CC BY
49
Ксения КАЛИНОВА
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ЗАКРЕПЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРОМЫШЛЕННОСТЬЮ
Статья посвящена исследованию нормативно-правовых основ руководства промышленным потенциалом Советского государства в условиях новой экономической политики.
The article is devoted to the study of regulatory and legal backgrounds of management of the industrial potential of the Soviet state in conditions of the New Economic Policy.
Ключевые слова:
промышленная политика, управление и регулирование, реорганизация, централизация, трест, синдикат, наркомат; industrial policy, management and regulation, restructuring, centralization, trust, syndicate, commissariat.
КАЛИНОВА
Ксения
Вячеславовна —
аспирант
Московского
государственного
университета
приборостроения
и информатики
В условиях перехода к нэпу в России началась реорганизация государственной промышленности. Отрасли и предприятия были переведены на новые методы хозяйствования — на хо -зяйственный расчет. Им предоставлялась самостоятельность и инициатива, одновременно на них возлагалась ответственность за результаты деятельности, предусматривалась единообразная форма учета и отчетности. Требовалось обеспечить самоокупае -мость, сократить аппарат управления, упорядочить кредитование промышленного сектора и налогообложение. Государственным предприятиям предоставлялось право ведения торговых операций между собой, с кооперацией, частными лицами. Однако на началь -ном этапе хозрасчетные предприятия из за недостатка средств, сырья испытывали большие трудности, что обусловило их низкую рентабельность. Свобода предприятий распоряжаться произведен -ной продукцией была сопряжена с государственными ограничени ями. В этих условиях теряли свое значение принципы хозрасчета — самостоятельность и самоокупаемость.
Факторами, обусловившими реорганизацию системы управления промышленной сферой, явились новые задачи, связанные с либе -рализацией и децентрализацией хозяйственной жизни в рамках нэпа, что потребовало компетентных сотрудников, четких функци ональных разграничений. Эти изменения демонстрировали одно -временно определенный вектор экономического развития и несо -гласованность, непоследовательность и недостаточную эффектив -ность управления при реализации конкретных мероприятий.
Воздействие государства на развитие промышленности в усло -виях нэпа осуществлялось в двух формах: общего управления и регулирования. Общее управление (финансирование, снабжение, разработка производственных программ, обязательных для пред -приятий, техническое руководство, контроль, инспектирование) реализовывалось по отношению к предприятиям, полностью или частично снабжаемым государством. Регулирование проявлялось в правовом и экономическом воздействии на частные предприятия1. Адекватно этим подходам реорганизовывалась система управления промышленной сферой.
В ВСНХ в 1922 г. производственное и техническое руководство отраслями промышленности осуществлялось Центральным произ -водственным управлением (ЦПУ), экономическое — Экономичес -
1 См.: Лютов Л.Н. Обреченная реформа. Промышленность России в эпоху нэпа. - М., 2002, с. 71.
ким управлением (ЭУ). Сохранялись глав -ные управления: по горной (Главгорпром), металлической (Главметалл), топливной (ГУТ), электротехнической (Главэлектро), военной (Главвоенпром) промышленно сти, по государственному строительству (ГУГС), по делам кустарной, мелкой про -мышленности и промысловой кооперации (Главкустпром), земледельческих хозяйств промышленных предприятий республики (Главземхоз). Руководство остальными отраслями промышленности осущест вляли секции ЦПУ. Торговлей ведали Центральный торговый отдел (ЦТО) ВСНХ, Комиссия по внутренней торговле (Комвнуторг), Управление регулирования торговли (УРТ), Государственная посредническая контора и другие органы1. На местном уровне контроль и регулирова ние рынка осуществляли местные адми нистративные органы.
Губсовнархозы (ГСНХ), подчинявшиеся ВСНХ и губисполкомам, осуществляли управление промышленными предприя тиями на уровне губерний. Губисполком руководил всей экономикой губернии. Губсовнархоз, являясь его отделом, управ лял промышленностью. Руководящими органами ГСНх являлись пленум и пре зидиум. Пленум дожжен был собираться не реже одного раза в месяц и решать общие вопросы. Оперативным управ лением занимался президиум. Торговые отделы ГСНх, сформированные для кон троля связей местной промышленности с рынком, должны были заниматься реа лизацией продукции трестов2. Губснабы, являвшиеся отделами ГСНх, ведали заго товкой сырья, материально техническим снабжением, но впоследствии слились с торговыми отделами. Кроме того, была создана инфраструктура, призванная ока зывать содействие административным государственным органам в этой сфере: синдикаты, ярмарки, биржи, торги.
Рубежным этапом в эволюции системы государственного управления ВСНх стал 1923 г. Положение о ВСНХ, утвержденное в ноябре этого года, отражало существен ную реорганизацию в системе управления промышленности: оперативное управ -ление концентрировалось в Центральном управлении государственной промыш
1 Российский государственный архив экономи -ки, ф. 3429, оп. 1. д. 4082, л. 13.
2 См.: Федоренко Н.П. и др. Нэп и хозрасчет. — М., 1991, с. 92—97.
ленностью (Цугпроме), которое делилось на директораты по отраслям промышлен ности. Через них Цугпром руководил госу -дарственными промышленными пред приятиями, находившимися в ведении ВСНХ СССР. В составе ВСНХ РСФСР функционировало Управление государст венной промышленностью (Угпром), которое разрабатывало производственные планы, бюджет, контролировало реали зацию директив ВСНХ. Экономическое управление ВСНХ разрабатывало основы промышленной политики, занималось подготовкой законоположений относи тельно государственной, кооперативной и частной промышленности, решало задачи финансирования, кредитования и плани рования. Таким образом, четко обозна чилась тенденция централизации управ ления промышленной сферой.
