CC BY
39
УДК 94(470.342):342(470)"18/19"
А. А. Ситникова
НОРМАТИВНО-ПРАВОВАЯ БАЗА И ОСОБЕННОСТИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ВЯТСКИХ ГУБЕРНАТОРОВ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX в.*
В статье рассматривается нормативно-правовая база, на основании которой действовали губернаторы Российской империи. Раскрываются статус, права, обязанности и ответственность губернаторов, а также их административные функции. Кроме того, анализируется управленческая деятельность вятских губернаторов в конце XIX - начале XX в.
The article considers the legal basis which the governors of the Russian empire relied on in their activities. The article deals with the status, rights, duties and responsibilities of governors, as well as their administrative functions. The author analyzes man agerial activities of the governors in the late XIX-early XX centuries.
Ключевые слова: губернатор, Вятка, полномочия, нормативно-правовая база, управление.
Keywords: governor, Vyatka, the authority of the governor, legal framework, management.
В системе местного управления губернатор являлся высшим должностным лицом и главой местного управления в конкретно взятой губернии. Губернатор занимался обширной управленческой деятельностью, которая оказывала огромное влияние на экономическую и общественно-политическую жизнь региона.
В дореволюционной историографии даются различные понятия «губернаторской должности». Известный правовед В. М. Гессен анализировал статьи Свода законов Российской империи и пришел к выводу, что в статьях дано различное понятие губернаторской должности: «Ст. 292 Общего учреждения губернского называет губернатора представителем высшей в губернии власти; ст. 271 и 272 - представителем высшей правительственной, или административной, в губернии власти; ст. 201 - начальником и правителем губернии; ст. 270 - непосредственным начальником губернии, ст. 274 - исполнителем и, так сказать, оберегателем закона и т. д.» [1].
Ученый считал, что данное понятие имело двойственный характер, который выражался в том, что губернатор как представитель высшей власти в губернии был органом местного надзора, а как представитель Министерства внутрен-
* Исследование выполнено при финансовой поддержке РГФН, номер проекта 12-11-43004.
© Ситникова А. А., 2012
них дел принимал активное участие в управлении губернией.
На двойственность понятия «губернаторская должность» обращал внимание и барон С. А. Корф в статье, опубликованной в журнале «Вестник права» за 1901 г.: «Наказ 1837 года дал всю власть надзора губернатору, но не освободил его от управления... в нашем действующем законодательстве губернатор преимущественно орган активного управления, функции же надзора остались у него только как исторические рудименты» [2]. Исследователь считал, что функция надзора играла второстепенную роль, а основной была функция управления.
О. О. Эйхельман в своем исследовании также анализировал данное понятие: «Губернатор назван хозяином и начальником губернии. Но он, тем не менее, лишь исполнитель и оберегатель законов. и с этой властью заботится о возвышении благосостояния края» [3]. Существование института местного управления, в том числе и должности губернатора, представлялось ученому необходимостью.
Таким образом, исследование полномочий губернатора вызывало большой интерес среди ученых конца XIX в., должность губернатора представлялась им неоднозначной и многофункциональной.
Современные исследователи также уделяют внимание данному вопросу. В работе Л. М. Лысенко указывается на то, что к концу XIX в. возросли административные полномочия губернатора
[4]. Надзорную функцию губернатора анализирует С. А. Трушков: «Губернатор обладал широчайшими надзорными полномочиями по отношению к органам городского самоуправления»
[5]. Дуализм функций губернатора рассматривает О. Н. Богатырева. Она анализирует функцию надзора за органами местного самоуправления и приходит к выводу: «Разделение управленческих функций приводило к дублированию и нескоор-динированным действиям государственных и общественных учреждений, порождало противоречия, что в итоге сказывалось на эффективности всей системы управления» [6].
Правовые основы деятельности губернатора регулировались законодательством Российской империи. Губернатор осуществлял руководство губернией на основании «Общего Учреждения Губернского» [7], где в отделе II «О губернаторах» (Отд. II. Гл. I. Раздел 2 Общего учреждения губернского) была подробно регламентирована деятельность губернатора, был определен его статус, права и обязанности. Кроме того, губернатор опирался на подробные инструкции, которые он получал от центральной власти: «.каждый губернатор получал от центральной власти подробные инструкции, развивающие об-
щие положения применительно к конкретной ситуации в данном регионе» [8]. Назначение губернатора на должность происходило на основании ст. 263: «Губернаторы определяются и увольняются именными Высочайшими указами и Вместе Высочайшими приказами» [9].
