CC BY
44
ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2012. № 2
м.м. мататова, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ*
нормативное регулирование как средство защиты прав человека и гражданина в Рф: проблема эффективности
В статье исследуются недостатки нормативного регулирования, выступающего средством защиты прав человека и гражданина в Российской Федерации. Автор делает вывод о том, что проблемы эффективности механизма защиты прав и свобод человека и гражданина должны стать предметом широкого диалога между государством и обществом.
Ключевые слова: принципы конституционного строя; правовые средства; механизм защиты прав человека и гражданина; международные инструменты; эффективность средств защиты.
The article examines the shortcomings of regulatory control as legal means of protection of human and civil rights in the Russian Federation. The author concluded that the problems of the effectiveness of the mechanism of protection of human rights and freedoms shall be the subject of extensive dialogue between state and society.
Keywords: principles of constitutional order; legal means; mechanism of protection of human and civil rights in the Russian Federation; international instruments; effectiveness of protection.
Признание в Конституции Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью государства является одним из основополагающих принципов конституционного строя РФ. Конституция (ст. 2) устанавливает обязанность государства — соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина.
Это означает крайнюю важность не только широкого признания и законодательного (конституционного) закрепления прав и свобод, но и реального их воплощения в повседневной жизни личности, общества, государства. Для того чтобы права и свободы человека и гражданина не носили декларативный характер, необходимо создание эффективного механизма их гарантий и защиты. При этом следует учитывать, что в соответствии со ст. 72 Конституции РФ (п. «б» ч. 1) защита прав и свобод человека и гражданина находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.
На наш взгляд, гарантии обеспечения прав и свобод — это совокупность средств, способов и процедур, создающих условия, при которых личность может реально защищать и отстаивать на законном
основании предусмотренные Конституцией и законодательством права и интересы. По мнению С. В. Калашникова, общепризнанный универсальный механизм гарантий прав и свобод включает в себя несколько правозащитных уровней: межгосударственный (международный), внутригосударственный (национальный), локальный (местный)1.
Все три уровня гарантий обеспечения прав и свобод человека логично взаимосвязаны и тесно переплетены в правовых нормах, имеющих различную юридическую силу, установленных разными по статусу и полномочиям органами, исходными началами которых являются основные принципы и нормы международного права.
Правозащитная деятельность государства и гражданского общества основана на конституционно закрепленных принципах, которые в свою очередь опираются на международные стандарты, механизмы и другой инструментарий в области прав человека.
Казалось бы, такие технические понятия, как «инструменты», «стандарты», «механизмы», не имеют никакого отношения к столь гуманитарной сфере, как права человека. Однако сложилась обычная практика использования данных терминов, которые стали «рабочим языком» международных организаций и национальных учреждений по правам человека, научными категориями современного международного права прав человека, вошли в повседневную лексику правозащитных организаций. И хотя они не используются в международных договорах по правам человека, тем не менее они являются важным «обслуживающим» комплексом, «инструментарием» системы прав человека и без уяснения их специфики представление о правах человека и их защите будет не полным2.
«Стандарты в области прав человека» означают обязательные требования, нормы, закрепленные в международных актах (документах). Так, известно, что Всеобщая декларация прав человека не является юридически обязательным документом, однако положения, зафиксированные в ней, служат ярким примером международных стандартов: они являются исходными как для международного права прав человека, так и для построения национальных систем прав человека3.
В зависимости от того, в рамках какой международной организации приняты документы по правам человека, последние подразделяются на универсальные стандарты (принятые в рамках универсальной организации, например ООН) и региональные стандарты
1 Калашников С. В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан // Государство и право. 2011. № 10.
2 См.: Зелепукин А. А. Проблемы эффективности российского законодательства. Саратов, 2008. С. 173.
3 См.: Пшеничное М. А. Российское законодательство и международное право: юри-дико-технические аспекты гармонизации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. науч. тр. Н. Новгород, 2011. Т. 2. С. 26.
