стадии формирования кадрового резерва, при выдвижении работников на вышестоящие должности, при решении вопросов о награждении и наложении дисциплинарных взысканий.

Одной из проблем кодексов этики является то, что закрепленные нормы носят, как правило, рекомендательный характер, что серьезно осложняет применение санкций за их нарушение. За нарушение норм положений кодекса этики государственный служащий подлежит моральному осуждению, разновидностями которого являются устное замечание, предупреждение о недопустимости неэтичного поведения, требование о публичном извинении и пр., что, как утверждает директор Департамента государственной политики в сфере государственной и муниципальной службы, противодействия коррупции Минтруда России Д.В. Баснак «является серьезным упущением, поскольку государственный служащий может и не нарушать норм закона, но его поступок

будет настолько аморальным, что дальнейшее прохождение им службы является недопустимым» [12].

Бесспорно, особенно тревожным является безнравственная деятельность некоторых государственных служащих, демонстрирующая несоблюдение как норм законов, так и нарушение морально-этических норм: использование служебного положения в личных целях, коррупция, неформальные (корыстные) связи с бизнес-структурами, непотизм (предоставление преимуществ родственникам), кумовство, высокомерие, чванство, решение проблем «в обход» закона. Нельзя не согласиться с тем, что обязательные правила нравственного поведения государственного служащего — непременное условие его служебной деятельности [6]. Честность и бескорыстность, развитое чувство долга и ответственность, корректность и вежливость, доброжелательность и внимательность, терпимость по отношению ко всем гражданам, к непосредственным руководителям, подчиненным, толерантность к лицам независимо от их национальности, вероисповедания, политической и иной ориентации, уважение к обычаям и традициям народов России, к культуре этнических и социальных групп и конфессий - вот тот маленький набор ценностей, который хочет видеть российский гражданин в каждом государственном служащем.

Но, к сожалению, мы часто слышим из средств массовой информации, что «исполняя свои властные полномочия, безответственные чиновники или избранные представители законодательной власти публично оскорбляют народ, обвиняя самих граждан в их обездоленном положении» [13].

Возникает вопрос: обеспечивает ли Кодекс этики и служебного поведения надежные стандарты поведения в выполнении обязанностей государственного служащего и может ли улучшить авторитет и престиж государственной службы в глазах общественности? Можно предположить, что нет.

В Правительство РФ не раз вносились законопроекты, предлагающие установление административной ответственности чиновников за публичное оскорбление [14]. По мнению авторов инициатив, в последние годы в России

участились случаи, когда чиновники разных уровней власти публично выражают свое презрительное отношение к гражданам, в связи с чем, принятие закона позволит повысить правовую культуру государственных служащих, защитить права граждан и обеспечить более эффективную систему управления в государстве.

Следует признать, что «морально-этическая составляющая профессиональной деятельности во многом предопределяет уровень развития демократии в государстве, его авторитет, эффективность и фундаментальность основ государственной службы» [9, а 67]. Заслуживает внимание в этой связи опыт зарубежных государств. Так, в целях широкого распространения информации о новых этических правилах государственных служащих Агентство по делам государственной службы и противодействию коррупции республики Казахстан разработало мобильное приложение «Этика на государственной службе» [15]. Последнее содержит текст Кодекса этики государственных служащих, информацию об уполномоченных по этике, рекомендации по форме одежды госслужащих, тестирование по определению этичности, а также памятку по подаркам. С помощью данного приложения граждане вправе оставить жалобу на неэтичное поведение чиновника. Кроме того, Агентством разработана карманная книжка «Этика и нормы поведения государственного служащего», в которой представлена краткая инструкция для государственных служащих на основе ситуационных примеров. Предполагается, следование данной инструкции будет способствовать обретению обществом и гражданами уверенности в честности и беспристрастности людей, служащих государству и народу. Также, в рамках проекта «Поддержка реформы государственной службы в области служебной этики, защиты меритократии и предупреждения коррупции» регулярно проводятся социологические исследования общественного восприятия уровня этичности государственных служащих, результаты которых позволят скорректировать принимаемые меры по реализации новых этических норм, а также выработать предложения по совершенствованию самого Кодекса этики.

