CC BY
387
Нормативно-правовое обеспечение электронного обучения в России
Г. Г. Бубнов, Е. В. Плужник, В. И. Солдаткин
Московский технологический институт «ВТУ»
Аннотация. Рассматриваются вопросы нормативно-правового обеспечения электронного обучения и дистанционных образовательных технологий в период 2005-2012 гг., а также с сентября 2013 г., в связи с принятием Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012, № 273-ФЗ.
Ключевые слова: дистанционные образовательные технологии, законодательство, нормативно-правовые акты, электронное обучение.
1. История вопроса
Приказом Минобрнауки России от 06.05.2005, № 137 был утвержден «Порядок использования дистанционных образовательных технологий». Им ведена, в частности, норма: «Образовательное учреждение может реализовывать образовательные программы с использованием ДОТ через сеть своих обособленных подразделений (филиалы)». Тем самым определилось особое отношение и к представительствам вузов.
Если ранее, в Типовом положении об образовательном учреждении высшего профессионального образования (вузе) Российской Федерации (постановление Правительства РФ от 05.04.2001, № 264), была норма, согласно которой вуз был вправе осуществлять консультации, текущий контроль успеваемости и промежуточную аттестацию обучающихся путем привлечения штатных научно-педагогических работников вуза на основе учебно-материальной базы представительства (п.39), то потом эта норма была отменена (постановление Правительства РФ от 14.02.2008, № 71). Определили, что представительство лишь представляет и защищает интересы вуза, но не осуществляет самостоятельно образовательную, научную, хозяйственную, социальную или иную деятельность (п.20). Ему также можно было вменить изучение нового рынка, нахождение деловых партнеров, подготовку заключения договоров и контроль над их исполнением (письмо Минобрна-уки России от 02.04.2008, № 03-603).
Удивительно, но в сфере среднего профессионального образования в части представительства ссуза государство установило иной порядок. В Типовом положении об образовательном учреждении среднего профессионального образования (среднем специальном учебном заведении), утвержденным постановлением Прави-
тельства РФ от 18.07.2008, № 543, записано, что «представительство вправе осуществлять деятельность, способствующую организации образовательного процесса по очно-заочной (вечерней) и заочной формам получения образования, в том числе обеспечение учебниками, учебными пособиями, предоставление доступа к электронным ресурсам среднего специального учебного заведения и другую деятельность» (п. 10). Видно, что подобное толкование статуса представительства давало ему находиться в единой информационно-образовательной среде ссуза, его создавшего. Это представительство выступало территориальной (региональной) «точкой» доступа и к системе дистанционного обучения, где возможно осуществление идентификации личности, интернет-доступа к ресурсам, оп-Нпе-тестирования, организационно-методической поддержки контингента, проживающего вблизи него, и, конечно, контроля выполнения договорных обязательств как ссуза, так и студента, там обучающегося. При этом, отметим, что данная норма не распространялась на вузы, имеющих лицензию на ведение программ среднего профессионального образования.
Вузы, активно применяющие в последнее десятилетие дистанционные образовательные технологии сразу почувствовали весьма негативные факторы для своего развития: тотальные проверки Рособрнадзором представительств в части проведения консультаций и интернет-доступа к информационно-образовательной среде. За период 2008-2010 гг. было закрыто более 400 представительств вузов. Что касается филиалов, то Рособразование, например, предписало подведомственным вузам добровольно подготовить предложения о ликвидации своих филиалов, где ПДК менее 500 чел. В 2007 г. уже был ликвидирован 21 филиал, в 2008 г. — 36, а за первое полугодие 2009 г. — 50. К 2011 гг. Рособразование планировало закрыть до 200 филиалов вузов (всего в ведении Рособразования находилось 1077 филиалов, в которых учатся более миллиона человек). Государство желало оставить около 100 филиалов госвузов, в каждом из которых учатся более тысячи человек.
Что касается «оптимизации» количества филиалов негосударственных вузов, то здесь активно проявилась роль Рособрнадзора, значимость которого была определена новыми положениями о лицензировании образовательной деятельности и государственной аккредитации образовательных учреждений (постановления Правительства РФ от 14.07.2008, № 522, от 31.03.2009, № 277), а также его новыми административными регламентами (приказы Минобрнауки России от 22.08.2008, № 242, 243).
