CC BY
145
ПРИОРИТЕТЫ РОССИИ
34 (91) - 2010
НОРМАТИВНО-ПРАВОВОЕ ОБЕсПЕЧЕНИЕ
деятельности мчс России: состояние и перспективы*
(на вопросы Информационного агентства «Гарант» отвечает начальником Правового управления МЧс России А.А. Москалец)
Защита населения и территории страны от чрезвычайных ситуаций является одной из приоритетных задач системы национальной безопасности. В соответствии с Положением о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утвержденным Указом Президента Российской Федерации от 11.07.2004 № 868, МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.
Сегодня МЧС России накоплен большой опыт по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Создана серьезная нормативно-правовая база по государственному регулированию защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций как на федеральном, так и на региональном уровне. С какими же проблемами в своей деятельности сталкивается МЧС России, какие первоочередные задачи стоят перед министерством в настоящее время, способствует ли действующая нормативно-правовая база эффективной реализации государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах? На эти и другие актуальные вопросы аудитории в ходе интернет-интервью отвечает начальник Правового
* Публикуется в сокращении.
управления МЧС России Андрей Александрович Москалец.
— Андрей Александрович, какие наиболее важные задачи приходится решать МЧС России в настоящее время в сфере законодательного обеспечения деятельности министерства?
— Прежде всего хотелось бы остановиться на вопросах технического регулирования деятельности в сфере компетенции МЧС России. Так, еще 22 июля 2008 г. был принят Федеральный закон № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», который направлен на установление обязательных требований к продукции и процессам ее производства, эксплуатации и утилизации, а также на правовое регулирование отношений в области оценки соответствия, государственного контроля и надзора. С учетом практики применения данного федерального закона министерством планируется внесение в него соответствующих изменений, направленных на устранение двоякого толкования, позволяющих более точно конкретизировать область применения отдельных положений Технического регламента. В частности, могу сказать, что предлагается уточнить порядок и необходимость составления декларации пожарной безопасности в отношении отдельных объектов защиты. Предусмотрено исключение излишне детализированных требований и включение их в нормативные документы по пожарной безопасности (своды правил, национальные стандарты). Вводятся дополнительные требования, направленные на повышение пожарной безопасности учреждений здравоохранения и социальной защиты с пребыванием людей на постоянной основе или стационарном лечении. Предусматривается введе-
ние дополнительных мер по оповещению о пожаре маломобильных групп населения, обеспечению их эвакуации при пожаре и многое другое.
Кроме того, разрабатывается целый ряд новых технических регламентов, таких как: «Общие требования к продукции, обеспечивающие гражданскую оборону», «Общие требования к продукции, обеспечивающие защиту населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и «О безопасности маломерных судов».
Следующий блок вопросов, который мы нормативно обустраиваем, связан с системой обязательного страхования гражданской ответственности. Так, помимо Федерального закона от 27.07.2010 № 225-ФЗ «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте» нами разработан и согласовывается проект федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда в результате пожара».
Уроки прошедшего лета потребовали обратить особое внимание на необходимость развития добровольного начала в системе обеспечения пожарной безопасности и, соответственно, на разрабатываемый МЧС России проект федерального закона «О добровольной пожарной охране». Отечественный и зарубежный опыт показывает, что наиболее рациональным средством противопожарной защиты является организация именно добровольной пожарной охраны. Особенно это актуально для сельской местности.
Также ведется работа по законодательному обустройству контрольных и надзорных функций МЧС России, сферы лицензирования, а также вопросов организации тушения пожаров, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Прорабатываются вопросы внесения изменений в уголовное законодательство и законодательство об административных правонарушениях.
— Принимались ли в последнее время какие-либо существенные изменения в законодательстве России относительно государственной политики и иных аспектов в области гражданской обороны?
— Конечно, предпринимались. В ответе на данный вопрос хотел бы остановиться на трех федеральных законах, которые внесли изменения в законодательство, регулирующее деятельность в сфере гражданской обороны.
Первый. Федеральный закон от 19.06.2007 № 103-Ф3 «О внесении изменений в Федеральный закон «О гражданской обороне» и статью 21 Федерального закона «Об обороне» (о совершенс-
твовании федерального законодательства в сфере гражданской обороны). Данный федеральный закон направлен на совершенствование деятельности в области гражданской обороны и защиты населения с учетом разграничения полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В целях расширения понятийного аппарата в сфере гражданской обороны определены понятия «мероприятия в области гражданской обороны» и «требования в области гражданской обороны». Уточнены некоторые задачи в области гражданской обороны, такие как обучение населения в области гражданской обороны, оповещение населения об опасностях, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, санитарная обработка населения, обеззараживание зданий и сооружений, специальная обработка техники и территорий, а также принципы организации и ведения гражданской обороны. В соответствии с изменившимися задачами скорректированы полномочия органов государственной власти, местного самоуправления и организаций в области гражданской обороны.
