CC BY
10DOI 10.47643/1815-1337_2023_9_146
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПАРЛАМЕНТСКИХ СОГЛАСИТЕЛЬНЫХ ПРОЦЕДУР КОМИТЕТОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НА ПРИМЕРЕ КОМИТЕТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ПО СТРОИТЕЛЬСТВУ И ЖИЛИЩНО-КОММУНАЛЬНОМУ ХОЗЯЙСТВУ REGULATORY AND LEGAL REGULATION OF PARLIAMENTARY CONCILIATION PROCEDURES OF THE STATE DUMA COMMITTEES FEDERAL ASSEMBLY OF THE RUSSIAN FEDERATION ON THE EXAMPLE OF THE STATE DUMA COMMITTEE ON CONSTRUCTION AND HOUSING AND COMMUNAL SERVICES
БЕКМУРАДОВ Кемал Аннамухамедович,
адвокат, соискатель кафедры конституционного и муниципального права
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)». 125993, Россия, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, 9. E-mail: [email protected];
BEKMURADOV Kemal Annamukhamedovich,
lawyer, Candidate of the Department of Constitutional and Municipal Law Moscow State Law University named after O.E. Kutafin (MSLA). 9 Sadovaya-Kudrinskaya str., Moscow, 125993, Russia. E-mail: [email protected]
Краткая аннотация: В статье проводится анализ нормативно-правового регулирования парламентских согласительных процедур, участниками которых являются комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, представлена дефиниция парламентских согласительных процедур, описаны характеризующие признаки парламентских согласительных процедур.
Abstract: The article analyzes the legal regulation of parliamentary conciliation procedures, the participants of which are committees of the State Duma of the Federal Assembly of the Russian Federation, presents a definition of parliamentary conciliation procedures, describes the characterizing features of parliamentary conciliation procedures.
Ключевые слова: согласительные процедуры, парламентские согласительные процедуры, определение парламентских согласительных процедур, нормативно-правовое регулирование парламентских согласительных процедур комитетов Государственной Думы Российской Федерации.
Keywords: conciliation procedures, parliamentary conciliation procedures, definition of parliamentary conciliation procedures, legal regulation of parliamentary conciliation procedures of committees of the State Duma of the Russian Federation.
Для цитирования: Бекмурадов К.А. Нормативно-правовое регулирование парламентских согласительных процедур комитетов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации на примере комитета Государственной Думы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству // Право и государство: теория и практика. 2023. № 9(225). С. 146-150. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_ 146.
For citation: Bekmuradov K.A. Regulatory and legal regulation of parliamentary conciliation procedures of the State Duma Committees Federal Assembly of the Russian Federation on the example of the State Duma Committee on Construction and Housing and Communal Services // Law and state: theory and practice. 2023. No. 9(225). pp. 146-150. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_9_146.
Статья поступила в редакцию: 29.07.2023
Основная экспертная работа в палатах Федерального Собрания Российской Федерации происходит на уровне профильных комитетов, в состав которых входят парламентарии, имеющие непосредственное отношение к направлениям деятельности комитетов.
Кроме того, комитеты также наделены правом на формирование экспертных советов и иных рабочих органов при комитетах. Их деятельность состоит в подготовке заключений по вопросам деятельности комитетов, деятельность этих образований регламентируется положениями принимаемыми комитетами (п. 5.7. Положения о Комитете Государственной Думы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству1 -далее по тексту «Положение комитета»). Процесс подготовки заключении происходит как в очной - на заседаниях экспертных советов, так и в заочной форме, когда эксперты проводят аналитическую работу и готовят документы на местах.
Вся парламентская деятельность в широком смысле является согласительной процедурой, призванной посредством представительства консолидировать интересы всего населения России в ходе законодательной деятельности и иной парламентской деятельности. В парламенте представлен весь широкий спектр парламентских согласительных процедур.
Автором в настоящем исследовании парламентские согласительные процедуры понимаются как порядок взаимодействия участников законодательного процесса с целью выработки компромиссного решения. Т.е. инициированные в результате возникновения спора, разногласий или прямого отказа в совершении определенных действий, в виду, поляризации точек зрения относительного одного и такого же явления.
