CC BY
341
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА 2012 Юридические науки Выпуск 2(16)
УДК 364 (075.8)
НОРМАТИВНО-ПРАВОВЫЕ ОСОБЕННОСТИ СОВРЕМЕННОЙ СИСТЕМЫ СОЦИАЛЬНОЙ ПОМОЩИ НАСЕЛЕНИЮ
З.П. Замараева
Доктор социологических наук, профессор, зав. кафедрой социальной работы Пермский государственный национальный исследовательский университет 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15 E-mail: [email protected]
В статье содержится анализ особенностей нормативно-правового регулирования современной системы социальной помощи населению. Автор определяет нормативный и организационно-функциональный аспекты, являющиеся сдерживающим фактором в преобразовании существующей системы.
Ключевые слова: нормативно-правовой анализ; система социальной помощи; федеральный уровень; региональный уровень; законодательство РФ; организационно-функциональный анализ
В условиях формирования и развития института современной социальной защиты населения серьезной проблемой стала громоздкая, затратная и недостаточно эффективная система мер государственной социальной помощи в виде различных пособий, единовременных выплат, предоставляемых на основании федеральных и региональных социальных программ семьям и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации.
Актуальность проблемы, обусловленная противоречиями в нормативноправовом обеспечении деятельности современной системы социальной помощи населения, обусловили выбор темы, определили цель оформления статьи.
На наш взгляд, противоречие изначально заложено в социальном законодательстве, определившем систему государственной социальной помощи и передачу этих полномочий на уровень субъектов РФ.
Нормы Федерального закона «О государственной социальной помощи» прописывают социальную помощь как «предоставление малоимущим семьям, малоимущим одиноко проживающим гражданам, а также иным категориям граждан, указанным в настоящем Федеральном законе, социальных пособий, субсидий, социальных услуг и жизненно необходимых товаров.
© Замараева З.П., 2012
Государственная социальная помощь оказывается в целях: поддержания уровня жизни малоимущих семей, а также малоимущих одиноко проживающих граждан, среднедушевой доход которых ниже величины прожиточного минимума, установленного в соответствующем субъекте Российской Федерации» [3]. Однако следует отметить, что в данном законе при определении степени нуждаемости в социальной помощи не берется за основу такая, например, важная категория как «трудная жизненная ситуация».
Понятие «трудная жизненная ситуация» определено Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» и комментируется как «ситуация, объективно нарушающая деятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию в связи с преклонным возрастом, болезнью, сиротство, безнадзорность, малообеспечен-ность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и тому подобное), которую он не может преодолеть самостоятельно»" [3].
Отдавая должное разработчикам законов, обеспечившим нормативное содержание государственной системы социальной помощи населению, следует отметить, что вышеуказанные взаимосвязанные между собой формулировки вызывают сомнение не только у исследователей, но и у тех, кто
профессионально решает проблемы в условиях социальной практики.
Так, Ю.В. Васильева отмечает, что понятие трудной жизненной ситуации является оценочным, что серьезно затрудняет правоприменительную практику, поскольку требует конкретизации данной нормы с учетом обстоятельств дела. Это может повлечь злоупотребления со стороны органов социального развития, так как в условиях дефицита финансовых ресурсов нет гарантий того, что эта оценка не окажется субъективной [1, с. 353-354].
Ведущий сотрудник Института социально-экономических проблем народонаселения Российской академии наук Л.М. Прокофьева отмечает, что в регионах сложились разные представления о «трудной жизненной ситуации» и о мерах социальной помощи, что, безусловно, сказывается на результатах деятельности [5, с. 23].
В качестве примера приводится материал по Владимирской области и другим регионам. В статье, в частности, отмечается, что в законе Владимирской области «О социальной поддержке граждан и социальном обслуживании отдельных категорий граждан» под трудной жизненной ситуацией понимается ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина (инвалидность, неспособность к самообслуживанию, болезнь, сиротство, безнадзорность, малообеспеченность, безработица, отсутствие определенного места жительства, конфликты и жестокое обращение в семье, одиночество и т.п.), которую он не может преодолеть самостоятельно.
