CC BY
57
© А.А. Киселева, 2009
УДК 32.001:347.176.1(470.620) ББК 66.0(2Рос-4Кра)
НОРМАТИВНАЯ БАЗА РАЗВИТИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В КРАСНОДАРСКОМ КРАЕ
А.А. Киселева
Впервые проведен сравнительный анализ применяющихся в настоящее время форм участия граждан в управлении делами государства на уровне субъекта Российской Федерации (в Краснодарском крае). Предложены критерии для определения развитости гражданского общества в Краснодарском крае.
Ключевые слова: гражданское общество, некоммерческие организации, политическое участие, взаимодействие, публичные слушания, общественные советы, опрос граждан.
В настоящее время актуальной задачей является развитие нормативной базы гражданского общества. В качестве одного из шагов в данном направлении можно предложить принятие уже разработанного модельного закона субъекта РФ «О реализации прав граждан на участие в управлении делами государства» [3, с. 11-33]. Внедрение данного закона, конечно, принятого с поправками для каждого отдельного субъекта Российской Федерации, поможет не только наладить фактический диалог между органами государственной власти, гражданами и представителями гражданского общества, но и реализовать конституционное право граждан на участие в управлении делами государства. В данном модельном законе представлены различные формы участия граждан в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации, их общее число 13. В случае если какие-то формы будут неуместны в условиях конкретного субъекта РФ, их перечень все же остается достаточно широким.
Нормы модельного закона являются синтезом уже применяющихся эффективных практик взаимодействия власти и гражданского общества в субъектах Российской Федерации. В то же время он, в случае приня-
тия, станет эффективной нормативной основой для реализации права граждан на непосредственное участие в управлении делами государства.
Проанализируем имеющуюся нормативную базу в Краснодарском крае для возможности реализации конституционного права гражданина Российской Федерации участвовать в управлении делами государства непосредственно.
В качестве первой возможной формы участия рассмотрим гражданский форум. В Краснодарском крае данная форма участия граждан никак не регламентируется. В Федеральном законе от 04.04 2005 г. № 32-ФЗ (ред. от 30.06 2007 г.) «Об общественной палате Российской Федерации» сказано, что Общественная палата организует и проводит гражданские форумы и слушания по актуальным вопросам общественной жизни (п. 2 ст. 21) [9]. Регулярность проведения не отмечена.
Публичные слушания как форма участия граждан в управлении делами государства отражена в Постановлении губернатора № 750 от 19 августа 2005 г. «Об утверждении Положения о публичных слушаниях по вопросам, относящимся к полномочиям исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» [4]. Подробный анализ данной формы участия изложен выше при анализе реализации Концепции административной реформы в Краснодарском крае. Данная форма также имеет нормативную основу и в Федераль-
ном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в котором отмечено, что публичные слушания в субъекте РФ по бюджету являются обязательными» [8].
Гражданская законодательная инициатива как форма участия граждан в управлении делами государства не установлена ни региональными нормативными актами Краснодарского края, ни федеральными.
Гражданское лоббирование как форма участия прописана в Законе Краснодарского края от 6 июня 1995 г. № 7-КЗ (в ред. Законов Краснодарского края от 07.08.96 № 42-КЗ, от 06.04.99 № 168-КЗ) «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» в ст. 7 «Лоббизм в правотворчестве края» [1]. Отдельного нормативного акта, регулирующего деятельность именно гражданских лоббистов в крае, нет, его нет и в федеральных нормативных актах.
Общественные советы как форма участия граждан представлена в нормативной базе Краснодарского края, например, Постановлением главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2005 г. № 392 «О совете при главе администрации Краснодарского края по содействию развитию гражданского общества и правам человека» [6]. В Краснодарском крае создан Совет при ГУВД Краснодарского края. Деятельность советов рассмотрена выше. Общественные советы как форма участия закреплена в федеральных нормативных актах: в Постановлении Правительства Российской Федерации от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральных министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации» [5].
Участие граждан в коллегиальных органах управления. Данная форма участия имеет практическое применение в Краснодарском крае: 29 марта 2008 г. в газете Кубанс-
кие новости было размещено сообщение о начале выдвижения кандидатуры представителя общественности в квалификационную коллегию судей Краснодарского края [7, с. 4], но нормативной базы пока не создано.
Участие граждан в рабочих группах по подготовке проектов решений. Данная форма участия имеет практическую ситуативную организацию, но системности и нормативной базы нет.
Открытое соглашение об общественно-государственном партнерстве. Данная форма участия граждан в управлении делами государства не имеет ни практической, ни юридической реализации в Краснодарском крае.
Опрос граждан как форма участия граждан в управлении делами государства субъекта Российской Федерации закреплена в Законе Краснодарского края от 13 августа 1999 г. № 203-КЗ (в ред. Закона Краснодарского края от 08.04 2003 г. № 571-КЗ) «Об опросе населения Краснодарского края». Важно отметить, что если в качестве инициаторов опроса будут выступать граждане, то им необходимо собрать 50 тыс. подписей (ст. 8 и ст. 12), данный количественный порог представляется необоснованно завышенным, что снижает возможность участвовать граждан в опросе в качестве инициативной группы.
В законе Краснодарского края «О взаимодействии органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений» 28 июня 2007 г. были внесены изменения относительно основных форм взаимодействия органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений ст. 4 [3]. Так, в новой редакции к формам взаимодействия органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений добавилось, помимо остальных, проведение общественного мониторинга, но только на уровне определения.
