CC BY
56
И.В. Шуманов
Независимая антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов как эффективный инструмент влияния гражданского общества на
органы публичной власти
В парадигме правового государства институт гражданского общества наделен определенными механизмами влияния на публичную власть в целом, государственную и муниципальную в частности. Вместе с тем действительность доказывает, что гражданское общество ограничено в инструментах влияния на органы государственной и муниципальной власти.
Критически важной гранью взаимоотношений общества и государства является проблема коррупционных проявлений в государственных институтах. Анализ сложившейся в России ситуации показывает, что коррупционный аспект затрагивает практически все сферы общественных отношений. Профилактикой и борьбой с коррупцией в России занимаются более чем 15 различных органов государственной власти. Это и федеральные органы власти, наделенные полномочиями по борьбе с коррупцией (Министерство юстиции РФ, Федеральная антимонопольная служба РФ), и контрольно-надзорные органы (Прокуратура РФ, Министерство внутренних дел РФ). Существует достаточно большое количество межведомственных комиссий, так же имеющих главной целью - противодействие коррупции (межведомственные комиссии, созданные при Президенте РФ, и совещательные органы, созданные при территориальных органах Прокуратуры РФ и органах государственной власти субъектов РФ).
Однако мировые рейтинги оценки коррупции свидетельствуют об обратных тенденциях, а именно о росте коррупционных проявлений в РФ. Ежегодная оценка индекса восприятия коррупции, проводимая международной организацией Transparency International, свидетельствует о незначительном, но росте коррупционных проявлений в России. По оценкам международных экспертов, Россия занимает 154-е место из 178 возможных в рейтинге индекса восприятия коррупции в 2010 г. Если соотнести текущую ситуацию с прошлогодним показателем, то страна ухудшила свои позиции на 8 пунктов. Означает ли это, что шаги, предпринятые за последние годы властью (приятие федерального пакета нормативно-правовых актов по противодействию коррупции, утверждение национального плана противодействия коррупции, рост статистики выявленных коррупционных нарушений и т.п.) формальны и не отражают реальную картину в сфере противодействия коррупции в целом? Однозначно ответить на этот вопрос трудно даже специалисту в данной области. Уверенно можно лишь сказать, что поиск индивидуальных решений для противодействия коррупции в нашей стране является скорее правилом, нежели исключением.
Единственным механизмом, действительно дающим положительные результаты (часто не благодаря, а вопреки властным усилиям), выступает гражданский контроль. СМИ и Интернет пестрят фактами коррупции, общественные организации и отдельные активисты проводят собственные расследования, называют имена, публикуют факты, пишут в органы власти, подают заявления в правоохранительные органы [1]. Однако успехи в гражданском сопротивлении коррупции невелики: ситуативная критика власти скорее приносит негативный эффект и сказывается отрицательно на ее имидже в целом. В связи с тем, что в стране отсутствует единый подход в системе противодействия коррупции, система государственной и муниципальной власти в лице бюрократии всеми силами сопротивляется попыткам граждан России собственными силами справиться с отечественной коррупцией. Важности противодействия коррупционным проявлениям добавляет то, что коррупция, паразитируя на властных правоотношениях, подрывает фундаментальные основы общества и государства.
Определение, используемое в Справочном документе ООН о международной борьбе с коррупцией, таково: «Коррупция - это злоупотребление государственной властью для получения выгоды в личных целях» [2]. Определение значительно ши-ре, чем формулировки взяточничества и корыстного злоупотребления властными полномочиями.
В работе «Демократия и коррупция в Европе» упоминается следующее: «Коррупция, ударяя по самым корням демократии, ставит под угрозу ценности системы. Коррупция заменяет частными интересами общественный интерес, подрывает правление закона и отрицает принципы равенства и прозрачности в пользу некоторых акторов, обладающих секретным и привилегированным доступом к общественным ресурсам» [3, р. 2]. Указанный вывод соответствует и результатам, полученным экспертами Всемирного банка и Европейского банка реконструкции и развития [4].