Отличительным признаком и обязательным субъектом парламентских согласительных процедур являются палаты Федерального Собрания Российской Федерации, парламентарии, члены Совета Федерации, парламенты субъектов Российской Федерации их члены, структурные подразделения. Подчеркиваем при отсутствии одного из названных субъектов конституционных согласительных процедур они не будут являться
1 утверждено решением Комитета Государственной Думы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству от «10» ноября 2021 г. № 5
парламентскими.
Парламентской согласительной процедурой в широком смысле является определенный порядок действий, направленный на достижение компромиссного решения, преодоление разногласий, управление конфликтной ситуацией, разработку правовых алгоритмов превентивного устранения противоречий.
Основными характеризующими признаками (критериями) парламентских согласительных процедур, на наш взгляд, и в соответствии с разработанными и представленными нами определениями являются: обязательные субъекты парламентских согласительных процедур - парламентарии, парламенты и их структурные элементы, способность участников оказывать влияние на результат парламентской согласительной процедуры, а также наличие компетенций субъектов парламентских процедур, позволяющих: разрешить конфликтную ситуацию; устранить разногласия, коллизии; найти баланс интересов; разработать алгоритмы превентивного устранения разногласий и конфликтных ситуаций; осуществить разработку, формирование, согласование порядка, способствующего разрешению конфликтной ситуации и устранению разногласий.
Понятие парламентских согласительных процедур охватывает достаточно обширную область нормативно-правовых явлений. В связи с этим необходимым является разграничение по основанию субъектного состава и компетенции, функциональности.
По указанным основаниям полагали бы разделить парламентские согласительные процедуры на внутрипарламентские, межпалатные, межинституциональные, федеративно-институциональные.
Формами внутрипалатных согласительных процедур, возникающих на федеральном уровне, являются заседания Государственной Думы, Совета Государственной Думы, комитетов, подкомитетов, комиссий, межфракционных и временных рабочих групп; парламентские слушания; дебаты; различные формы работы координационного совещания; прения; переговоры; соглашения; декларации о сотрудничестве.
Соответственно к внутрипалатным согласительным процедурам относятся те, которые создаются при обязательном участии парламентариев - представителей одной из палат Федерального Собрания (на федеральном уровне только при участии депутатов Государственной Думы или членов Совета Федерации (участие названных субъектов в процедуре одновременно квалифицирует ее уже как межпалатную согласительную процедуру)), например, на заседаниях Совета законодателей, внутренних структурных элементов Государственной Думы, Совета Федерации и их объединений, парламентов субъектов Российской Федерации. Т.е. внутрипалатные согласительные процедуры не могут возникать за пределами одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации.
В соответствии с положениями п. 3.2. Положения Комитетом осуществляется подготовка и внесение на рассмотрение Государственной Думы материалов, необходимых для прохождения законопроекта по всем стадия законодательного процесса. Участие во внутрипалатных парламентских согласительных процедурах в виде подготовки заключений и предложений к законопроектам, которые относятся к вопросам ведения Комитета, и утверждаются на заседаниях Комитета, предусмотрены положениями п.п. 3.3., 3.4. Положения о Комитете.
Создает рабочие группы самостоятельно и с другими комитетами для подготовки законопроектов и решения иных вопросов (п. 3.13. Положения о Комитете). Комитет вправе проводить совместные заседания с другими комитетами Государственной Думы, однако решение по обсуждаемым вопросам принимает самостоятельно на своих заседаниях (п. 6.7. Положения о Комитете)
Межпалатные согласительные процедуры в нашем понимании определяются как особый порядок действий парламентариев, их объединений и палат Федерального Собрания Российской Федерации, их вспомогательных подразделений, направленный на достижение компромиссного решения, преодоление разногласий, управление конфликтной ситуацией, разработку правовых алгоритмов превентивного устранения противоречий. Отличается от внутрипалатных субъектным составом, т.е. в данном случае обязательными субъектами межпалатной парламентской согласительной процедуры являются представители обеих палат парламента.
Межинституциональными парламентскими согласительными процедурами в теории и практике российского парламентаризма являются те, которые возникают и проходят при участии парламентариев, их объединений и палат парламента совестно с представителями иных ветвей власти, общественными образованиями, экспертными и научными сообществами. Т.е. это парламентские согласительные процедуры, которые служат инструментом устранения противоречий между парламентом, его структурными подразделениями, отдельными парламентариями, их объединениями и представителями (индивидуальными и коллективными) иных ветвей власти и общественных институтов.
