CC BY
28С. В. Запольский, S. V. Zapolsky,
доктор юридических наук, профессор, Doctor of Law, Professor главный научный сотрудник Chief Scientist of the Sector сектора административного права Administrative Law and Administrative и административного процесса Process Institute of State Geology, ИГП РАН Russian Academy of Sciences
DOI:
НЕЗАКОННОЕ ОБОГАЩЕНИЕ ЛИЦ, НАХОДЯЩИХСЯ НА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЕ, -ПРАВОВАЯ ОЦЕНКА
Аннотация: в основу исследования положена комплексная методология с использованием институционального подхода, учитывающего специфику объекта исследования и складывающихся социально-экономических и правовых реалий, „Q определяющих условия встраивания системной коррупции в российское социально-экономическое пространство, рассмотрены условия и особенности незаконного S обогащения в Российской Федерации; вскрыты причины формирования и упрочения этого явления, организованного в узко-эгоистичных интересах управляющей элиты; ^^ проанализированы его социально-экономические последствия; обоснованы предложе-g ния по противодействию. Положения и выводы статьи могут быть использованы CQ в дальнейших исследованиях рассматриваемого явления, а также при обсуждении 2 вопросов о необходимости законодательных инициатив юридической ответствен-^ ности за преступления экономической направленности. В частности, это касается S предложений о введении уголовной ответственности за незаконное обогащение. 2 Ключевые слова: коррупция, должностные правонарушения, государственная
¡5 дисциплина, юридическая ответственность, гражданский деликт, международное § сравнительное право, уголовная ответственность, финансовый контроль, публичный О мониторинг. С
^ ILLEGAL ENRICHMENT OF PERSONS IN PUBLIC SERVICE -
8 LEGAL ASSESSMENT
CQ
170
Abstract: the study is based on a comprehensive methodology using an institutional approach that takes into account the specifics of the object ofstudy and the emerging socioeconomic and legal realities that determine the conditions for embedding systemic corruption in the Russian .socio-economic .space; the conditions andfeatures of illicit enrichment in the Russian Federation are considered; the reasons for the formation and consolidation of this f^ phenomenon, organized in the narrowly selfish interests of the ruling elite, are revealed; O analyzed its socio-economic consequences; substantiated proposals for counteraction.The 'V provisions and conclusions of the article can be used in further studies of the phenomenon (y under consideration, as well as in discussing the need for legislative initiatives of legal liability for crimes ofan economic nature. In particular, this concerns proposals to introduce criminal liability for illicit enrichment.
Keywords: corruption, malfeasance, state discipline, legal liability, civil tort, international comparative law, criminal liability, financial control, public monitoring.
Коррупция превращает внешне внушительное строение государства в поврежденный противоправной деятельностью особый социум. Без общенациональной идеи, без нравственных опор оно перестает решать задачи общества и становится все менее полезным и более опасным для простых граждан. Итогом безгранично самостоятельного развития такого социума может стать крушение государства, что в условиях России означало бы коллапс всего общества. а: Показателем распространения коррупции выступают данные | об объемах коррупционного перераспределения собственности. | «Приблизительные подсчеты, основанные на материалах рас- ® следования преступлений, связанных с коррупцией и взяточниче- ^ ством, дают общее представление о порядке величин: по оценкам ■§ Всемирного банка, в виде взяток ежегодно в мире выплачивается а более $1 трлн» [1, с. 11]. | Объем взяток и объем внеэкономического номенклатурного рас- а: пределения в Российской Федерации эксперты определяют в диапа- Л зоне от $50 млрд долл. до $100 млрд долл. ежегодно. При этом и без § экспертных оценок, даже на уровне обыденного сознания граждан | России, совершенно очевидно, что размер коррупционных метастаз £ столь велик, что для удержания основного фронтира интересов обще- ,о ства необходимы экстраординарные усилия. |> Неподдельное удивление экс-федерального министра А. Улюкаева д о применении к нему мер уголовно-правового воздействия [2] свиде- | тельствует о субъективном отношении к своим противозаконным дей- * ствиям как нормальной ежедневной рутине управляющей российской ^ элиты, когда государственный аппарат принципиально отказывается т результативно работать без соответствующего посреднического воз- а даяния безотносительно к персоне инициатора выполняемой задачи. | Совершенно ясно, что общество не имеет сил и средств, достаточ- 5! ных для проведения оперативных мероприятий за каждым коррупци- Л онером. Очевидно, что необходимы принципиально новые подходы | для постановки под системный, многоуровневый контроль лиц, наделенных публично-правовым статусом; для разрушения «системы подкупа должностных лиц, нарушающей основные конституционные п права и свободы человека и гражданина» [3]. «Речь идет не о попра- и нии важнейших и выстраданных принципов уголовного правосудия а и неотъемлемых прав человека. Речь идет об острой необходимости нахождения правового выхода из опасной криминологической ситуа- § ции» [4, с. 38]. Важно отметить, что идея определения такого выхода через законодательное установление дефиниции «обогащения без законного основания» имеет как минимум вековую историю в от-
ечественном праве и встает в повестку дня в переломные моменты существования государства. Так, в 1905 году профессиональными юристами предлагается норма о «не подлежащем возврату обогащении» как «обогащении, состоявшемся при отсутствии установленных в законе условий для признания такового законом» [5].