Так, Ковенский губернатор действительный статский советник Н. М. Клингенберг был назначен Вятским губернатором по повелению императора, что подтверждает указ императора из Правительствующего Сената от 11 июля 1896 г.: «Именным высочайшим указом, данным Правительствующему Сенату, в 11 день сего июля, Ковенскому губернатору, действительному Статскому Советнику Клингенбергу всемилостивейшее повелено быть Вятским губернатором...» [10].
О назначении на должность Вятского губернатора всегда упоминалось в Памятной книжке Вятской губернии. Например, в разделе хроники общественной жизни г. Вятки и Вятской губернии на 1904 г. была помещена заметка: «23 ноября Вятский губернатор д. с. с. П. Ф. Хомутов назначен Казанским губернатором; Казанский вице-губернатор д. с. с. А. Г. Левченко - Вятским губернатором» [11].
Губернатор как должностное лицо был наделен определенным набором прав и обязанностей, которые были отражены в действующем законодательстве конца XIX в. Они имели право назначать и увольнять должностных лиц, кроме того, действующим законодательством того времени были определены обязанности губернатора. Статья 270 отдела II «О губернаторах» содержит общие обязанности губернаторов: «Губернаторы, как непосредственные начальники вверенных им высочайшею Государя Императора волею губернии... Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей всех состояний управляемого им края и вникая в истинное его положение и нужды, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил, порядка и благочиния. Им поручены и принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии, доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения и высший надзор за скорым исполнением всех законных постановлений и требований» [12].
Многие исследователи разделяли обязанности губернаторов на группы или категории. Например, А. Д. 1радовский, анализируя обязанности губернаторов, сгруппировал их в четыре категории.
К первой категории обязанностей автор отнес «блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правитель-
ствующего Сената и предписаний начальства» [13]. Вторая категория отражала прямые административные обязанности, выполняемые губернатором как лично, так и через состоящие под его председательством и руководством учреждения. Третья категория: губернатор принимал участие в различных действиях местных административных ведомств и в суде, если закон требовал его участия. Четвертая категория отражала надзорную деятельность губернатора относительно земских и городских учреждений.
О. О. Эйхельман уделяет внимание полномочиям губернаторов в социальной сфере: «В частности, на него возложено и общее наблюдение за ходом и направлением первоначального обучения в народных школах. Все сиротские дома, больница, богадельни, дома для умалишенных и тому подобные учреждения, поступившие в общественное ведение, подчинены губернатору, который вправе требовать исполнение в них всего, согласно уставу учреждения. Освидетельством сумасшедших и безумных, в особом губернском присутствии распоряжается губернатор. По соглашению с попечителем учебного округа губернатор разрешает обществам и на частные пожертвования открывать технические училища с курсом не свыше соответствующим уездным училищам» [14].
Помимо вышесказанного губернаторы обязаны представлять императору срочные ведомости по разным предметам, а именно: о чрезвычайных повинностях или нарядах, о недоимках, о важных происшествиях, о лицах, состоящих под надзором полиции, об отставленных от службы военных и гражданских чиновниках, о выданных из канцелярии губернатора заграничных паспортах, об иностранцах, присягнувших на подданство России [15].
Таким образом, обязанности губернатора были довольно обширными и затрагивали большой круг вопросов, касающихся общественной жизни губернии.
Следует отметить, что в обязанности губернаторов входило и представление отчетов о состоянии губернии непосредственно императору, рапорты и донесения императору и правительствующему Сенату.
А. Д. Градовский выделяет два вида общих отчетов губернатора о состоянии губернии. Первый вид отчетов составляется после первого «обозрения» губернии, которое губернатор был обязан произвести сразу же после вступления в должность. Затем губернатор был обязан представить рапорт императору и записку о состоянии губернии. Министру внутренних дел и генерал-губернатору губернатор отправлял копии с донесениями и записки. Такого рода ревизии губернаторы должны были производить один или два раза в год. Кроме того, губернаторы были обязаны пред-
ставлять императору ежегодно общий отчет о состоянии губернии за прошедший год.
Так, Вятский губернатор Ф. Ф. Трепов в особой записке довольно подробно описывал состояние Вятской губернии: «Народная нравственность в губернии представляется удовлетворительной. Свыше чем трехмиллионное население. имеет свойственные этому классу черты: трудолюбие, сравнительную строгость и чистоту нравов, простоту образа жизни, скромность потребностей. ...Дело народного образования в губернии поставлено правильно. К развитию его направлены усилия как земства, так и духовенства; к чести этих деятелей - они работают дружно» [16].
В данной записке Ф. Ф. Трепов затрагивал широкий круг вопросов жизни Вятской губернии, делая акцент на социальные проблемы населения. В целом, отчеты губернаторов о состоянии губернии отражали различные аспекты жизни губернии.