Для малоимущих семей и одиноко проживающих граждан, оказавшихся в трудной жизненной ситуации, данный закон уточняет: «Трудной жизненной ситуацией ...признаются случаи получения материального ущерба от пожара или стихийного бедствия, необходимости неотложной оплаты медицинских услуг и иные подобные случаи».
В постановлении правительства Рязанской области формулируется: «.трудная жизненная ситуация - ситуация, объективно нарушающая жизнедеятельность гражданина в связи с малообеспечен-ностью, неспособностью к самообслужива-
нию, болезнью, иной ситуацией, которую он не может преодолеть самостоятельно; чрезвычайные обстоятельства - обстоятельства, повлекшие за собой значительный материальный ущерб гражданину (семье) в результате опасного природного явления, пожара, стихийного или иного бедствия» [5, с. 27].
В этом постановлении понятие «чрезвычайные обстоятельства» совпадает с понятием «экстремальная ситуация», которое дается в законодательных актах других субъектов Федерации.
В постановлении коллегии Орловской области отмечается, что «пожар жилого помещения» относится к экстремальной ситуации [Там же].
В постановлении администрации Тамбовской области лица, попавшие в трудные, экстремальные, жизненные ситуации - это погорельцы; беженцы; безработные; бездомные; продолжительная болезнь; трудности материально-бытового характера в неполных или многодетных семьях; стихийное или экологическое бедствие и другие ситуации, из которых они не могут выйти самостоятельно, используя все имеющиеся в их распоряжении возможности и средства». В этом постановлении не проводится разграничения между трудной жизненной ситуацией и экстремальной ситуацией. Согласно данному документу единовременная материальная помощь предоставляется на основе акта материально-бытовых условий заявителя, составленного учреждением социальной защиты населения, и справок о составе семьи и доходах членов семьи. Прямого указания на то, что она назначается малоимущим гражданам, в документе нет [5, с. 29].
Контент-анализ нормативно-правовых актов (законов, постановлений исполнительной и законодательной власти) субъектов Российской Федерации по оказанию государственной социальной помощи населению за счет средств региональных бюджетов, осуществленный авторским коллективом под руководством Л.М. Прокофьевой, позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время сложились различные подходы к оказанию государственной социальной помощи и к оценке состояния нуж-
даемости населения в социальной поддержке:
1) категориальный - на основе анализа данных статистики определяются категории малоимущих граждан и семей, и только они получают право на государственную социальную помощь без обязательного предоставления информации о доходах семьи;
2) адресный - право на государственную социальную помощь имеют только малоимущие семьи и малоимущие одиноко проживающие граждане со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте Федерации;
3) адресно-категориальный - среди малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан со среднедушевым доходом ниже прожиточного минимума, установленного в субъекте Федерации, выделяются отдельные категории семей и граждан, которые имеют исключительное или первоочередное право на получение государственной социальной помощи.
Важно отметить, что данные подходы используют почти одинаковое число регионов: в 40 регионах право на государственную социальную помощь предоставляется всем малоимущим семьям и одиноко проживающим гражданам, в 39 - отдельным категориям малоимущих семей и малоимущих одиноко проживающих граждан [5, с. 31].
Как показывают исследования, проведенные автором статьи, реализация социальных выплат семьям и гражданам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, чаще всего осуществляется через целевые комплексные программы социальной поддержки населения. Программы предусматривают ряд социальных и организационных мер, направленных на безусловное соблюдение конституционных прав и законных интересов граждан. Предлагаемые в них мероприятия основываются на анализе социально-экономического положения региона, динамике уровня жизни населения.