Комитет взаимодействует с органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и иными организациями и их должностными лицами, а также со структурными подразделениями Аппарата Государственной Думы (п. 3.14. Положения о Комитете). Такое взаимодействие в широком смысле можно рассматривать как межинституциональные или федеративно-институциональные согласительные процедуры в зависимости от субъектов, принимающих в них участие.
К федеративно-институциональным парламентским согласительным процедурам относятся процедуры, направленные на согласование интересов между парламентами субъектов России, палатами парламента Федерального Собрания и иными субъектами, находящимися на различных уровнях власти Российской Федерации. Так в соответствии с положениями п. 2.7. Положения о Комитете, он участвует в международном и межпарламентском сотрудничестве по вопросам своего ведения. Кроме того, Комитет наделен полномочиями по внесению предложений и организации проведения парламентских слушаний, конференций, совещаний, «круглых столов», семинаров и других мероприятий (п. п. 3.5., 5.4. Положения о Комитете), также в соответствии с п. 3.8. Положения о Комитете. Последний приглашает на заседания Комитета, заседания рабочих групп федеральных министров, уполномоченных ими должностных лиц, иных должностных лиц, представителей соответствующих субъектов права законодательной инициативы и авторов поправок, а также независимых экспертов и представителей иных организаций. При взаимодействии с различными органами, организациями и должностными лицами представительство Комитета осуществляет его председатель в соответ-
ствии с п. 5.9. Положения о Комитете.
С учетом изложенного, Комитет по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Государственной Думы может быть субъектом всех перечисленных форм парламентских согласительных процедур.
Формы выражения внутрипалатных согласительных процедур - это алгоритмы действий коллегиальных органов и объединений (в составе только одной из палат Федерального Собрания либо парламента одного из субъектов России), в которых в обязательном порядке принимают участие парламентарии, а также представители внутренних вспомогательных элементов Государственной Думы, Совета Федерации и парламентов субъектов Российской Федерации.
Названные субъекты принимают участие на определенных этапах законодательного процесса, в том числе в парламентских согласительных процедурах, и их деятельность может привести к юридически значимым последствиям. Так, например, отрицательное заключение Правового управления Государственной Думы может стать основанием для принятия соответствующего решения ответственным комитетом1.
Т.е. в данном случае на заседании ответственного комитета возникает внутрипалатная согласительная процедура по согласованию положений законопроекта и отношения к ним с участием членов ответственного комитета - парламентариев и сотрудников Правового управления Государственной Думы.
Мало того, необходимо отметить, что на всех заседаниях комитетов Государственной Думы присутствуют ответственные лица от Аппарата Государственной Думы (см., например, стенограмму заседания Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления от 08.06.2017 года № 312).
Кроме того, компетенция Государственной Думы реализуется посредством комитетов, которые в соответствии с ч. 2 ст. 21 Регламента Государственной Думы вправе создавать подкомитеты и комиссии, межфракционные группы3.
Комитеты в ходе заседаний осуществляют предварительное рассмотрение законопроектов и их подготовку к рассмотрению Государственной Думой, осуществляют подготовку заключений по законопроектам и проектам постановлений, поступивших на рассмотрение Государственной Думы, дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта федерального бюджета. Если на заседаниях комитетов проводится дискуссия, требующая учета различных точек зрения, согласования интересов и превентивного устранения разногласий, эту деятельность возможно отнести к внутрипалатной согласительной процедуре.
Т.е. заседания комитетов и комиссий и иных объединений депутатов являются одной из форм выражения парламентских согласительных процедур поскольку осуществляют поиск баланса интересов, в том числе и на этапе правоприменения во взаимодействии с органами исполнительной власти, разрабатывают алгоритмы превентивного устранения разногласий и конфликтных ситуаций, подготавливая заключения, рекомендации и предложения по законопроекту, осуществляют разработку, формирование, согласование порядка, способствующего разрешению конфликтной ситуации и устранению разногласий.
В результате проведенного исследования возможно назвать следующие формы внутрипалатных согласительных процедур, возникающих на федеральном уровне: заседания Государственной Думы, Совета Государственной Думы, комитетов, подкомитетов, комиссий, межфракционных и временных рабочих групп; парламентские слушания; дебаты; различные формы работы координационного совещания; прения; переговоры; соглашения; декларации о сотрудничестве.