В Российской Федерации до сих пор нет внятного «окончательного решения» не только в практической плоскости правоприменения, но и в общем теоретико-методологическом подходе. Представители российского юрисдикционного сообщества не определились с набором конкретных мер, достаточных для уголовно-правового подавления коррупции.
Явлению системной коррупции должен быть противопоставлен системный подход. При этом решаемая задача формулируется следующим образом: пресечение отдельных, случайно получивших „о огласку фактов коррупции или организация и ведение перманентной го борьбы с системной коррупцией, превратившейся сегодня в общенациональное зло. Кратко ее можно выразить формулой: «Борьба се с коррупционерами или с коррупцией?».
§ По характерным особенностям, по типологии силовых воздей-§ ствий и суммирующим последствиям коррупция в сфере управления 2 государством вызывает несравненно более разрушительные послед-^ ствия в сравнении с должностными злоупотреблениями отдельных — менеджеров. Представляется, что повсеместное предательство § общественных интересов делает обоснованным перенесение острия § юридического воздействия на должностные деликты лиц, наделенных § публично-правовым статусом.
Необходимо также разграничить большую коррупцию и ситуативные деликты, попадающие в категорию коррупционных злоупо-о треблений врачей, учителей и постовых ГИБДД. Большая коррупция ^ предполагает создание устойчивых связей между участниками преС ступного сговора для совершения противоправных деяний на извлечение доходов на основе использования возможностей должностного 172 лица, вытекающих из его публично-правового положения. ^ Вместе с тем необходимо учитывать степень латентности данного СЧ вида преступлений и их проникновение во все без исключения сферы ® государственного регулирования, даже туда, где это противоречит ^ всякой возможной логике, когда номенклатурная рента взимается при принятии решений одной государственной структурой в отношении другой государственной структуры.
Очевидно, что системный ответ бездне российской коррупции предполагает необходимость комплексного подхода с определением
нескольких уровней правовой защиты общественного организма от разлагающего воздействия бюрократической преступности.
Применение действующей нормативно-правовой базы, направленной на решение задачи противодействия коррупции, показывает, что багаж советских уголовно-правовых санкций, позволявший пресекать ситуационные злоупотребления уполномоченных должностных лиц, не претерпевает изменений, адекватных размаху системного корруп- а: ционного произвола российской управляющей бюрократии. На при- | чины подобного положения, в частности, указывает профессор Роберт | Г. Вон: «Эффективность уголовных законов, которые запрещают раз- ® личные коррупционные деяния, зависит от способности и готовности ° правительства к уголовному преследованию» [6]. ■§ Меры регулятивного характера, внесенные в федеральное законо- | дательство в ходе участия в международных соглашениях, по факту Л получают более декларативный статус, а не включаются в активный а: арсенал противодействия коррупции. Л Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. [7] распространяет § антикоррупционные требования на все государственные и муни- | ципальные должности; расширяет статью 10 Федерального закона £ № Э-ФЗ от 1994 г. «О статусе депутата», обязывая депутатов к отчету о доходах, расходах, имуществе и обязательствах имущественного |> характера; обязывает банки предоставлять информацию о движении д денег на счетах чиновников. | Федеральный закон от Э декабря 2012 г. [8] устанавливает право- ® вые и организационные основы контроля за соответствием расходов ^ лица, замещающего государственную должность, расходов его супруги т (супруга) и несовершеннолетних детей их доходам. Невыполнение а требований указанного закона влечет применение дисциплинарной | ответственности в виде освобождения от замещаемой должности или 5! увольнения и не содержит запрета на принятие на государственную Л и муниципальную службу в связи с данным нарушением. Указанная | диспозиция укрепляет в обществе устойчивое мнение о потенциальных возможностях, открывающихся на государственной службе для 173 незаконного обогащения. о Закон вводит подпункт 8 п. 2 ст. 2Э5 ГК РФ, который предусма- и тривает обращение по решению суда в доход Российской Федерации а имущества, в отношении которого не представлены в соответствии § с законодательством Российской Федерации о противодействии § коррупции доказательства его приобретения на законные доходы, что позволяет прокуратуре подавать иски об истребовании данного имущества.