(локальные), например заключенные под эгидой Совета Европы, — стандарты Совета Европы. Между универсальными и региональными стандартами нет противоречий, а скорее есть преемственность, согласованность. Региональные стандарты должны содействовать укреплению универсальных стандартов в области прав человека, содержащихся в международных договорах о правах человека, а также их защите. Они в большей степени учитывают исторические традиции, культуру, уровень развития стран региона и порой конкретизируют и устанавливают более высокие нормы, чем универсальные стандарты. Требования соответствия национального законодательства международным стандартам прав человека являются достаточно жесткими для участников договоров по правам человека. Так, в письме руководителей высших органов власти Российской Федерации от 18 января 1995 г. в связи с вступлением россии в Совет Европы, высказывались заверения, что Россия, присоединившись к основополагающим конвенциям, и в первую очередь к Европейской конвенции о защите прав человека, «будет в полном объеме выполнять принимаемые обязательства, продолжит работу по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами Совета Европы». Таким образом, учет международных стандартов при подготовке законопроектов и других нормативных актов и применении права является обязательным4.
Под «международными инструментами»5 понимаются различные документы, содержащие принципы, нормы (стандарты) по правам человека, принятые международными (межгосударственными) организациями: договоры, декларации, рекомендации, резолюции. Термин «инструменты» достаточно непривычен не только для рядового гражданина, но зачастую неприемлем и в среде ученых-юристов, специализирующихся в области прав человека. Думается, это связано с тем, что проблема прав человека долгие годы в СССР была закрытой темой. Современные зарубежные исследования в области прав человека насчитывают уже 60 лет, в то время как российская юридическая мысль соприкоснулась с данной темой без «классового» подхода и оглядок на «руководящую и направляющую силу советского общества» менее 15 лет. Вместе с тем понятие «инструменты» как рабочий собирательный термин используется в практике ООН, ЮНЕСКО, Совета Европы и других международных организаций. Так, в ратификационных таблицах основные международные договоры по правам человека называются не иначе, как «международные инструменты» (International Instruments).
Международные механизмы защиты прав и свобод человека представляют собой определенные организационные структуры (между-
4Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: Учебник. М., 2011. С. 307.
5 Азаров А., Ройтер В., Хюфнер К. Права человека. Международные и российские механизмы защиты. М., 2003. С. 560.
народные суды по правам человека, международные организации, комитеты, комиссии, рабочие группы, специальные докладчики): это, как правило, коллективные органы (комитеты, группы и т. д.), хотя институт индивидуальных специальных докладчиков достаточно часто встречается в практике ООН и Совета Европы.
Международные процедуры в области защиты прав человека представляют собой методы, порядок рассмотрения, проверки, подготовки предложений и принятия решений по сообщениям, заявлениям и иной информации о нарушениях прав человека.
Иногда процедуры расписаны достаточно четко и подробно. Например, ЭКОСОС утвердил «процедуру рассмотрения сообщений, касающихся нарушения прав человека и основных свобод» (Процедура 1503). Детально определен Регламент Европейского суда по правам человека от 4 ноября 1998 г. (Правила процедуры Суда).
для эффективного осуществления прав и свобод в реальной жизни необходим устойчивый к всевозможным нарушениям и негативным внутригосударственным воздействиям, действенный механизм гарантий обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Однако структура правозащитного механизма в РФ крайне несовершенна. Отсутствуют нормальные условия реализации прав человека и гражданина. Не способствуют этому и реальная политика государства, юридически провозглашающая приверженность концепции прав человека, и «низкая правовая культура должностных лиц и граждан»6.
Стала очевидной неспособность государственного аппарата адекватно реагировать на современные вызовы, в частности успевать за стремительным изменением технологического, информационного и человеческого потенциала, развитием частно-правовой сферы, справляться с новыми задачами, т.е. неспособность повысить эффективность государственного управления, в том числе актов регулирования, до необходимого уровня. Это проявляется прежде всего в хаотичности нормативного регулирования, принятии непродуманных нормативных актов и многочисленных проблемах правоприменения.