Победить коррупцию в отдельной стране невозможно, т.к. сопротивление бюрократии оказывается слишком сильным. Интернациональные организации, такие как Всемирный банк, активно стимулируют борьбу с коррупцией, но и они не в силах успешно противостоять ей в какой-либо отдельно взятой стране, если ее правительство и граждане не проявляют воли и решимости к борьбе. Вот почему эффективная борьба с коррупцией возможна только в тесном сотрудничестве между отдельными странами и международными организациями [5].
Углубившись в детальное изучение мер, предпринятых государством для того, чтобы наделить гражданское общество инструментами для борьбы с коррупцией, можно сделать вывод о том, что существуют действенные инструменты, которые могут эффективно ей противостоять.
Однако противодействие коррупции затруднено тем, что некоторые коррупционные проявления обличены в легальную форму, тем самым фактически выпадая из коррупционного формата.
Серьезной проблемой, тесно переплетающейся с латентной коррупцией, является несовершенство нормативно-правовых актов. В.В. Путин отмечал, что «принятые законы часто противоречат друг другу, будучи принятыми, не выполняются, постоянно подвергаются изменениям» [6, с. 17]. Коррупция и ее корни, по словам Руководителя Администрации Президента РФ С.Е. Нарышкина, таятся в несовершенной нормативной базе. По его словам, до 90 % коррупции записано в законах [7, с. 8]. Эти слова созвучны с мнением судьи Конституционного суда РФ профессора В.О. Лучина о том, что в современном российском законодательстве «если в чем-то и достаточно совершенства, то это относится к созданию удобств для всевозможных мошенников» [8, с. 81].
Одним из новейших механизмов профилактики коррупции в правовом поле является антикоррупционная экспертиза нормативных актов и их проектов. Указанная экспертиза позволяет рассматривать нормативно-правовые акты через антикоррупционный фильтр, пропуская конкретные нормы и блокируя нормы, содержащие в себе потенциально коррупциогенные факторы. Главной целью антикоррупционной экспертизы является устранение коррупциогенных норм из текста нормативного правового акта или его проекта, т.е. устранение «латентной» коррупции.
Возможны два основных варианта решения проблемы снижения (устранения) коррупциогенности нормативно-правовых актов. Один из них связан с общим повышением их качества. Второй - с выделением специализированного направления повышения качества нормативных правовых актов: с целенаправленным и системным выявлением и устранением из них положений, которые безусловно или с высокой степенью вероятности порождают коррупционные риски.
В экспертном сообществе России уже к 2003 г. возникло понимание того, что в ситуации системной коррупции, характерной, к сожалению, в настоящее время для России, нельзя ограничиться первым подходом, а именно общим повышением качества правовых норм. Предложения по технологии снижения коррупционных рисков, создаваемых законодательством, были сформулированы специалистами фонда «Индем» Государственного университета - Высшая школа экономики, Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ [9; 13].
Аналогичной позиции придерживается и главный идеолог внедрения антикоррупционной экспертизы в правоприменительную практику в России, директор департамента Центра стратегических разработок В.Н. Южаков. В своей работе «Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: методика, опыт, перспективы» он обосновывает необходимость участия в экспертной деятельности институтов гражданского общества и описывает саму технику проведения антикоррупционной экспертизы, закладывая тем самым методические основы,
воплотившиеся позже в Методику проведения антикоррупционной экспертизы, утвержденную постановлением Правительства РФ [10].
Отметим, что сам термин «антикоррупционная экспертиза» родился не так давно. Примечательно и то, что понятие антикоррупционной экспертизы впервые появилось в России.
Ключевым моментом для институтов гражданского общества в тренде проведения антикоррупционной экспертизы нормативно-правовых актов явилось принятие постановлений Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 года № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» [11]. Указанными постановлениями были определены правила проведения независимой экспертизы, проводимой аккредитованными Минюстом России, юридическими и физическими лицами, и заложены методические основы проведения антикоррупционной экспертизы.
В свою очередь Министерством юстиции России во исполнение указанных постановлений Правительства был издан приказ № 92 от 31 мар-та 2009 года «Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность». На сегодняшний день аккредитацию на проведение независимой антикоррупционной экспертизы в России получили 808 физических лиц и 158 юридических. Это говорит о достаточном интересе к антикоррупционной экспертизе со стороны общественных объединений и юридического сообщества. К примеру, в Калининградской области аккредитацию Министерства юстиции получили 3 юридических лица и 5 юристов-экспертов. Активно принимают участие в проведении антикоррупционных экспертиз сравнительно небольшое количество экспертов.