Подводя итоги, отметим, что этика на государственной службе -«широкие нормы, которые определяют, как государственные служащие должны проявлять рассудительность и осмотрительность при выполнении своих служебных обязанностей. Эти ценности и нормы эффективны, если существует система административной политики, управленческой практики и надзорных органов, стимулы и наказания которых обеспечивают профессиональное выполнение государственными служащими своих обязанностей и соблюдение высоких стандартов их поведения» [1, с. 8]. Современное законодательство содержит достаточное количество актов, регламентирующих как профессиональную сторону, так и морально-этические аспекты служебной деятельности государственных служащих. Несмотря на то, что сегодня возрастает роль Кодексов этики, призванные обеспечить надежные стандарты поведения, они в отличии от юридических кодексов в силу своей диспозитивности носят превентивный характер. С одной стороны, этическое поведение это деятельность, осуществляемая в соответствии с правилами, с другой - это следование желательным для общества нормам поведения. Учитывая это, предполагается, что государственные служащие, соблюдая положения этических кодексов, продемонстрируют высокие стандарты профессионализма и этики. Однако, институализированные в кодексах этические нормы, как выяснилось, работают недостаточно эффективно.

1. Амстронг Э. Профессионализм и этика на государственной службе: проблемы и практика в отдельных регионах / Департамент по экономическим и социальным вопросам, Отдел общественной экономики и государственного управления. Изд-во: Организация Объединенных Наций. Нью-Йорк. 2000. 61 с.

2. Белозерских А.Ю. Проблемы реализации этики государственных (муниципальных) служащих и кодификации ее принципов // Бюллетень науки и практики. 2017. № 10 (23). С. 174-177.

Список литературы:

3. Закон Воронежской области от 29.12.2010 № 144-ОЗ «Кодекс этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Воронежской области» // URL: http://www.voronezh-city.ru/documents/kadry/nb/VGDR434_240511.doc.

4. Левакин И.В. Этический кодекс в интересах развития службы // Государственная служба. 2015. № 2(94). С. 71-74.

5. Оболонский А.В. Этика и ответственность в публичной службе // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 1.С. 7-32.

6. Соколов В. Модельный кодекс государственного служащего Российской Федерации // Менеджмент в государственных структурах. Альм. 2010. № 1. С. 34-41.

7. Тихомиров Ю.А. Новые векторы регулирования — «другое» право? // Журнал российского права. 2016. № 4. С. 5-15.

8. Томпсон Деннис Ф. Три парадокса правительственной этики // Общественный управляющий: новый бюрократ. 1992. Т. 21 вып. 2. С. 254-259.

9. Филимонов О.В. Профессиональная этика в механизме государственного управления // Труды Академии управления МВД России. 2018. № 2 (46). С. 67-71.

10. Хорунжий С.Н. Морально-нравственные ценности доверия к власти и принимаемым решениям // Мониторинг правоприменения. 2017. № 4. С. 4-14.

11. Хорунжий С.Н. Правовой баланс как самостоятельная юридическая ценность: механизмы его обеспечения и регулирования: монография / С.Н. Хорунжий; Воронежский государственный университет. - Воронеж: Издательский дом ВГУ, 2019. 512 с.

12. Нарушение чиновниками Кодекса этики может стать основанием для привлечения их к дисциплинарной ответственности // ГАРАНТ.РУ -[Электронный ресурс] - URL: http://www.garant.ru/news/635890/.

13. КПРФ внесла в Госдуму законопроект о штрафах для чиновников за оскорбление граждан // Ведомости - [Электронный ресурс] - URL:

595

JßbinyCK?

https://www.vedomosti.ru/politics/news/2019/04/10/798825-zakonoproekt-o-

14. Правительство не поддержало законопроект об ответственности чиновников за оскорбление граждан // Новая газета - [Электронный ресурс] -URL: https://novayagazeta.ru/news/2019/05/22/151878-pravitelstvo-ne-podderzhalo-zakonoproekt-ob-otvetstvennosti-chinovnikov-za-oskorblenie-grazhdan.

15. Этический кодекс государственных служащих Республики Казахстан // URL: https://egov.kz/cms/ru/articles/state_service/ethic_code.

shtrafah.