Предусмотрено, что персональную ответственность за организацию и проведение мероприятий по гражданской обороне и защите населения несут не только руководители федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, организаций, но и руководители органов местного самоуправления. Установлено, что обеспечение мероприятий по гражданской обороне, проводимых организациями, осуществляется за счет средств этих организаций.
Второй. Федеральный закон от 25.11.2009 № 267-ФЗ «О внесении изменений в Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
Федеральным законом понятие «скорая медицинская помощь» разделено на скорую медицинскую помощь, которая будет оказываться медицинскими работниками, и первую помощь, которая будет оказываться, в том числе сотрудниками пожарной охраны и спасателями аварийно-спасательных формирований и аварийно-спасательных служб.
Кроме того, указанным федеральным законом внесены изменения в федеральные законы «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «О
- 3
пожарной безопасности», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» и «О гражданской обороне» в части замены понятия «первая медицинская помощь» на понятие «первая помощь».
Третий. Федеральный закон от 27.07.2010 № 223-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (в части реорганизации войск гражданской обороны в спасательные воинские формирования), который вступит в силу с 1 января 2011 г.
Цель изменений, внесенных данным федеральным законом, заключается в повышении эффективности мероприятий по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Указанный федеральный закон предусматривает создание сил и средств, способных эффективно и в полном объеме выполнять возложенные на них задачи мирного и военного времени, путем реорганизации войск гражданской обороны в спасательные воинские формирования федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области гражданской обороны, то есть нашего министерства.
— Расскажите, пожалуйста, каким образом осуществляется распределение компетенции между органами государственной власти разных уровней по вопросам гражданской обороны и чрезвычайных ситуаций?
— Если коротко отвечать, то законодательно. Если чуть поподробнее, то действующее законодательство четко и подробно разграничивает полномочия между федеральным центром, органами власти субъектов Российской Федерации, а также устанавливает соответствующие полномочия органов местного самоуправления, которые тоже следует учитывать. Отвечая на поставленный вопрос, следует начать с двух специальных отраслевых законов. Это Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне», в котором закреплены полномочия соответствующих органов власти и органов местного самоуправления в области гражданской обороны, а также Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», устанавливающий полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации
4 -
и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. Это отраслевые, специальные законы, а есть общие законы, которые в целом устанавливают принципы разграничения полномочий и распределения компетенции. Это, прежде всего, Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Именно с учетом применения всех этих документов в совокупности можно определить, какие именно органы власти и органы местного самоуправления, в каком объеме реализуют полномочия в области и гражданской обороны, и защиты населения.
— На уровне руководства государства поставлен вопрос о необходимости введения в России обязательного противопожарного страхования. Что сделано в этой связи на законодательном уровне ?Каковы перспективы введения обязательного противопожарного страхования?
— Действительно, министерством уже подготовлен проект федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда в результате пожара», основной идеей которого является комплексное решение проблем защиты от негативных последствий пожаров имущества физических и юридических лиц или индивидуальных предпринимателей, жизни и здоровья граждан, а также финансовое обеспечение ответственности перед третьими лицами за причинение возможного вреда. Хочется подчеркнуть, что законопроект предусматривает страхование владельцем недвижимости не собственно имущества, а своей ответственности перед третьими лицами.
Принятие закона позволит повысить уровень противопожарной защиты объектов недвижимости, виды которых прорабатываются. Этому будет способствовать внедрение экономических стимулов: чем хуже противопожарное состояние объекта, тем больший страховой взнос придется платить его владельцу. Кроме того, отдельно прорабатываются и вопросы страхования имущества от пожаров.
— В июле 2010 г. принят Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте». Расскажите, пожалуйста, на что он направлен, какие объекты отнесены к опасным?И какая ответственность предусмотрена для их владельцев?
— Федеральный закон «Об обязательном страховании гражданской ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного объекта» направлен на четкое правовое регулирование, а также создание предпосылок экономического регулирования в области защиты прав населения и организаций, которые могут пострадать при авариях на опасных объектах, а также существенное снижение рисков и размеров бюджетных затрат на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и компенсацию вреда, причиняемого потерпевшим.