В этот период к контролю правомерности реализации программ дистанционного обучения активно подключилась и Генпрокуратура России. В свете вышеуказанных нормативно-правовых актов прокуратура истолковывала п. 6 Порядка использования дистанционных образовательных технологий как право вуза вести дистан-
ционное обучение исключительно и только через свои филиалы. В противном случае, она инициировала иски «в интересах Российской Федерации и неопределенного круга лиц» о запрещении осуществления такой деятельности как незаконной (со всеми вытекающими последствиями — вплоть до возврата полученной выручки от реализации дистанционных образовательных услуг в доход государства с начислением налогов и штрафов).
Препятствием развития дистанционного обучения, особенно электронного обучения, с 2009 г. и по ныне, явился также и Порядок приема граждан в образовательные учреждения высшего профессионального образования (см., например, приказ Минобрнауки России 28.12.2011, № 2895). На вступительных испытаниях (в т. ч. дополнительных вступительных испытаниях, вступительных испытаниях на программы магистратуры) запрещается иметь при себе и использовать средства связи и электронно-вычислительной техники (п. 47). Данное требование являет собой, фактически, запрет использования удаленного электронного тестирования на вступительных испытаниях (везде, кроме мест их проведения на территории базового вуза и его филиалов).
Таким образом, нормативно-правовое обеспечение дистанционного (электронного) обучения, его возможности и условия в период 2005-2012 гг. (равно, как и в период 1995-2004 гг.) не способствовали, на наш взгляд, масштабному развитию современных образовательных технологий в России.
2. Современная постановка вопроса
Надежды профессионального сообщества, применяющего электронное обучение (ЭО) и дистанционные образовательные технологии (ДОТ), ныне связываются с введением с 1 сентября 2013 г. нового Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» от 29.12.2012, № 273-ФЗ (далее, ФЗ). Дистанционные образовательные технологии в ФЗ упоминаются 10 раз, а электронное обучение — 19. Правда, следует заметить, что нынешний закон — опять не закон прямого действия. В нем имеется 243 отсылки в адрес Минобрнауки России, которое должно разработать и ввести соответствующие нормативно-правовые акты (НПА) реализации ФЗ. При этом, понятно, что НПА уже находятся вне контроля законодательной власти. Их содержание отдано на откуп федеральному органу исполнительной власти и вне контроля профессионального сообщества. Эта ситуация наиболее выпукло отразилась на НПА в части электронного обучения и дистанционных образовательных технологий.
Так, основополагающая статья ФЗ по нашей теме гласит следующее:
«Статья 16. Реализация образовательных программ с применением электронного обучения и дистанционных образовательных технологий
1. Под электронным обучением понимается организация образовательной деятельности с применением содержащейся в базах данных и используемой при реализации образовательных программ информации и обеспечивающих ее обработку информационных технологий, технических средств, а также информационно-телекоммуникационных сетей, обеспечивающих передачу по линиям связи указанной информации, взаимодействие обучающихся и педагогических работников. Под дистанционными образовательными технологиями понимаются образовательные технологии, реализуемые в основном с применением информационно-телекоммуникационных сетей при опосредованном (на расстоянии) взаимодействии обучающихся и педагогических работников.
2. Организации, осуществляющие образовательную деятельность, вправе применять электронное обучение, дистанционные образовательные технологии при реализации образовательных программ в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
3. При реализации образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий в организации, осуществляющей образовательную деятельность, должны быть созданы условия для функционирования электронной информационно-образовательной среды, включающей в себя электронные информационные ресурсы, электронные образовательные ресурсы, совокупность информационных технологий, телекоммуникационных технологий, соответствующих технологических средств и обеспечивающей освоение обучающимися образовательных программ в полном объеме независимо от места нахождения обучающихся. Перечень профессий, специальностей и направлений подготовки, реализация образовательных программ по которым не допускается с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, утверждается федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования.