В обязанности губернаторов входило и издание различного рода приказов, распоряжений, циркуляров. Так, губернатор П. К. Камышанский издал приказ по поводу ревизии делопроизводства и денежной отчетности Сарапульского уездного полицейского управления. Губернатор остался доволен проведенной ревизией, о чем было упомянуто в Вятских губернских ведомостях [17]. В целом П. К. Камышанский был человеком образованным и гуманным и, как утверждает его современник А. А. Прозоров, «за короткое свое пребывание сумел внушить к себе всеобщее уважение» [18].
За 7 лет управления Вятской губернией А. Ф. Анисьиным было опубликовано немало циркуляров, предназначенных для уездных съездов, земских начальников и волостных правлений Вятской губернии [19].
Содержание циркуляров касалось разъяснений различных положений и временных правил, различного рода обращений в письменных объявлениях, решения по поводу жалоб, о выдаче паспортов, по вопросам подсудности, о порядке взыскания долгов и т. д.
Например, циркуляр губернатора А. Ф. Ани-сьина от 19 сентября 1891 г. № 2984 был обращен к земским начальникам Вятской губернии и касался вопросов делопроизводства: «Ввиду же того, что упорядочение делопроизводства волостных правлений находится в прямой зависимости от служебных качеств лиц, исполняющих обязанности волостных писарей, предлагается гг. земским начальникам, при определении на означенные должности, неупустительно наводить справки о прежней службе и о благонадежности кандидатов на писарские должности» [20].
Таким образом, одной из основных обязанностей губернаторов было издание правовых ак-
тов: приказов, распоряжений, циркуляров. В свою очередь данные правовые акты влияли на жизнь губернии. Они распространяли свое действие на территорию губернии и были обязательны для исполнения населением.
Помимо вышеуказанных полномочий, губернаторы имели право осуществлять надзорную деятельность в рамках своей губернии.
Существовало два направления надзорной деятельности губернатора: надзор за должностными лицами и надзор за деятельностью учреждений. Надзор за правительственными должностными лицами выражался в том, что губернатор назначал на должность, контролировал определение чиновников, служащих в местных административных учреждениях в должностях до VII класса включительно. Кроме того, через губернатора шли все представления местных административных на-чальств, за исключением контрольных палат, о награждении подведомственных им лиц.
Губернаторы несли ответственность за свои неправомерные действия и неправомерные действия своих подчиненных. Ответственность губернаторов за преступления должности была отражена во II томе Свода законов Российской империи. Кроме того, поводом к возбуждению ответственности губернатора было неумышленное, но неоднократно повторявшееся нарушение им закона.
Таким образом, законодательство конца XIX в. четко регламентировало не только права и обязанности, но и определяло надзорную деятельность и ответственность губернатора. Фактически управленческая функция доминировала, а надзорная была номинальной.
Управленческая деятельность губернаторов была разнонаправленной и содержала в себе различные аспекты внутреннего управления губернией. Итогом управления губернией становились социально-экономические показатели в статистических отчетах, отношение центральной власти и взгляды жителей губернии на проводимую управленческую деятельность губернатора.
Так, о грамотной работе губернатора Ф. Ф. Трепова говорит письмо С. Ю. Витте от 27.11.1895 № 3940: «...деятельность Податной инспекции Вятской губернии находит полное содействие со стороны Вашего Превосходительства и заслужила Ваше особенное внимание. Видя в таком сочувственном отношении Вашего Превосходительства к податной инспекции залог достижения той пользы, какая ожидается от этого института и успешного развития ее деятельности вверенной Вам губернии - считаю долгом засвидетельствовать Вам мою искреннюю признательность... » [21].
Письмо от министра финансов с благодарностью получал и губернатор Н. М. Клингенберг:
«...дело осуществления питейных реформ в Вятской губернии, обладающей значительным и разноплеменным населением, прошло вполне успешно, не вызвав никаких осложнений. Не сомневаясь, что столь благоприятные результаты были достигнуты предначертанными Вами мерами, пользуюсь случаем выразить Вашему Превосходительству мою искреннюю за это благодарность... » [22].
Особую популярность среди населения приобрел Ф. Ф. Трепов за счет своей деятельности по управлению Вятской губернией: «С приездом в город Вятку начальника губернии Ф. Ф. Тре-пова по его инициативе устраивается настоящая телефонная сеть, соединяющая почти все присутственные места, центральной станцией для этой сети служит помещение канцелярии губернатора. Сеть почти закончена устройством, а сообщение между всеми присутственными местами откроется завтра, 1-го января» [23].