Руководство местной промышленно стью осуществляло Управление мест ной промышленности (Уместпром). Постепенно в этом органе управления сосредоточивались все аспекты управ ления промышленными предприятиями: административный, производственный и финансово - отчетный. Местпром делился по принципу районирования, совнархозы и отделы местного хозяйства группирова лись по районам. Местные сводные планы и балансы обязательно пересматривались в центре. Некоторая самостоятельность местных органов ВСНХ в условиях реа лизации нэпа компенсировалась усиле -нием контроля за государственной про мышленной собственностью со стороны органов власти. Так, губернские совнар хозы (ГСНХ) находились в двойном подчинении как не только местные органы ВСНХ, но и как отделы губисполкомов. Промбюро замещались центральными и областными совнархозами. Последние также были органами двойного подчи нения. Ослабление вертикальных связей компенсировалось функционированием системы органов СТО (от областных до фабрично заводских экономических совещаний) и ВСНХ. Этой же цели спо собствовали тресты, синдикаты, совеща тельные органы при президиуме ВСНХ (совет синдикатов, съезды по отраслям промышленности и их бюро и советы).
Процесс организации трестов начался в августе 1921 г. Нередко главки использо вали военно коммунистические методы для их организации, а потому тресты
унаследовали многие черты главков. Управление ВСНХ государственной про -мышленностью осуществлялось посред -ством государственных трестов (синдика -тов), которые считались «хозяйственными органами государства, приспособленными к условиям нэпа, т.е. рынка»1.
Таким образом, с самого начала трест формировался как государственный орган с целью контроля над рынком. Тресты должны были выполнять госза -казы по цене, обозначенной госорганами. Качество и сроки выполнения контроли -ровались специальными приемочными комиссиями. Трест лишь формально пред -ставлял собой акционерное общество: го -сударство как собственник обеспечивало контроль над его деятельностью. Это при -водило к распылению государственных средств, недостатку оборотных средств, неплатежам, фактическому сохранению бюджетного финансирования, сдержи ванию развития рыночных отношений. Во второй половине 1920 -х гг. в условиях усиления централизации возрастала роль отраслевых хозяйственных органов, осла бевали оперативные функции правления треста. Причем плановые начала усилива -лись на предприятиях в период с 1923 по
1927 г., а тресты превращались в проме -жуточное организационное звено в государственной промышленности. Усиление централизации и плановых начал обре кало тресты на ликвидацию.
В первые годы осуществления новой экономической политики в развитии го сударственной промышленности была использована организационная форма — синдикат, призванная объединить тресты и установить контроль государства над ними. Как и тресты, синдикаты сохра -нили традиции главков и представление о рынке военно коммунистических вре мен. В начале 1928 г. число синдикатов достигло 51. Всесоюзный совет синдика -тов, созданный в 1926 г. как орган ВСНХ, планировал полностью охватить государ ственную промышленность синдикатской формой организации к 1928/29 г.
Проекты преобразования структуры управления промышленностью, подго -товленные в 1926 г. с целью «пропитать духом перспективного планирования»
1 Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ), ф. Р- 5446, оп. 26, д. 61, л. 3.
все промышленные отрасли2, предпо -лагали отмену деления по территори -альному принципу, создание 7 главных управлений, ревизионного управления под руководством председателя ВСНХ, планового управления. В результате в
1927 г. в структуре ВСНХ появилось планово экономическое управление (ПЭУ). Цугпром был ликвидирован, вме -сто него были созданы главки по управле нию отдельными отраслями промышлен -ности3. В ходе реорганизаций не только усилились процессы централизации и внедрения плановых начал, но и увели чилось число управляющих структур, чиновников, отчетных документов.
Во второй половине 1920- х гг. в системе государственного управления промыш ленностью значительную роль играли синдикаты. К 1927 г. стала очевидной возможность создания на базе синдиката государственного органа, который бы осуществлял эффективное оперативно плановое управление всеми отраслями промышленности, т.к. главки использо вали лишь административные методы централизованного управления, а отрас левые синдикаты, имея гораздо более гибкий аппарат, сосредоточили экономи ческие рычаги планового воздействия на производство. Трансформация коммерче -ских функций синдикатов в распоряди тельные закреплялась в «Положении о го -сударственных синдикатах» от 29 февраля
1928 г. Синдикатам рекомендовалось при -нимать активное участие в планировании соответствующих отраслей промышлен ности4.
5 декабря 1929 г. ЦК ВКП(б) было при -нято постановление «О реорганизации управления промышленностью». С лик видации главков и остатков рыночных организационно - правовых форм, созда -ния промышленных объединений на базе синдикатов для руководства отраслями начался переход к наркоматской системе управления с ее жестким администра тивным планированием и оперативным управлением предприятиями отрасли. Ее характерными особенностями явились высокая степень централизации и отрас левой принцип управления, директивные, часто репрессивные методы управления.
2 ГАРФ, ф. Р- 5446, оп. 7, д. 814, л. 25.
3 См.: Локшин А. Организация управления промышленностью в СССР. — М., 1933, с. 27.
4 Там же, с. 26.