4. При реализации образовательных программ с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий местом осуществления образовательной деятельности является место нахождения организации, осуществляющей образовательную деятельность, или ее филиала независимо от места нахождения обучающихся.
5. При реализации образовательных программ с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий организация, осуществляющая образовательную деятельность, обеспечивает защиту сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну» [1].
Отметим позицию законодателя: пп. 2, 3, 5 статьи ФЗ должны регулироваться НПА; по п.4, «реализация программ» — только по месту нахождения базового вуза или его филиала; в п.1 же о сути «электронного обучения» и «дистанционных образовательных технологий» — тавтология: ЭО — организация деятельности с «применением информационно-телекоммуникационных сетей», а ДОТ — технологии с «применением информационно-телекоммуникационных сетей». Законодатель, ранее отказавшись придать статус «дистанционному обучению» «формы обучения», наряду с очной, очно-заочной, заочной формами, окончательно запутал общество, введя понятие «электронное обучение». Это — и не форма обучения, и не технология. Это — фантом. Не случайно, на вопрос (вопрос №31): «В чем разница между "электронным обучением" и "дистанционными образовательными технологиями?", — Минобрнауки России, разъясняя особенности законодательного и нормативного правового обеспечения, видит сие только в том, что «электронное обучение не требует взаимодействия обучающихся и педагогических работников» [2]. Однако, понятно (специалистам), что это совсем не так. Это, вообще-то, — нонсенс
[3].
Минобрнауки России, после принятия ФЗ, было обязано до 1 сентября 2013 г. принять все соответствующие НПА по реализации положений закона. Этого, к сожалению, не случилось. Поэтому, в своем анализе, на дату написания данной статьи, будем руководствоваться как уже принятыми НПА, так и их проектами. Анализ начнем с «начала» образовательной деятельности — лицензирования.
1. Лицензирование образовательной деятельности. В соответствии с п. 3 ст. 16 ФЗ введено новое понятие «реализация образовательных программ с применением исключительно (выделено нами. — Авт.) электронного обучения, дистанционных образовательных технологий». Тем самым, в НПА идет разграничение освоения программ в «полном объеме» («исключительно средствами ЭО/ДОТ») и, типа, в «частичном объеме» (отметим, что, при этом, в ФЗ и НПА не применяются понятия «не исключительно», «не в полном объеме», «в частичном объеме» и т. д.).
Заметим, что в ФЗ требования лицензирования образовательных технологий нет. Там речь идет о «порядке» применения ЭО/ДОТ, а не о лицензировании. Идет речь о создании «условий» для функционирования электронной информационно-образовательной среды, но не условий для «лицензировании». Однако требование лицензирования технологий было все же сформулировано в п.5а нового Положения о лицензировании образовательной деятельности: «наличие условий для функционирования электронной информационно-образовательной среды (ИОС. — Авт), включающей в себя электронные информационные ресурсы, электронные образовательные ресурсы, совокупность информационных технологий, телекоммуникационных технологий и соответствующих технологических средств и обеспечиваю-
щей освоение обучающимися независимо от их местонахождения образовательных программ в полном объеме... — для образовательных программ с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий...» [4].
Понятно, забегая вперед, отметим, что если есть лицензирование, то, потом, будет и «государственная аккредитация». Об этом недвусмысленно высказался А.Б.Соболев, директор Департамента государственной политики в сфере высшего образования Минобрнауки России: «.В законе "Об образовании" в нормах аккредитации сейчас введены лапидарные пункты, которые говорят о том, что для ведения электронного обучения полностью необходимо создание особой среды, основанной на информационных технологиях, контенте. Для аккредитации — это норма, которая обеспечивает доступ экспертов и их знакомство со средой. Приписывание показателей более низкого уровня, который верифицируем, измеряем — непростая задача. Сейчас предлагается некоторый набор показателей, их можно посмотреть и обсудить. Они будут использоваться экспертами Рособрнадзора... Проводить экспертизу и давать заключения по возможности ведения соответствующих технологий и форм обучения». Рособрнадзор теперь обязан проводить экспертизу ИОС вуза и давать разрешение (лицензирование) на применение ЭО/ДОТ. Потом, после первого выпуска, например, бакалавров, идет комплексная аттестация программы или государственная аккредитация, проводимая Рособрнадзором, что дает право вузу, в дальнейшем, выдавать уже и «диплом государственного образца» [5].