Таким образом, положительная деятельность губернаторов поощрялась благодарственными письмами министерства финансов Российской Империи, а также позитивным откликом у населения губернии.
В годы революции политические взгляды населения губернии менялись, большой общественный резонанс имело любое ужесточение местного уклада жизни населения. Губернаторам приходилось принимать меры по стабилизации общественно-политической жизни в губернии.
В период революционных событий в стране губернией управлял А. Г. Левченко и 19 декабря 1906 г. губернатором было издано следующее объявление: «Считаю долгом предупредить, что ввиду беспокойного времени всякие скопления на улицах г. Вятки, шествия, манифестации и вообще образование толпы не будут допускаемы. Обращаюсь с просьбой ко всем сохранять спокойствие и самим поддерживать порядок, исполняя тем долг всякого человека, сознающего не только свои права, но и свои обязанности» [24].
В таком же направлении действовал и следующий губернатор, князь С. Д. Горчаков. Его деятельность отражена в официальных документах, периодических изданиях данного периода, в мемуарах современников губернатора. В большинстве известных материалов деятельность губернатора подвергалась критике.
А. А. Прозоров в своих мемуарах описывает деятельность С. Д. Горчакова следующим образом: «В 1907 г. губернатором был уже церемони-мейстер Высочайшего двора - князь Сергей Дмитриевич Горчаков... разве еще раз помянуть его, как гасителя проявления всякой общественной жизни, городской, земской, клубной и газетной литературы» [25].
Газета «Вятский край» активно критиковала управленческую деятельность губернатора С. Д. Горчакова. Газета описывала решение губернатора по вопросу неправомерного обыска в г. Сарапуле земского агронома Воробьева. Заявление губернатору предоставила губернская управа и просила его расследовать данный случай. Губернатор прислал свой ответ губернской управе: «На представление от 17-го с. августа за № 6096 уведомляю губернскую земскую управу, что когда губернская управа рассылает нелегальную литературу, "выборгское воззвание" и прокламации по земской почте, я не могу быть уверенным в политической благонадежности агентов губернской земской управы и потому не нахожу возможным сделать какое-либо распоряжение по представленному губернской управой заявлению сарапульской управы за № 926. Действия пристава законны. И. д. губернатора князь Горчаков» [26]. В ответ губернская управа подала жалобу в Сенат и привлекает губернатора к ответственности за клевету, так как «Выборгское воззвание» она не распространяла.
Общественность критиковала князя также за постановления, которые довольно затруднительно было реализовать в связи с особенностями деятельности жителей Вятской губернии.
Например, князь издал постановление, по которому «воспрещается иметь или приобретать без надлежащего разрешения охотничьи ружья как гладкоствольные, так и нарезанные». Данное постановление было довольно актуальным в постреволюционное время, но в обществе оно вызвало широкий резонанс, так как в губернии несколько волостей, в которых население занималось охотой на рябчика и белку, «и можно с уверенностью утверждать, что нет ни одной средней руки деревни, где бы не было у мужичков 2-3 ружей. Чтобы получить разрешительное свидетельство, необходимо ехать в уездный город к исправнику и уплатить 1 р. 50 к. гербового сбора. Громадные, совершенно непроездные, охотничьи кайс-кая и синеглинская волости лежат от уездного города верстах в полутораста, не меньше» [27].
В итоге спустя 2 года с начала руководства губернией на князя был написан ряд жалоб со стороны местных жителей, недовольных его методами управления. Об этом инциденте сообщалось в газете «Вятский край» в разделе «Хроника»: «По сообщению столичных газет, 1 марта председатель совета министров П. А. Столыпин вызвал по телеграфу вятского губернатора Горчакова, после целого ряда жалоб со стороны местных жителей на незаконные его действия во время выборов в Государственную Думу и на целый ряд репрессий по отношению к выборщикам левого блока. Вятские депутаты вносят на днях запрос в Государственную Думу по поводу действий губернатора Горчакова» [28].
По итогам жалоб была назначена ревизия в губернию, которая, однако, не выявила серьезных нарушений.
Губернатор А. Г. Левченко в решении вопросов, связанных с управлением губернией, опирался на законодательство. Так, в ответ на рапорт Елабужского исправника: «Сегодня в 12 до 3-х часов дня приказчики толпою предлагали настойчиво хозяевам купцам закрыть магазины и добровольно установить прекращение торговли в воскресные дни, большинство хозяев согласились, малая часть отказались. Насилий, беспорядков не производили, но в следующее воскресенье хотят насильно закрыть магазины. Следует ли последним в случае, если запрещения полиции ослушаются, рассеять их или привлечь только к ответственности по 38 и 142 ст. устава» - губернатор ответил: «На рапорт 22.10.1905 уведомляю, аресты могут быть производимы только на точном основании закона, а не административною властью» [29].