Очевидно, что задачи развития Российского государства не могут быть реализованы без адекватного повышения эффективности нормативного регулирования, основанного на всесторонней оценке потенциальных результатов принятия федеральных законов и подзаконных нормативных актов. Анализ практики разработки, принятия и реализации ряда «знаковых» для отечественной правовой системы законодательных актов свидетельствует о наличии значительного потенциала совершенствования деятельности государственных органов в области прав человека.
6 Радько Т.Н, Лазарев В.В., Морозова Л. А. Теория государства и права: Учебник. М., 2012. С. 293.
Ю.А. Тихомиров выделяет следующие факторы, снижающие качество нормативного регулирования7:
— недостаточность практик политической дискуссии и политического участия, наличие препятствий для полноценного анализа альтернативных позиций в рамках парламентской дискуссии (вследствие малочисленности оппозиционных фракций, невозможности преодоления избирательных «фильтров» для ряда социальных движений, а также известных особенностей практики выборов);
— крайняя зависимость «судьбы» нормативного акта на всех стадиях его разработки, принятия и реализации от политической воли высшего руководства страны;
— поспешность в принятии ряда федеральных законов;
— закрытый (аппаратный) характер процессов подготовки проектов нормативных правовых актов;
— недостаточность прогнозного анализа возможного социально-экономического эффекта принимаемых нормативных актов, в том числе косвенных последствий в виде появления дополнительных административных барьеров, роста издержек для хозяйствующих субъектов, динамики налоговых поступлений;
— недостаточность оценки рисков для реализации декларируемых целей принимаемых нормативных правовых актов;
— недостаточность процедур открытого экспертного обсуждения и оценки проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов;
— отсутствие процедур сравнительного анализа предлагаемых мер и альтернативных способов решения поставленных задач;
— недостаточное внимание к условиям и механизмам реализации принимаемых нормативных правовых актов.
Также не являются редкостью недостатки специально-юридического характера. К ним Ю.А. Тихомиров относит и проблему юридических коллизий. В связи с этим он отмечает: «Правовая система по-прежнему страдает от большого объема юридических коллизий между нормами одного закона, нормами разных законов, законами и подзаконными актами; от множественности нормативных актов, загромождающих массив действующего законодательства; от необоснованности введения новых терминов, что, в свою очередь, порождает разночтения и противоречия; от несвоевременного признания утратившими силу актов или их положений, которые фактически не действуют»8.
Единственным способом устранения юридических коллизий, по мнению Ю.А. Тихомирова, является восполнение недостающих норм в процессе правотворчества. Однако правоприменительные органы не
7 См.: Эффективность законодательства в экономической сфере: науч.-практ. исследование / Отв.ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2010. С.167.
8 Там же. С. 203.
могут отказаться от решения конкретного дела, ссылаясь на неполноту законодательства. Поэтому наличие пробелов в праве приводит к применению аналогий — закона и права, а это, на наш взгляд, нежелательные явления, которые вполне могут привести к нарушениям прав и свобод граждан, что зачастую случается и приводит к дополнительной социальной напряженности. В то же время решения Конституционного Суда РФ фактически создают новые нормы, нередко закрывающие пробелы Конституции и вытекающие из ее политико-правовой логики. Вместе с тем в российской Федерации оценка пробелов в правовом регулировании с точки зрения обеспечения конституционных прав и свобод граждан не входит в компетенцию Конституционного Суда, поэтому жалобы граждан по этому поводу не принимаются к рассмотрению. Стоит согласиться с Н.В. Витруком, полагающим, что в будущем необходимо уточнить полномочия Конституционного Суда рФ «в целях более полного обеспечения реализации закрепленных в Конституции основных прав и свобод человека и гражданина»9.