В соответствии с данным законом и с учетом положений Федеральных законов от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» к опасным объектам относятся: опасные производственные объекты, подлежащие регистрации в государственном реестре в порядке, который устанавливается Правительством Российской Федерации, и гидротехнические сооружения, подлежащие внесению в Российский регистр гидротехнических сооружений.
При этом следует отметить, что под владельцем опасного объекта понимается юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, владеющие опасным объектом на праве собственности, праве хозяйственного ведения или праве оперативного управления либо на ином законном основании и осуществляющие эксплуатацию опасного объекта.
— Известно, что в зарубежных странах, например в Германии, создана мощнейшая добровольная пожарная служба. Андрей Александрович, расскажите, пожалуйста, о создании в России добровольной пожарной охраны, прежде всего на законодательном уровне. Что делается вашим ведомством в данном направлении?
— При ответе на этот вопрос, прежде всего, хочется акцентировать внимание на том, что на сегодняшний день в России добровольная пожарная охрана как один из видов пожарной охраны, уже создана и ее деятельность урегулирована на законодательном уровне.
При этом под добровольной пожарной охраной понимается форма участия граждан в обеспечении первичных мер пожарной безопасности, которые непосредственно участвуют на добровольной основе в деятельности подразделений пожарной охраны по предупреждению и (или) тушению пожаров, а участие в добровольной пожарной охране является формой социально значимых работ, устанавливаемых органами местного самоуправления поселений и городских округов.
Однако заложенный в действующем законодательстве механизм участия в добровольной пожарной охране не привел на сегодняшний день к массовому участию добровольцев в деле обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации. В этой связи МЧС России разработан и проходит согласование проект федерального закона «О добровольной пожарной охране», направленный на создание заинтересованности добровольцев в тушении пожаров путем совершенствования их социально-экономического положения, введения соответствующих льгот, гарантий и компенсаций, что наиболее актуально для сельской местности.
В качестве примера успешного функционирования добровольной пожарной охраны можно привести как отечественный, так и зарубежный опыт. Так, ранее в Советском Союзе добровольными формированиями ликвидировалось до 15 % от всех происходящих пожаров. А зарубежный опыт на примере Германии действительно показывает, как эффективно может действовать добровольная пожарная охрана.
Мы планируем, что до конца этого года законопроект будет внесен в Государственную Думу. И с учетом установленных для рассмотрения законопроектов процедур в начале следующего года можем ожидать уже принятого документа, подписанного и вступившего в законную силу.
— Как вы уже упоминали, пожары нынешнего лета показали необходимость пересмотра законодательства, обеспечивающего защиту лесов от пожаров. Чему же научил горький опыт? С какими инициативами в связи с этим вышло МЧС России?
— Хороший вопрос, который касается не только сферы деятельности нашего министерства, но и других федеральных органов исполнительной власти. В настоящее время прорабатывается концепция комплексного изменения законодательства, направленного на совершенствование системы управления лесным хозяйством в целом. Составной частью данной концепции станут меры по совершенствованию противопожарной защиты лесов. МЧС России принимает активное участие в данном процессе и уже вышло со своими предложениями по совершенствованию нормативной правовой базы.
С учетом анализа сложившейся обстановки с лесными пожарами и действий федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления министерством предлагается внесение изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
- 5
по совершенствованию порядка взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российкой Федерации и органов местного самоуправления по организации тушения лесных пожаров, а также наделению органов местного самоуправления полномочиями по проведению противопожарных мероприятий и оказанию содействия в тушении природных пожаров, в том числе вне границ населенных пунктов.
— Андрей Александрович, в соответствии со статьей 83 Лесного кодекса РФ полномочия по охране лесов, тушению лесных пожаров относятся к компетенции органов государственной власти субъекта РФ. Означает ли отказ министерства сельского хозяйства региона от заключения государственного контракта на тушение лесных пожаров на лесных участках области, что территориальные подразделения ГПС имеют право не выезжать на тушение лесных пожаров за исключением случаев, когда лесной пожар угрожает безопасности населенного пункта?
— Сегодняшнее законодательство Российской Федерации исходит из принципа разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе и полномочий в сфере деятельности, отмеченной в вашем вопросе.