Таким образом, впервые в мировой практике лицензирования образовательной деятельности (программ) в России вводится требование лицензирования «технологий» обучения — исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий. Ни один зарубежный вуз, работающий в среде Интернета, не имеет подобных национальных ограничений. Ему, кстати, не страшны и российские «требования». Не выполнение подобных государственных требований чревато только для российского вуза — приостановлением лицензии или административной (уголовной) ответственностью.
2. Вступительные испытания. В опубликованном проекте приказа Минобрнауки России «Об утверждении Порядка приема граждан на обучение по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры на 2014/15 учебный год» [6] есть ряд моментов, которые, к сожалению, все же ограничивают применение ЭО/ДОТ.
Так, уже лет пять как повторяется пункт, согласно которому без ЕГЭ могут поступать лишь лица, до 1 января 2009 г. получившие документ государственного образца об уровне образования или об уровне образования и квалификации, под-
тверждающий получение среднего (полного) общего образования. Это ограничение справедливо отмечается как некая дискриминация российских граждан.
В отличие от прошлых лет в данный НПА внесена, фактически, "профиль-ность" поступления в магистратуру, ибо программы вступительных испытаний при приеме на обучение по программам магистратуры формируются на основе федеральных государственных образовательных стандартов высшего образования по программам бакалавриата.
Впервые в НПА «фиксируется» требования о том, что:
а) в заявлении о приеме на обучение поступающий указывает сведения о месте сдачи вступительных испытаний с использованием дистанционных технологий". Формально, такими местами могут быть или базовый вуз, или его филиалы;
б) организация может проводить вступительные испытания с использованием дистанционных технологий при условии однозначной идентификации поступающих при сдаче ими вступительных испытаний. При этом ни в одном НПА нет указания на то, что понимается под такой "однозначностью".
И, наконец, сохранилось прежнее требование, когда во время проведения вступительных испытаний их участникам и лицам, привлекаемым к их проведению, запрещается использовать средства связи и электронно-вычислительной техники. Интернет-тестирование опять под запретом.
Вывод не утешительный: формально, "вступительное тестирование" проводится только в "местах" проведения испытаний, установленные вузом, с запретом использования ПЭВМ, но при "однозначной" идентификации поступающих.
3. Регламентация применения ЭО/ДОТ в федеральных государственных образовательных стандартах высшего образования (ФГОС). Первым проектом ФГОС, по которому допускается реализация программ бакалавриата с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, стало направление «Менеджмент» [7].
Этим НПА проведение учебных занятий, практик, консультаций, текущего контроля успеваемости, промежуточной, итоговой и государственной итоговой аттестации обучающихся в случае реализации программ бакалавриата допускается с применением электронного обучения, дистанционных образовательных технологий. Однако не понятно, почему при использовании электронных изданий образовательная организация должна обеспечить каждого обучающегося во время самостоятельной подготовки рабочим местом в компьютерном классе с выходом в сеть Интернет в соответствии с объемом изучаемых дисциплин? — Если обучение осуществляется с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, то зачем требовать создание классов и рабочих мест для тех, кто обучается удаленно, вне территориального расположения вуза
или его филиала? Более того, совсем не понятна дополнительная нагрузка на вуз, когда используемая для реализации образовательных программ общая площадь помещений должна составлять не менее 10 квадратных метров на одного обучающегося (приведенного контингента) с учетом учебно-лабораторных зданий, двухсменного режима обучения и применения электронного обучения и (или) дистанционных образовательных технологий.
4. Государственная итоговая аттестация. Порядок проведения государственной итоговой аттестации по программам бакалавриата, программам специали-тета и программам магистратуры предполагает, что при проведении государственных аттестационных испытаний с применением исключительно электронного обучения, дистанционных образовательных технологий образовательная организация обеспечивает аутентификацию личности обучающихся [8].