С другой стороны, применение аналогий можно рассматривать как положительную сторону судебного усмотрения. Судья при отправлении правосудия может столкнуться с ситуацией, когда отсутствует необходимая для применения норма права, регулирующая возникшие общественные отношения. В этом случае аналогия закона (и реже права) может сыграть неоценимую роль «в деле защиты прав и интересов физических и юридических лиц, государства и международных организаций, поддержания правопорядка в стране»10. Что касается деятельности органов внутренних дел по обеспечению и защите прав граждан, то четкие рамки предоставленных полномочий, императивный характер норм уголовного, уголовно-процессуального, административного законодательства исключают возможность применения аналогии закона и тем более права ввиду прямого запрета распространительного толкования норм указанных нормативных документов во избежание нарушения прав и свобод человека и гражданина.
Как один из инструментов в системе вышеназванных мер следует рассматривать определение и разработку путей и мер предупреждения юридических коллизий: эти меры в первую очередь необходимы для единообразного и точного применения нормативных правовых актов на всей территории российской Федерации.
Здесь заслуживает особого внимания позиция Ю.А. Тихомирова, вводящего понятие правового режима предотвращения и устранения юридических коллизий как «нормативного массива со своими методами воздействия на коллизионные процессы и ситуации». Для
9 Витрук Н. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учеб. пособие. М., 2010. С. 385.
10 Головистикова А.Н., Дмитриев Ю.А. Проблемы теории государства и права: Учебник. М., 2005: URL: http://vse-uchebniki.com/teoriya-istoriya-gosudarstva-besplatno/prob-lemyi-teorii-gosudarstva-prava-uchebnik.html
характеристики данного режима он приводит его составные элементы11:
♦ легальное признание юридических коллизий как явлений, возникающих, существующих и проявляющихся в различных формах;
♦ точное определение участников отношений, возникающих в коллизионных процессах и ситуациях;
♦ признание правом юридических коллизий нежелательными и введение условий их недопущения (действие в рамках закона, соблюдение процедур, запреты и т.д.);
♦ регулирование тех или иных видов юридических коллизий, что включает в себя определенные правила и механизмы, применяющиеся при обнаружении юридической коллизии;
♦ установление легальных процедур разрешения коллизий и рассмотрения юридических споров;
♦ наличие управомоченных органов для предотвращения и устранения юридических коллизий;
♦ нормативные и правозащитные меры преодоления коллизий, устранения нарушений законности, восстановления прежнего состояния или статуса юридических и физических лиц.
Одним из важных факторов в деле предупреждения и профилактики возникновения юридических коллизий в праве является тесное взаимодействие правотворческой деятельности и юридической науки. «Активизация роли науки в законотворчестве, — считает С.В. Поле-нина, — необходимое условие повышения качества принимаемых законов и предпосылка эффективности содержащихся в них норм»12. Строго говоря, необходима научная обоснованность нормативных правовых актов, что включает в себя экспертизу законопроектов, научное прогнозирование, законодательное планирование, исследование общественного мнения, апробирование законопроектов и пр. Обеспечить научную обоснованность законопроекта значит создать условия для выработки юридически грамотного, соответствующего современным требованиям законодательной техники проекта закона, который был бы к тому же «жизнеспособным», т.е. отвечал общественным потребностям правового регулирования конкретной сферы общественных отношений, и содержал нормы, обеспечивающие механизм его реализации.
В юридической литературе отмечается13, что задача законодателя состоит не в том, чтобы «творить» право, а обнаруживать истинный смысл того, что уже возникло в реальной жизни, апробировано ею и используется людьми в практической деятельности для удовлетворения разнообразных потребностей и интересов, т.е. предполагаемая норма
11 См.: Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2010. С. 79, 238.
12 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2006. С. 134.
13 См., напр.: Зелепукин А.А. Проблемы эффективности российского законодательства. Саратов, 2008.
должна восприниматься как результат естественно-исторического развития, как апробированный опытный образец поведения. «Если принятый закон отражает позитивные тенденции общественного развития, то можно предположить, что он достигает поставленных целей»14.
Правовое обеспечение реализации в России международных обязательств в области прав человека позволит сбалансировать, гармонизировать международный и внутригосударственный аспекты обеспечения прав и свобод человека. При этом Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) оперирует понятием «противоречие» только в отношении внутригосударственных актов. Поэтому не совсем понятно при такой систематизации, означает ли это, что между названными категориями источников права не может быть противоречий.