В связи с обострившейся политической ситуацией и революционными настроениями в стране жизнь Вятской губернии была дестабилизирована, действующая власть того периода критиковалась населением. Любая управленческая деятельность приводила к недовольству среди народа. В свою очередь, губернаторы, нередко вынужденные применять непопулярные меры, продолжали опираться на закон.
Помимо установленных законом методов управления губерниями вятские губернаторы использовали довольно необычные методы. Так, в одном из мемуаров известного жителя Вятки А. А. Прозорова была описана деятельность губернатора Ф. Ф. Трепова, который, как утверждал мемуарист, любил ходить переодетым по улицам города: «Однажды в каком-то шинке поднял шум, и будучи не узнан, был взят в полицию, где, раскрыв свою личность, благодарил полицию за правильность действий» [30].
Такой метод позволял губернатору оценивать деятельность местного управления в отношении простого жителя губернии.
Таким образом, деятельность губернатора была регламентирована статьями Свода законов Российской Империи. Губернатор был наделен определенными полномочиями, необходимыми для осуществления своей деятельности. Помимо управленческой деятельности губернатор осуществлял и надзорную деятельность в рамках своей губернии и полномочий. Губернаторы издавали различные правовые акты: циркуляры, постановления, приказы, объявления, которые влияли не только на деятельность чиновничьего аппарата, но и регламентировали жизнь всей губернии.
В период общественно-политической нестабильности населением активно критиковалась управленческая деятельность губернаторов, несмотря на ее законный характер. В случаях массового недовольства центральная власть проводила проверки деятельности губернаторов, но, как правило, нарушений в действиях губернатора не выявлялось.
Примечания
1. Гессен В. М. Вопросы местного управления. СПб.: Право, 1904. С. 23.
2. Корф С. А. Очерк исторического развития губернаторской должности в России // Вестник права. 1901. № 9. С. 148.
3. Эйхельман О. О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890. С. 24.
4. Лысенко Л. М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской Империи (XVIII - начало XX в). М., 2001. С. 101.
5. Трушков С. А. Администрация и полиция Вятской губернии второй половины XIX - начало XX века. Киров, 2003. С. 9.
6. Богатырева О. Н. Губернская администрация и земское самоуправление. Вторая половина XIX - начало XX века // Вопросы истории. 2004. № 8. С. 111.
7. Общее учреждение губернское // Свод законов Российской империи. Т. II. 1892. С. 2.
8. Лаптева Л. Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998. С. 51.
9. О губернаторах // Свод законов Российской империи. Т. II. 1892. С. 23.
10. Государственный архив Кировской области (ГАКО). Ф-582. Оп. 138-оц. Д. 200/оц. Л. 1.
11. Календарь и памятная книжка Вятской губернии на 1906 год. С. 80.
12. О губернаторах // Свод законов Российской империи. Т. II. 1892. С.24.
13. Градовский А. Д. Начала русского государственного права. Т. III. СПб., 1883. С. 232-235.
14. Эйхельман О. О. Указ. соч. С. 34.
15. Градовский А. Д. Указ. соч. СПб., 1883. С. 269
16. ГАКО. Ф. 582. Оп. 66. Д. 10. Л. 1.
17. Вятские губернские ведомости. 1909. № 51. С. 2.
18. ГАКО. Ф. 170. Оп. 1-оц. Д. 420-оц. Л. 44.
19. Сборник руководительных циркуляров вятского губернатора Анисьина и исправляющего должность губернатора Ратькова-Рожнова относительно деятельности уездных съездов, земских начальников и волостных правлений. Вятка. 1894. С. I.
20. Там же. С. 27.
21. ГАКО. Ф. 582. Оп. 40. Д. 55. Л. 146.
22. Там же. Оп. 138-оц. Д. 200/оц. Л. 310
23. Вятские губернские ведомости. 1894. № 105. С. 3. Местный отдел.
24. Календарь и Памятная книжка Вятской губернии за 1906. С. 80.
25. ГАКО. Ф. 170. Оп. 1-оц. Д. 420. Л. оц. Л. 44.
26. Вятский край. 1907. 13 янв. С. 2-3.
27. Там же.
28. Вятский край. 1907. 7 марта. С. 4.
29. ГАКО. Ф. 582. Оп. 146. Д. 220-оц. Л. 1, 14.
30. ГАКО. Ф. 170. Оп. 1-оц. Д. 420-оц. Л. 38.