Анализ нормативных актов также свидетельствует, что фундаментальная задача снятия вуали презумпции законности с объектов коррупционной собственности в рамках существующих юридических реалий не может решаться эффективно. Базовые условия существования правовой тени для коррупционных состояний до сих пор не устранены. Прежде всего, речь идет о двух основных положениях:
1. Непредставление сведений о доходах, представление неполных и ложных сведений в соответствии с действующим законодательством [9] не образует состава административного или уголовного правонарушения.
2. Приобретение имущества лицом, имеющим публично-правовой статус, в условиях отсутствия доказательств законности соответствующих доходов не влечет наступления мер юридической ответственности. Простое увольнение от занимаемой должности не может рас-
„о сматриваться в качестве достаточной преграды для коррупционного го обогащения.
Мировой опыт убедительно демонстрирует использование качественно иных подходов, требующих перехода от антикоррупционной активности ситуационно-избирательного характера к системной работе, не оставляющей без внимания ни одного наблюдаемого факта 2 незаконного обогащения и закрывающей все легальные возможности ^ использования преступных доходов.
В основном можно вести речь о двух моделях, в которых под-§ ход законодателя становится производной от типологии правоот-^ ношений, доминирующих в обществе базовых критериев. Условно § можно выделить западную и восточную антикоррупционные модели ^ современности.
Многочисленные сторонники криминализации «незаконного о обогащения» в качестве ключевого в числе составов коррупционных ^ преступлений справедливо указывают на необходимость симметричен ного ответа на коррупционное предательство интересов и принципов государственной службы.
174 Согласно общераспространенной точке зрения уголовная ответ-^ ственность должна неотвратимо применяться в случаях любого неза-(V конного обогащения должностного лица. При этом конституционное ® положение о презумпции невиновности не должно применяться,
поскольку статус должностного лица корреспондирован установленными законом запретами и ограничениями, нарушение которых само по себе образует противоправные деяния. В этом случае возможно применение презумпции виновности в виде бремени доказывания законности и легальности доходов на само должностное лицо.
Международная практика также неоднозначна. До сих пор ограничен круг государств, применяющих положения статьи 20 Конвенции ООН 200Э г. В настоящее время незаконное обогащение криминализировано более чем в 40 странах мира.
Представляется, что основными факторами, способствующими принятию решений о введении правового режима незаконного обогащения, выступают: объективная экономическая необходимость а: в виде сверхразмеров коррупционного перераспределения, выходя- | щих за рамки бюджетных возможностей государства; традиционных | общественных установок относительно социальной укорененности ®
коррупционного поведения; достижение антикоррупционного консен- °
|
суса в управляющей элите, который становится все менее вероятным а
в связи с тем, что уже «подвергается разложению та моральная сила, а
которая является сущностным коэффициентом коллективных усилий |
любого человеческого общества» [10, с. 69]. |
Очевидно, что основная часть управляющей элиты изъявляет ^
а
готовность выразить согласие на криминализацию незаконного §
обогащения лишь после завершения периода предварительного |
накопления капитала, когда укреплен фундамент ее обогащения £
и наступает время легитимного обоснования генерации богатства. ,о
Исторически известно, что обычно это происходит в сочетании а
с процессом властных перестановок и позиционной борьбы с теми, д
кто в первую очередь будет объявлен «незаконно обогатившимися». |
Лишь немногие страны оказались способны «сыграть на опере- ®
жение» и принять максимальный пакет антикоррупционных мер ^
в начальный период создания личных состояний, как это проис- „о
ходит в Китае [11] (в Гонконге1 незаконное обогащение является а
преступлением с 1971 г.) и Индии2, где установлена ответственность |
за незаконное обогащение, которая конкретизируется следующими а
составами уголовных преступлений: «Любой государственный Л
®
чиновник, чье имущество или расходы, очевидно, превышают его | законные доходы, и при этом разница значительна, обязан объяснить
источники происхождения имущества. Если он не сумеет доказать, 175
что источники законные, то он может быть приговорен к лишению п
свободы до пяти лет и конфискации части активов сверх доказано и
законных доходов» (Китай)»; а
Индийским законодательством предусмотрено, что «государственный служащий совершает уголовный проступок «если он в лю- § бое время в течение срока его полномочий имеет во владении или
1 Часть 10 Указа о предотвращении коррупции введена в 1971 году.
2 Ст. 13 Закона по борьбе с коррупцией введена в 1988 году.
в распоряжении ресурсы или имущество, которые несоразмерны его денежному доходу из известных источников» [12].