Сомнительным представляется мнение Н. П. Колдаевой, которая пишет: «...Регулирование статуса личности, ее прав и обязанностей рассредоточено по различным разделам законодательного массива, по различным отраслям, подотраслям и институтам, вплоть до финансового, земельного, экологического права и т. д. При такой ситуации, если у гражданина возникли проблемы с защитой его денежного вклада в банке, он, не будучи специалистом в банковском праве, никогда не найдет необходимой ему нормы права. Поэтому было бы целесообразно всю группу норм, регулирующих права и обязанности граждан, выделить в самостоятельный раздел в системе законодательства, даже если содержание его норм будет дублировано в других разделах и под другими рубриками»15. Помимо того, что автор этих строк не обозначил место такого раздела, содержащего права и обязанности граждан, в системе права и системе законодательства, такое «усовершенствование» внесло бы еще большую путаницу в правоприменительную практику: встал бы вопрос выбора необходимой нормы, а также вопрос о юридической силе дублирующихся норм.
В целом же проблемы правовой системы соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина должны стать предметом широкого и заинтересованного диалога между государством и обществом.
Считаем необходимым отметить, что в условиях формирования гражданского общества правоохранительные органы, в том числе органы внутренних дел и иные силовые структуры, должны обеспечивать защиту и охрану прав и свобод граждан, всего общества в рамках законности, охраны общественного порядка и общественной безопасности. В свою очередь эффективность деятельности полиции и других силовых структур зависит от обеспечения государством гарантий правовой и социальной защиты самих сотрудников полиции и иных силовых структур, закрепленных в законодательстве, соблюдения за-
14 Там же. С. 323.
15 Колдаева Н.П. Правовой массив и вопросы его систематизации (теоретический аспект): Материалы круглого стола, 23-24 сентября 2009 г. М.; Тула, 2010. С. 66.
7 ВМУ, право, № 2
конности в сфере прав граждан сотрудниками полиции, а также ответственности сотрудников полиции и иных силовых структур перед обществом и гражданином за неправомерное поведение, связанное с нарушением прав и законных интересов личности.
В заключение можно отметить следующее:
1. Без повышения правовой культуры населения и профессиональной подготовки должностных лиц государственного аппарата, включая сотрудников органов внутренних дел и иных силовых структур, чрезвычайно трудно обеспечить эффективность реализации конституционно-правовых и иных гарантий прав и свобод человека и гражданина.
2. Решение данной проблемы связано с реализацией образовательных программ, а также повышением квалификации кадров, поскольку формирование правового государства и гражданского общества невозможно без знания прав и уважения их личностью, обществом и государством.
3. Обеспечение и защита прав и свобод во многом зависит не только от деятельности государственных и правозащитных органов, но и от развития институтов гражданского общества, деятельности неправительственных организаций и активной позиции каждого гражданина.
Список литературы
1. Витрук Н.В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс: Учеб. пособие. М., 2010.
2. Зелепукин А.А. Проблемы эффективности российского законодательства. Саратов, 2008.
3. Калашников С.В. Система конституционных гарантий обеспечения прав и свобод граждан // Государство и право. 2011. № 10.
4. Колдаева Н.П. Правовой массив и вопросы его систематизации (теоретический аспект): Материалы круглого стола, 23-24 сентября 2009 г. М.; Тула, 2010.
5. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.,
2011.
6. Орлова О.В. Социально-правовой механизм реализации и защиты прав и свобод личности в гражданском обществе // Государство и право. 2011. № 7.
7. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2006. С. 134.
8. Пшеничнов М.А. Российское законодательство и международное право: юридико-технические аспекты гармонизации // Сб. науч. тр. Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Н. Новгород, 2011. Т. 2.
9. Радько Т.Н, Лазарев В.В., Морозова Л.А. Теория государства и права: Учебник. М., 2012.
11. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учеб. и науч.-практ. пособие. М., 2010.
12. Эффективность законодательства в экономической сфере: науч.-практ. исследование / Отв.ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2010.