Законодательно определены права и обязанности, а также ответственность за исполнение своих полномочий всеми уровнями управления и предполагается, что эти полномочия осуществляются соответствующими уровнями управления в полном объеме. И, действительно, статьей 83 Лесного кодекса РФ полномочия по обеспечению мер пожарной безопасности в лесах отнесены к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Однако принцип разграничения полномочий между различными уровнями управления совсем не означает, что если по каким-либо причинам один уровень управления не справляется со своими полномочиями, то эти полномочия не будут осуществляться. Законодательство предусматривает механизм взаимодействия и координации деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по выполнению закрепленных за ними задач. Так, летом 2010 г. была задействована практически вся единая государственная система предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций на всех уровнях, которая объединяет органы управления, силы и средства
6 -
федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций, в полномочия которых входит решение вопросов в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
— В плане законопроектной деятельности министерства уже давно стоит разработка Кодекса обеспечения безопасности жизнедеятельности населения РФ. Расскажите, пожалуйста, на какой стадии сегодня эта работа?
— Эта работа идет уже около двух лет. За время работы над Кодексом безопасности жизнедеятельности населения РФ были подготовлены обоснование необходимости подготовки такого нормативного правового акта и конкретные предложения по его структуре и форме. В целом конечной целью работы является разработка самого проекта кодекса. Для достижения этой цели в настоящее время проводится анализ состояния нормативной правовой базы в области безопасности жизнедеятельности населения Российской Федерации, анализ состояния безопасности жизнедеятельности населения Российской Федерации в различных сферах жизни, с учетом реализации имеющихся нормативных правовых норм, и выявляются правовые пробелы в законодательстве в области безопасности жизнедеятельности населения.
При этом следует отметить, что по итогам уже проведенных исследований был сделан вывод о необходимости более точного определения содержания будущего кодекса, в частности рассматривается возможность разработки Кодекса гражданской защиты РФ, что более соответствует направлениям деятельности нашего министерства.
— Как вы считаете, достаточно ли полно проработан Федеральный закон № 69- ФЗ «О пожарной безопасности» ? Отвечает ли он сегодня требованиям реальной действительности в сфере пожарной безопасности? Как вы оцениваете недавние изменения, которые были в него внесены?
— Закон о пожарной безопасности был принят давно — в 1994 г. Он является достаточно полным и взаимоувязанным нормативным правовым актом, определяющим общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, регулирующим в этой области отношения между органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, должностными и физическими лицами. Однако нельзя сказать, что названные вопросы регулируются только этим законом.
Говоря о пожарной безопасности в целом, нельзя забывать про другие нормативные правовые акты, в частности Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности», Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Также нельзя забывать и про целый ряд подзаконных нормативных правовых актов, принятых в развитие федеральных законов.
При оценке любого нормативного правового акта необходимо учитывать тот факт, что развитие общественных отношений, государственной политики, социальных и политических реалий требует от нас незамедлительного реагирования и, как следствие, внесения необходимых изменений в законодательство Российской Федерации.
Так, например, Федеральным законом от 23.07.2010 № 173-Ф3 «О внесении изменения в статью 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» внесены изменения в части определения понятия «локализация пожара». Ранее в законе данное определение отсутствовало. Это создавало трудности в его применении. Теперь установлено, что локализация пожара — это действия,
направленные на предотвращение возможности дальнейшего распространения горения и создание условий для его ликвидации имеющимися силами и средствами.
— Андрей Александрович, куда могут обращаться москвичи и жители других городов России за разъяснением требований федерального законодательства в области пожарной безопасности? Существует достаточно много различных норм, но не всегда в этих нормах можно разобраться самому...
— Наши граждане за разъяснениями требований федерального законодательства в области пожарной безопасности могут обращаться в МЧС России, территориальные органы МЧС России, а также в органы государственного пожарного надзора и иные подразделения МЧС России по направлениям деятельности.
Также, в соответствии с Федеральным законом от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» необходимую информацию можно получить на официальных Интернет-сайтах МЧС России и его территориальных органов, где можно найти ответы на наиболее актуальные и часто задаваемые вопросы. А так, в индивидуальном порядке, наши структуры и должностные лица всегда готовы ответить, разъяснить и помочь.
— Спасибо, Андрей Александрович, за подробные и исчерпывающие ответы!
Вела интервью Наталья КАРПУНИНА
РЕКЛАМНЫЙ БЛОК ТАКОГО РАЗМЕРА ОБОЙДЕТСЯ ВАМ ВСЕГО В 2 950 РУБЛЕЙ!
При неоднократном размещении (или сразу в нескольких журналах Издательства) предусмотрены скидки
(495) 721-85-75, 8-926-523-79-52 popova@fin-izdat.ru