Гражданская экспертиза как форма участия граждан включена в новую редакцию Краснодарского края «О взаимодействии органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений», но на уровне только определения, детального рассмотрения данной формы, либо отдельного нормативного акта, регламентирующего воз-
можность участия граждан в управлении делами государства через гражданскую экспертизу, нет.
Гражданская оценка публичных обязательств и гражданское расследование как формы не имеют ни практического применения, ни нормативной базы в Краснодарском крае.
Таким образом, из 13 возможных и наиболее приемлемых форм участия граждан в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации в Краснодарском крае:
- имеют нормативную базу и реализуются лишь две формы - публичные слушания и общественные советы; опрос граждан имеет прописанный механизм реализации, но на практике данная форма используется крайне редко в связи с завышенным количественным порогом инициирования опроса гражданами;
- упоминаются в нормативной базе три формы: гражданское лоббирование как лоббизм в правотворчестве края; гражданский мониторинг и гражданская экспертиза как общественный мониторинг и общественная экспертиза, без описания механизма их проведения;
- вообще не имеют нормативной базы и не используются такие формы, как гражданский форум, гражданская законодательная инициатива, открытое соглашение об общественно-государственном партнерстве, гражданская оценка публичных обязательств и гражданское расследование;
- используются, но не имеют прописанного механизма реализации участие граждан в коллегиальных органах управления и участие граждан в рабочих группах по подготовке проектов решений.
Введем следующий критерий оценки состояния гражданского общества: если 7 из 13 (более 51 %) форм участия граждан, описанных в модельном законе, имеют нормативную базу (прописанный механизм реализации) и регулярно реализуются на практике (то есть определенная периодичность, например, раз в год, раз в квартал и так далее), то гражданское общество уже сформировано и продолжает развиваться. Если менее 7 форм из 13 (менее 50 %), то гражданское обще-
ство находится на стадии формирования. Так как в Краснодарском крае имеют нормативную базу и прописанный механизм только 3 формы из 13, то гражданское общество только начинает формироваться в Краснодарском крае и имеет перспективы для дальнейшего развития.
Сравнительный анализ возможных форм реализации права граждан на непосредственное участие в управлении, представленных в модельном законе субъекта Российской Федерации «О реализации права граждан на участие в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации», и форм участия граждан в управлении делами государства, закрепленными в нормативно-правовых актах Краснодарского края, показал, что гражданское общество в Краснодарском крае находится на стадии формирования и имеет значительные организационно-правовые предпосылки для своего дальнейшего развития.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Акрамовская, А. Г. Модельные законы субъекта Российской Федерации «О реализации права граждан на участие в управлении делами государства в субъекте Российской Федерации» и «О государственных гарантиях права населения на осуществление местного самоуправления в муниципальных образованиях субъекта Российской Федерации» с комментариями / А. Г. Акрамовская, Е. Б. Веприкова, М. В. Савва. - М. : ЗАО «Гриф и К», 2007. - 112 с.
2. Закон Краснодарского края от 26 ноября 2003 г. N° 627-КЗ «О взаимодействии органов государственной власти Краснодарского края и общественных объединений» (с изм. от 29 апр. 2005 г. и 28 июня 2007 г.). - Режим доступа: http:// map.lawcs.ru/south/krasnodar.shtml.
3. Закон Краснодарского края от 6 июня 1995 г.
№ 7-КЗ (в ред. Законов Краснодарского края от07.08.96 № 42-КЗ, от 06.04.99 168-КЗ) «О правотворчестве и
нормативных правовых актах Краснодарского края». -Режим доступа: http://pravo.levonevsky.org/bazazru/ texts24/txt24468.htm.
4. Постановление губернатора N° 750 от 19 августа 2005 г. «Об утверждении Положения о публичных слушаниях по вопросам, относящимся к полномочиям исполнительных органов государственной власти Краснодарского края» // Ежедневная краевая общественно-политическая газета «Кубанские новости». - 2005. - 24 авг. [№ 126 (3653)].
5. Постановление Правительства Российской
Федерации от 2 августа 2005 г. № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации, федеральных службах и федеральных агентствах, подведомственных этим федеральных министерствам, а также федеральных службах и федеральных агентствах, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации». - Режим доступа : http://www. consultant.ru/online/base/
?req=doc;base=LAW;n=75959.
6. Постановления главы администрации Краснодарского края от 5 мая 2005 г. № 392 «О совете при главе администрации Краснодарского края по содействию развитию гражданского общества и правам человека». Законодательство России. - Ре-
жим доступа: http://www.bestpravo.ru/krasn/data02/ tex12014.htm.
7. Сообщение о начале выдвижгния кандидатуры представителя общественности в квалификационную коллегию судей Краснодарского края // Ежедневная краевая общественно-политическая газета «Кубанские новости». - 2008. - 29 марта [№ 51 (4190)]. - С. 4.
8. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» № ФЗ-184 от 6 окт. 1999 г. -Режим доступа: http://www.kodeks.ru/nolrame/com-pus-FullLegRF?d&nd=901744603&nh=0&ssect=25.
9. Федеральный закон от 04.04 2005 г. № 32-Ф3 (ред. от 30.06.2007 г.) «Об общественной палате Российской Федерации» - Режим доступа: http:// map.lawcs.ru/federallaw/fed-opalat.shtml.
THE LEGISLATIVE BASE FOR THE CIVIL SOCIETY DEVELOPMENT
IN KRASNODAR REGION
A.A. Kiselyova
A comparative analysis of current citizens’ participation in government affairs management on the regional level of the Russian Federation (based on the Krasnodar region experience) was conducted. The criteria of estimation of the civil society level development in Krasnodar region were presented.
Key words: civil society, non-profit organizations, political participation, political interaction, public hearings, social councils, citizens’ survey.