В деятельности Совета Федерации с учетом разработанных признаков, характеризующих внутрипалатные согласительные процедуры, внутрипалатные согласительные процедуры могут проявляться в следующих формах: открытые и закрытые заседания Совета Федерации, Совета палаты, комитетов и временных комиссий; парламентские слушания Совета Федерации, комитетов (ст. 33 Регламента Совета Федерации); рабочие группы, объединенные комиссии (ст. 93 Регламента Совета Федерации).
Вместе с тем, в соответствии с положениями ч. 2 ст. 27 комитеты и комиссии вправе привлекать экспертов Правового управления Аппарата Государственной Думы и других экспертов, а также принять решение о проведении независимой экспертизы законопроектов. В данном случае перечисленные структурные подразделения и должностные лица становятся субъектами парламентских согласительных процедур с производной компетенцией. А в том случае, когда привлекаются только структурные подразделения и должностные лица Государственной Думы и Аппарата Государственной Думы это характеризует последних как субъектов внутрипалатных согласительных процедур, опять же, производной компетенции.
«Члены палат являются членами коллегиальных органов — Совета Федерации и Государственной Думы. Поэтому важнейшая форма их деятельности — участие в заседаниях соответствующей палаты...
...они участвуют в работе соответствующих комитетов и комиссий палат; согласительных комиссий, создаваемых Советом Федерации и Государственной Думой; в выполнении поручений соответствующих палат и их органов; в парламентских слушаниях. Они обращаются с запросами, работают с избирателями»1.
1 В соответствии с положениями п. 6 ст. 121 Регламента Государственной Думы ответственный комитет в случае несогласия с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы вправе пригласить на свое заседание при рассмотрении законопроекта работников Правового управления, подготовивших данное заключение, для разъяснения его содержания.
2 Официальный сайт комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления: [Электронный ресурс] // http://komitet4.km.duma.gov.ru/Zasedaniya-Komiteta/item/489071/ (дата обращения 28.05.2023 г.)
3 которые в соответствии с ч. 1 ст. 31.2 названного нормативно-правового акта образовываются для подготовки согласованных предложений по совершенствованию законодательства, выработки согласованных решений по иным вопросам, отнесенным к ведению Государственной Думы, с согласия профильных комитетов могут образовываться межфракционные рабочие группы.
В свою очередь Экспертный совет при Комитете Государственной Думы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству создан, его состав и положение утверждены решением Комитета по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству Государственной Думы от 12 октября 2022 г. № 47 (далее по тексту - «Положение Экспертного совета при Комитете»).
Так Экспертный Совет осуществляет свою деятельность посредством заседаний, которые проходят в очной, очно-заочной и заочной формах (п. 5.1. Положения Экспертного совета при Комитете). Кворум составляет не менее половины от общего количества членов Экспертного совета (п. 5.2.).
Разделом вторым Положения Экспертного совета при Комитете, обозначены направления деятельности Совета. Это аналитическая работа, направленная на мониторинг правоприменения законодательства, относящегося к ведению Комитета, экспертная и правовая работа, содействие в подготовке процедурных документов Комитета, разработка рекомендации по совершенствованию законодательства, регулирующего строительную и жилищно-коммунальную отрасли. Также Экспертный совет участвует в парламентских слушаниях и проводит различные публичные мероприятия, «круглые столы», конференции и прочие (п. 2.5 Положения Экспертного совета при Комитете).
Экспертный Совет осуществляет свою деятельность согласно разработанному и согласованному с Комитетом плану. План на первое полугодие утвержден Протоколом заседания Экспертного совета при Комитете Государственной Думы по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству № 1 от 17.02.2023 г.
Помимо прочего, комитеты Государственной Думы участвуют в одной из самой распространённых форм парламентских согласительных процедур - в согласительных комиссиях по преодолению разногласий в случае отклонения Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой. В соответствии с положениями ст. 127 Регламента Государственной Думы2 при отклонении Советом Федерации закона, принятого Государственной Думой, Совет Государственной Думы передает его для подготовки заключения в ответственный комитет. Который может рекомендовать создать согласительную комиссию для преодоления разногласий, либо принять закон в ранее принятой редакции, либо снять закон с повторного рассмотрения. Проект постановления о создании согласительной комиссии подготавливается ответственным комитетом, который дал соответствующее заключение (ст. 128 Регламента).
Как видно первичное решение о создании согласительной комиссии и обоснование такого решение принимает и готовит ответственный комитет Государственной Думы, что определяет это структурное подразделение как субъекта первичной образующей компетенции.