В Свердловской области Программа адресной социальной помощи населению действует с 1993 г. В рамках программы право на пособие получали: неработающие пенсионеры, малообеспеченные семьи с детьми, неработающие женщины с детьми в
возрасте до 7 лет, студенты и аспиранты дневных форм обучения, учащиеся техникумов, беременные женщины и кормящие матери.
В течение всех последующих лет категории получателей здесь, как и в других регионах, уточнялись. Порядок начисления и выплаты пособия в Свердловской области предусматривал доплаты пенсионерам до прожиточного минимума исходя из размера пенсии (кроме получателей социальной пенсии). Начисление и выплата социального пособия иным малообеспеченным категориям производилась также до уровня прожиточного минимума, за вычетом сумм, включающих в себя дотации на питание, оплату проезда в транспорте, оплату коммунальных услуг и т.п., поскольку эти расходы уже были учтены в расчете прожиточного минимума в регионе. В 1996 году данные подходы стали основой разработки областного закона «Об адресной социальной помощи населению».
В Пермском крае также с 1993 г. действовала Программа (позднее - План) мероприятий по оказанию адресной социальной помощи населению. Она включала в себя перечень конкретных мер социальной помощи населению и определяла механизм предоставления таких мер, а также объем денежных средств, необходимых для их реализации. Ежегодно на ее реализацию предусматривались средства в краевом бюджете. Программа предусматривала выплату единовременного социального пособия детям до 18 лет из семей с доходом 50% от прожиточного минимума, помощь семьям и одиноким гражданам, оказавшимся в трудной и чрезвычайной жизненной ситуации (пожары, наводнения и др.). Кроме того, в рамках программы предполагались адресные выплаты семьям, осуществляющим уход за детьми-инвалидами или взрослыми инвалидами, а также адресная помощь де-тям-сиротам, лицам без определенного места жительства и лицам, вернувшимся из мест лишения свободы.
В Самарской области с 1991 г. реализуется программа социальной поддержки населения. Первоначально оказание социальной помощи населению осуществлялось через дотации производителям потреби-
тельских товаров и услуг, дотации на организацию горячего питания учащимся в школах. Позднее они были отменены. С 1995 года практикуется выплата социального пособия гражданам, имеющим среднедушевой доход в семье ниже утвержденного по области дохода.
В Москве Программа мер социальной защиты населения действует с 1992 г. Главной ее особенностью, в отличие от других территорий РФ, является комплексный подход. В реализации программы участвуют все исполнительные структуры городской администрации, префектуры административных округов, районные управы, различные благотворительные и другие организации. Так, комплексная программа мер социальной защиты жителей Москвы представляет, как правило, не менее десяти разделов и включает: социальную поддержку семей с несовершеннолетними детьми, студентов и молодежи, ветеранов Великой Отечественной войны и граждан старшего поколения, инвалидов, лиц без определенного места жительства и беспризорных детей; меры по социальной защите населения города в сфере жилищной политики, коммунального обслуживания, транспорта и связи. В отличие от предыдущих программ в настоящее время предусмотрены новые разделы, ориентированные на решение проблемных ситуаций, которые содержат меры социальной поддержки безработным гражданам, инвалидам - участникам боевых действий в Республике Афганистан, на Северном Кавказе, а также членам семей военнослужащих, погибших в мирное время.
Важным моментом в осуществлении принципа адресного подхода при реализации целевых комплексных программ социальной помощи является подготовка своей региональной нормативной базы и разработка методики расчета социальных нормативов для выявления контингента малообеспеченных граждан, таких как БПМ (бюджет прожиточного минимума) и СДД (совокупный денежный доход) семьи.
В ряде регионов РФ разработаны законы о прожиточном минимуме (Республика Коми, Ивановская область, КабардиноБалкарская Республика, Республика Татарстан).
Существуют и свои региональные практики расчета регионального БПМ. Так, структура БПМ в Ивановской области представлена следующим образом: питание -55%, непродовольственные товары - 19%, услуги - 18%, налоги - 8%.