Механизм влияния экспертов на коррупциогенные нормы в тексте НПА достаточно сложен, однако зачастую это практически единственный и достаточно эффективный по отношению к иным правовым методам способ противодействия коррупции в стране. Подготовленное экспертами заключение направляется в орган, издавший анализируемый экспертами нормативный правовой акт. Зачастую в ответе от издающего НПА органа сообщается о том, что указанные замечания экспертов являются несущественными и орган считает нецелесообразным вносить изменения в текст (проекта) нормативного правового акта, так как в соответствии с п. 3 ст. 5 Федерального закона РФ от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [12] заключение независимых экспертов имеет рекомендательный характер. Практика показала, что только привлечение к рассмотрению органов Прокуратуры РФ и Министерства юстиции РФ антикоррупционного заключения экспертов может служить серьезным аргументом для правильной оценки органами публичной власти информации, содержащейся в заключении.
В ходе практической работы независимых экспертов были выявлены следующие трудности, влияющие на количество и качество проводимых ими независимых антикоррупционных экспертиз.
Во-первых, проведение независимой антикоррупционной экспертизы затруднено отсутствием единого информационного ресурса, в котором находились бы актуальная информация и сами проекты нормативно-правовых актов, предназначенные для проведения антикоррупционной экспертизы (хотя бы на региональном уровне).
Во-вторых, действующее законодательство не раскрывает сути взаимодействия независимых антикоррупционных экспертов и органов государственной (муниципальной) власти.
В-третьих, рекомендательный характер заключения антикоррупционной экспертизы зачастую воспринимается органами государственной и муниципальной власти как необязательность применения предложений, изложенных в антикоррупционном заключении.
В-четвертых, отсутствуют системные механизмы обмена опытом между аккредитованными экспертами, что приводит к различной региональной практике применения института антикоррупционной экспертизы.
В свою очередь задача правоприменителей - экспертов, проводящих антикоррупционную экспертизу, - в беспристрастной оценке нормативных правовых актов на предмет коррупциогенности и постоянном совершенствовании методик проведения экспертизы, выявлении полисистемных факторов коррупциогенности.
Возможно, используя имеющиеся в руках инструменты, такие как независимая антикоррупционная экспертиза, общественные и гражданские институты смогут оказывать более действенное влияние на принятие нормативных решений органами власти. Безусловно, указанные тенденции могут иметь развитие лишь при эффективном и повсеместном гражданском просвещении и усилении тренда информационной открытости органов власти.
Литература
1. Пресс-релиз Центра Трансперенси Интернешнл-Р в связи с выходом ИВК 2010 (индекс восприятия коррупции, рейтинг 2010 г. ) // http://www.transparency.org.ru
2. Девятый конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями // Справочный документ о международной борьбе с коррупцией. А/ CONF. 769/14. 1995. 13 APR.
3. Democracy and corruption in Europe. L.; Washington, 1997.
4. Хелман Д.С. Лови момент, прихвати немного государства. Скупка государства, коррупция и влияние в странах с переходной экономикой // Рабочие документы по исследованию экономической политики Всемирного банка реконструкции и развития. Нью-Йорк, 2000.
5. Шевелевич А.А. Административно-правовые основы противодействия коррупции в системе государственной службы: Автореф. ... канд. юрид. наук. М., 2008.
6. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства // http://2002.kremlin.ru/events/510.html
7. Интервью с руководителем Администрации Президента РФ С.Е. Нарышкиным // Российская газета. 2010. 14 января.
8. Лучин В.О. Конституция РФ. Проблемы реализации. М., 2002.
9. Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. М.А. Краснова и Г.А. Сатарова. М., 2004.
10. Южаков В.Н. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов: методика, опыт, перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2.
11. Постановление Правительства РФ от 5 марта 2009 года № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции // Российская газета. 2010. 5 марта.
12. Федеральный закон РФ от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов // Российская газета. 2009. 22 июля.
13. Тихомиров Ю.А. Преодолевать коррупциогенность законодательства // Право и экономика. 2004. № 5.