Также необходимо отметить, что в соответствии с положениями ст. 12 Федеральный закон от 08.05.1994 № З-ФЗ "О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"3 сенаторы Совета Федерации и депутаты Государственной Думы реализуют свою компетенцию в том числе на заседаниях комитета, комиссий, согласительных и специальных комиссий.
Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 1 4.02.2013 № 4-П "По делу о проверке конституционности Федерального закона "О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко"4 заключает, что нормы Регламента Государственной Думы, регулирующие рассмотрение предложений и замечаний на заседаниях комитетов и согласительных комиссий нацелено на обеспечении функции парламента по принятию федеральных законов и представительству, отражающему интересы народа и Российской Федерации.
Таким образом, деятельность комитетов Государственной Думы является первичный для законодательного процесса. Именно этими структурными подразделениями проводится основная аналитическая работа по подготовке законопроектов по профилю комитета, предложений, заключений по вопросом ведения комитета.
Интересная практика появилась благодаря усилиям парламентской партии «Новые Люди» - парламентарии от этой партии создают соответствующие профильные комитеты как внутрифракционные образования, в этих комитетах помимо парламентариев принимают участия также эксперты и профессионалы, практики, которые имеют обширный опыт и в настоящее время осуществляют профильную деятельность. Эти внутрифракционные образования нацелены прежде всего на изучение и анализ законодательства, оценку практически значимой информации с обязательным изучением практического опыта, сложившегося в соответствующей отрасли.
Однако, нужно сказать, что отсутствуют процедуры, направленные на реализацию решений и предложений, сформированных в подобных внутрифракционных образованиях. Отсутствуют эффективные механизмы внедрения, не зависящие от политической воли и договоренностей с профильными комитетами. Необходимо предусмотреть инструменты для внедрения подобных инициатив, а также теоретических разработок, практических материалов. Проводить, согласовывать проекты решений, предложений, заключений, законопроекты этих внутрифракцион-ных образований необходимо на уровне комитетов.
В целом законодательство, регулирующее законодательный процесс и парламентскую деятельность, содержит достаточное количество положений, определяющих компетенцию комитетов, направленную на участие в парламентских согласительных процедурах. Однако, в регламентах Государственной Думы, комитетов не содержится норм, которые четко регламентируют процесс проведения и инициации некоторых
1 Кутафин О. Е. Избранные труды / сост. В. В. Комарова. — Москва : Проспект, 2016. — 368 с.
2 Принят Постановлением Государственной Думы от 22.01.1998 г № 2134-11 ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» (Опубликован в СЗФ № 7, 16.02.98, ст.801)
3 СЗ РФ от 09.05.1994, № 2, ст. 74,
4 СЗ РФ от 25.02.2013, N 8, ст. 868,
форм парламентских согласительных процедур.
Надо полагать, что проведение парламентских слушаний, конференций, совещаний, «круглых столов», семинаров и других мероприятий регулируется так же, как и все заседания комитетов. Здесь следует обратить внимание, что согласительные процедуры особенно превентивного характера требуют обязательной последующей реализации принятого согласованного решения, так как причиной их является наличие конфликта интересов, коллизий в настоящем или будущем.
В законодательстве отсутствуют инструменты учета и последующей обязательной реализации решений, принятых и разработанных в ходе парламентских согласительных процедур. Наиболее проработанной областью законодательства является та её часть, которая регламентирует создание и проведение согласительной комиссий при отклонении Советом Федерации закона, принятого Государственного Думой, но и в этой области совместная работа парламентариев может быть окончена безрезультатно с последующим снятием закона с рассмотрения. Но это недопустимо ведь законопроект всегда говорит о наличии пробелов в законодательстве, о необходимости актуализации в связи с изменившимися общественными отношениями.
Библиография:
1. Кутафин О. Е. Избранные труды / сост. В. В. Комарова. — Москва : Проспект, 2016. — 368 с.
2. СЗ РФ от 09.05.1994, № 2, ст. 74.
3. СЗ РФ от 25.02.2013, N 8, ст. 868.
References:
1. Kutafin O. Well. Selected surgeryexample work. V. V. Komarova. - Moscow : Prospect, 2016. - 368 pp.
2. NZ RF from 09.05.1994, apostille 2, St. 74.
3. From 25.02.2013, 8, St. 868.