В Ленинградской области помимо расчетов БПМ ведется расчет системы потребительских бюджетов. Ежемесячно рассчитывается минимальный потребительский бюджет (МПБ) и рациональный потребительский бюджет (РПБ) семьи из четырех человек и трудоспособного работника. Величины МПБ и РПБ используются как социальные ориентиры для повышения уровня жизни населения, а также для дифференцирования групп населения по уровню достатка (среднедушевой доход равен БПМ -бедные, равен МПБ - среднеобеспеченные, равен РПБ - обеспеченные).
Чаще всего, с учетом экономических возможностей региона, разрабатывается также порядок исчисления среднедушевого дохода на одного члена семьи.
В Приморском крае принято постановление главы администрации «О совокупном доходе семьи», в котором предусмотрено при подсчете совокупного дохода семьи для получения субсидий при оплате жилья и коммунальных услуг исключать суммы страховых взносов в пенсионный фонд и суммы с подоходного налога с физических лиц.
В ряде областей (Ульяновская, Ленинградская, Омская) утвержден порядок исчисления среднего совокупного дохода семьи, учитывающий доходы от производства продукции в личных подсобных хозяйствах (доходы от приусадебного участка, земельного участка, предоставляемого под огороды, доходы от продажи скота, птицы, выращенных в этом хозяйстве).
В Республике Коми в ходе реализации пилотной программы отрабатывалась Методика регионального регулирования минимальных душевых доходов, разработанная Компанией социальных технологий и экспертизы (СОТЭКО) с учетом душевых доходов каждого из домохозяйств, обратившихся за помощью. В состав душевого дохода включались все виды денежных доходов, денежные эквиваленты льгот, поступ-
ления в натуральной форме, а также потенциальные доходы от возможности рационального использования семейной собственности. Учет экономического потенциала семей - возможности членов домохозяйств самостоятельно обеспечивать свои потребности, учет недвижимости и транспортных средств, которые могли бы приносить своим владельцам устойчивый дополнительный денежный доход - одна из особенностей применявшейся в Коми методики.
В Воронежской области при участии Всероссийского центра уровня жизни использовалась методика оказания помощи отдельным категориям граждан с оценкой их нуждаемости. При расчете совокупного денежного дохода семьи учитывались все текущие и единовременные денежные доходы ее членов, подлежащие налогообложению, а также доходы от личного приусадебного хозяйства. Однако в состав душевого дохода не включалась денежная оценка льгот. Не оценивались и потенциальные денежные доходы семей от недвижимости и транспорта. Одним словом, доход учитывался менее полно, чем в Республике Коми.
В Волгоградской области специалистами Института социально-экономических проблем народонаселения отрабатывалась балльная методика оценки нуждаемости. С ее помощью производилась оценка материального положения семей на основе показателя потребительских расходов. За основу был выбран метод среднестатистической дооценки денежных доходов семьи путем расчета показателя потенциальных потребительских расходов по специальной формуле.
По сути, во всех территориях применялись качественно однородные критерии выявления малоимущих. В основу определения необходимости в социальной поддержке, а также размеров пособия по нуждаемости было положено сравнение фактических среднедушевых доходов с нормативными доходами, прямо или косвенно увязанными с региональным прожиточным минимумом. Различия между пилотными регионами заключались в более или менее точном учете фактических среднедушевых доходов и их приближения к региональному
прожиточному минимуму, а также в способах определения размеров пособия по нуждаемости.
Вывод: во всех регионах РФ существуют свои особенности и в формах выявления малоимущих граждан, организации учета и контроля за осуществлением этой помощи.
Другим видом социальной помощи населению в регионах является натуральная социальная помощь.