Появилось понятие "аутентификация", в отличие от того, что было в приказе о вступительных испытаниях ("однозначная идентификация поступающих"). Возможно Минобрнауки России потребует проводить "биометрическую аутентификацию" по уникальным биометрическим характеристикам пользователя. Ведь уникальными являются, например, следующие характеристики: отпечатки пальцев; узор радужной оболочки и структура сетчатки глаза, расположение слепого пятна глаза; черты лица; схема кровеносных сосудов рук, лица; геометрия кисти руки; рукописная подпись; клавиатурный почерк (интервалы времени между нажатиями клавиш, составляющих кодовое слово, и длительность нажатий); голос. Хотя, впрочем, есть и более простые методы: парольная аутентификация или аутентификация по уникальному предмету (И8Б-токены, смарт-карты).
Небольшой экспресс-анализ НПА, их прошлого, настоящего и будущего, дает нам основание сделать вывод, что, несмотря на законодательную возможность применения в России электронного обучения и прогрессивных дистанционных образовательных технологий, тем не менее в подзаконных актах представлены существенные ограничения для их развития.
Таких ограничений в применении подобных технологий нет ни в одной развитой стране мира. Ни одно государство не вмешивается в образовательную деятельность вузов, так, как это происходит в России. Отставание России нами оценивается в 15-20 лет. Таких ограничений не имеют конкуренты российских вузов — зарубежные университеты, беспрепятственно работающие с гражданами, проживающими на территории Российской Федерации. Эти же ограничения — серьезное препятствие и в экспорте российского образования.
Литература
[1] Федеральный закон Российской Федерации от 29 декабря 2012 г., № 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" // Российская газета. 2012 [Электронный ресурс] http://www.rg.ru/2012/12/30/obrazovanie-dok.html.
[2] Письмо Минобрнауки России от 09.10.2013, № 06-735 "О дополнительном профессиональном образовании". [Электронный ресурс] http://www. consultant. ru/document/cons_doc_LAW_153651/#utm_campaign=fw&utm_source=consultant &utm_medium=email&utm_content=body.
[3] Андреев А. А., Солдаткин В. И. Дистанционное обучение и дистанционные образовательные технологии // Cloud of Science. 2013. № 1. С. 14-20.
[4] Постановление Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г., № 966 г. "О лицензировании образовательной деятельности" // Российская газета. 2013 [Электронный ресурс] http://www.rg.ru/2013/10/31/postanovlenie-site-dok.html.
[5] Стенограмма заседания Межведомственной рабочей группы по развитию электронного обучения, дистанционных образовательных технологий, 19.09.2013, Санкт- Петербург. [Электронный ресурс] ttps://attachment.fbsbx.com/ file_download.php?id=392074317586287&eid=ASuYxdh47EuqaKT4xbzsTHKw6af PDak9y-DXDyWlTcYP9rzWHMkakAE 1jZflBtFXTxE&mlme=1 &ext= 1387125306&hash=ASsyyeyacaPkS-Vk.
[6] Приказ Минобрнауки России «Об утверждении Порядка приема граждан на обучение по образовательным программам высшего образования — программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры на 2014/15 учебный год» (проект) [Электронный ресурс] http://regulation.gov.ru/ project/5878.html?point=view_project&stage=3&stage_id=3214.
[7] «Федеральный государственный образовательный стандарт высшего образования. Уровень высшего образования — Бакалавриат. Направление подготовки — 38.03.02 Менеджмент» (проект). [Электронный ресурс] http://regulation.
gov.ru/project/10427.html?point=view_project&stage=2&stage_id=6360.
[8] Приказ Минобрнауки России «Об утверждении Порядка проведения государственной итоговой аттестации по программам бакалавриата, программам спе-циалитета и программам магистратуры» (проект) [Электронный ресурс] http://regulation.gov.ru/project/10343.html?point=view_project&stage=3&stage_id= 5081.
Авторы:
Бубнов Г. Г., доктор экономических наук, профессор, ректор Московского технологического института «ВТУ»
Плужник Е. В., первый проректор Московского технологического института
«ВТУ», генеральный директор Московской бизнес школы
Солдаткин В. И., доктор философских наук, профессор, первый вице-президент Московского технологического института «ВТУ»