Натуральную социальную помощь (бесплатные обеды, продуктовые наборы, предоставление одежды, обуви и др.) практикуют большинство регионов Российской Федерации. По данным Министерства здравоохранения и социального развития РФ в 2009 г. натуральная помощь малообеспеченным семьям и гражданам оказывалась в 59 регионах, ежемесячные социальные пособия были установлены только в 46 регионах, а социальные услуги (льготы по оплате товаров, работ и услуг в виде полного или частичного освобождения от их оплаты) - в 23 регионах. Все четыре вида, указанные законодательно, установлены лишь в 12 субъектах Российской Федерации - Владимирская, Воронежская, Орловская, Калининградская, Мурманская, Нижегородская, Саратовская, Волгоградская, Новосибирская, Тюменская области, Республика Коми, г. Москва.
В качестве примера следует привести Воронежскую область, где помимо перечисленных видов социальной помощи принято постановление о размещении на предприятиях области льготного заказа на изготовление жизненно необходимых товаров для малообеспеченных граждан. Товары поступают на базы по льготным ценам и реализуются через социальные магазины.
В Московской области в последние годы активно развивается такая форма помощи малообеспеченным гражданам, живущим в отдаленных населенных пунктах, как «Поезд милосердия». Им оказываются консультативные, парикмахерские, медицинские услуги, предоставляется возможность приобретения лекарств по сниженным ценам, нуждающимся семьям и одиноким гражданам раздается одежда, обувь и другие необходимые вещи.
При участии областного комитета организуется бесплатное горячее питание, свыше 100 тысяч жителей области получают продуктовые наборы. В большинстве муниципальных образований созданы специализированные магазины, осуществляющие реализацию продовольственных и промышленных товаров малообеспеченным гражданам с минимальной торговой наценкой или бесплатно (по талонам, предоставляемым социальными службами).
Проблемный анализ в деятельности региональных систем социальной помощи населению
В качестве проблем следует выделить противоречивость и зачастую неадекватность подходов, а где-то и серьезное запаздывание мер в области социальной помощи населения. Данное обстоятельство обусловлено разными причинами.
Многие авторы отмечают, что нормативно-правовое обеспечение системы социальной помощи как одного из видов социальной защиты населения проводится бессистемно и противоречиво, не соответствует тенденциям развития российской и международной нормативной практики.
В условиях социальной дезадаптации общества и сужения возможностей самообеспечения активных социальных субъектов в региональном законодательстве значительную долю составили нормы, направленные на социальную защиту несамодостаточных слоев населения (пенсионеры, инвалиды, семьи с детьми). Нормативные документы были построены по единому образцу, они фиксировали право жителей регионов на получение разовой или постоянной помощи в случае, если совокупный душевой доход семьи, ниже установленного на территории прожиточного минимума. Отмечалось, что получателями помощи являются лица, ставшие малообеспеченными по независящим от них обстоятельствам. В ряде законов ограничивается круг получателей помощи.
Во многом новые федеральные законы носили декларативный характер, отсылали к тем нормативным актам, которые еще не приняты и, как следствие, не имели прямого действия. В конечном итоге такая практика
снижала уровень социальной защищенности граждан.
Появилась потребность в новом механизме государственного правового регулирования в сфере социальной помощи населению, который позволил бы обеспечить баланс между федеральным и региональным законодательством. При этом важно активнее задействовать все уровни (федеральный, региональный), определить по каждому из них задачи, полномочия, механизмы реализации, источники финансирования.
Библиографический список
1. Васильева Ю.В. Кодификация российского законодательства о социальном обеспечении: теоретические и практические проблемы. Пермь, 2009. С. 353-354.
2. Новикова К.Н. Управление системой социальной защиты населения в условиях формирования новой социальноэкономической среды: дис. ... д-ра со-циол. наук. М., 2011.
3. О государственной социальной помощи: Федер. закон от 17 июля 1999 г. №178-ФЗ (в ред. Федерального закона от 22 авг. 2004 г. №122-ФЗ) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
4. Об основах социального обслуживания населения на территории РФ: Федер. закон от 10 дек. 1995 г. № 195-ФЗ (с изм. от 10, 25 июля 2002 г., 10 янв. 2003 г., 22 авг. 2004 г.) [Электронный ресурс]. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5. Разработка рекомендаций по внедрению системы социальных контрактов при оказании адресной социальной помощи малоимущим гражданам»: аналит. отчет по выполнению Госконтракта на выполнение НИОКР 2009 г. / Л.М. Прокофьева, И.И. Корчагина, Л.А. Мигранова, Л.Н. Овчарова, ДО. Попова, Р.И. Попова, М.С. Токсанбаева.
Bibliograficheskij spisok
1. Vasil'eva Ju.V. Kodifikacija rossijskogo zakonodatel'stva o social'nom obespeche-nii: teoreticheskie i prakticheskie problemy. Perm', 2009. S. 353-354.
2. Novikova K.N. Upravlenie sistemoj social'-noj zawity naselenija v uslovijah formiro-vanija novoj social'no-jekonomicheskoj sredy: dis. ... d-ra sociol. nauk. M., 2011.
3. O gosudarstvennoj social'noj pomowi: Fed-er. zakon ot 17 ijulja 1999 g. №178-FZ (v red. Federal'nogo zakona ot 22 avg. 2004 g. №122-FZ) [Jelektronnyj resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tant-Pljus».
4. Ob osnovah social'nogo obsluzhivanija naselenija na territorii RF: Feder. zakon ot 10 dek. 1995 g. № 195-FZ (s izm. ot 10,
25 ijulja 2002 g., 10 janv. 2003 g., 22 avg. 2004 g.) [Jelektronnyj resurs]. Dostup iz sprav.-pravovoj sistemy «Konsul'tant-Pljus».
5. Razrabotka rekomendacij po vnedreniju sistemy social'nyh kontraktov pri okazanii adresnoj social'noj pomowi maloimuwim grazhdanam»: analit. otchet po vypolneniju Goskontrakta na vypolnenie NIOKR 2009 g. / L.M. Prokofeva, I.I. Korchagina, L.A. Migranova, L.N. Ovcharova, D.O. Popova, R.I. Po-pova, M.S. Toksanbaeva.
STANDARD AND LEGAL FEATURES OF MODERN SYSTEM OF THE SOCIAL HELP TO CITIZENS
Z.P.Zamaraeva
Perm State National Research University 15, Bukirev st., Perm, 614990 E-mail: [email protected]
Category of "state social assistance" and "difficult situation" placed in the federal laws are not correlated with each other. Despite the obvious advantages of the existing social legislation in the form in which it exists, it clearly does not meet the requirements of the modern development of the society and has a formal, declarative in nature character. Most rules are referential, have no direct effect.
Meanwhile, as the leading member of the Institute for Socio-Economic Problems of Population and Russian Academy of Sciences L.M. Prokofieva, the regions have developed different ideas about the "difficult situation", and measures of social assistance, which certainly affects the performance.
This contradiction can be noted on the content analysis of legal acts (laws, decisions of the executive and legislative authorities) of the Russian Federation to provide state social assistance to the population at the expense of regional budgets, carried out by a team led by L.M. Prokofieva, which leads to the conclusion that at present different approaches to the provision of state social assistance to the population means-tested social assistance have developed in the regions.
Under the conditions of formation and development of the modern system of social assistance is needed the most effective system of measures of state social assistance in the form of various allowances, lump sum payments granted under the federal and regional social programs for families and individuals who find themselves in difficult situations.
In the conditions of formation and development of modern system of the social help the population needs the most effective system of measures of the state social help, realized on the basis of federal and regional laws and social programs for families and citizens who have appeared in a difficult life experience.
Keywords: legal analysis; the social assistance system; federal level; regional level; the legislation of the Russian Federation; the organizational and functional analysis