Важно отметить, что тридцатилетнее динамичное развитие китайской экономики сопровождается постоянным неуклонным противодействием коррупции как главному препятствию на пути стабильного развития государства [13]. В 2013 г., по сведениям Центральной комиссии по проверке дисциплины КПК, 31 государственный служащий уровня министра привлечен к уголовной ответственности за коррупционные преступления; министр железных дорог КНР Лю Чжицзюнь приговорен к смертной казни, а само министерство ликвидировано. В основе предъявленных обвинений, как правило, фигурирует использование связанных с должностными лицами компаний для «собственного незаконного обогащения».
В данном контексте вызывает интерес опыт тех стран, с которыми „о Российская Федерация выстраивает тесные дружеские отношения го паритетного сотрудничества в рамках интеграционных политико-экономических процессов ЕАЭС. В законодательстве Республики Белоруссия, Республики Казахстан уголовная ответственность за незаконное обогащение не установлена, однако понятие «незаконное обогащение» присутствует в актах антикоррупционного и уголовно-2 процессуального [14] законодательства, в составе мер по профилак-^ тике коррупционных явлений.
— Неудержимое стремление государственных коррупционеров
§ к выводу преступных доходов за пределы территории управления с
§ с целью скрыто осуществляемого контроля за полученными акти-§ вами, сопровождающееся расширением масштабов, как прямого, ^ так и косвенного урона национальной экономике, криминализации управляющей элиты, порядку управления и морально-нравственным о устоям общества требует от мирового сообщества решительного от-^ вета коррупционным вызовам.
С Образно говоря, на первом уровне коррупционер извлекает и укрывает преступные доходы, а на втором уровне открывает их при 176 всеобщей нейтральности к происходящему и получает статус легаль-^ ного собственника.
СЧ Задача состоит в охвате средствами системного контроля всего ® контура коррупционной преступности, получающего доходы не только в качестве традиционного взяточничества за те или иные властные
«V
решения, но и в виде дохода за коррупционное посредничество при перераспределении бюджетных средств. Если выделить коррупционное внеэкономическое перераспределение в качестве длящегося процесса, имеющего итоговым результатом незаконное присвоение
бюджетных средств, то выяснится, что оно прочно занимает доминирующее положение в финансовых потоках государства.
Многочисленные авторы считают, что благо очищения общества от коррупции оправдывает перенесение бремени доказывания невиновности на обвиняемое лицо. В целом нельзя не согласиться с их доводами.
Однако стоит прислушаться и к их оппонентам, с разумной осто- а
рожностью высказывающимся за сохранение всеобщности принципа |
«презумпции невиновности». Приписываемое Игнатию Лойола вы- |
ражение «цель оправдывает средства» звучит полностью следующим ®
образом: «Если цель - спасение души, то такая цель оправдывает |
средства». Полемизируя с казуистикой иезуитов1, Блез Паскаль ■§
в «Письмах к провинциалу» [15, с. 89] выдвигает от их лица мысль, а
которая и по сей день не теряет свою предупреждающую актуальность: Л
«Мы исправляем порочность средств чистотой цели». |
Имеется большой соблазн пойти по упрощенной процедуре объ- ^
ективного вменения и обязать чиновников доказывать то, что они §
не в силах доказать. Крайне сомнительна возможность предлагаемого |
обоснования легальности сверхдоходов в условиях прозрачности за- £ конно получаемых доходов.
Предел законодательного применения этой формулы видится, а
прежде всего, в логике возможностей удержания позиций конститу- д
ционных принципов перед лицом коррупционного вала, накрывшего |
российское общество, и изыскания правовых средств для адекватного ®
ответа должностному предательству. ^
Упреждающий потенциал предлагаемых норм состоит не только
в предложении надежного механизма уголовно-правового действия, а
"о
но и в демонстрации постоянной готовности государства к его при- |
менению в отношении каждого коррупционера с возможностью зна- а
чительного усиления ответственности виновных лиц. Л
Переход от состояния «борьбы с необъяснимой материальной | выгодой» [16] чиновника к квалификации «незаконного обогащения»
дает понять государственным должностным лицам, что, «если они 177
участвуют в коррумпированном поведении, то потеряют свои долж- п
ности, незаконно приобретенные богатства и попадут в тюрьму» [17]. и
При этом анализ юридической техники [18, с. 12-19] обнаруживает а неочевидность обоснованной необходимости прямой имплементации
конструкции незаконного обогащения в отечественное уголовное § законодательство, а также прогнозируемую сложность ее последую-
1 Придерживаясь удобной морали, орден иезуитов руководит всем миром и получает такую власть, что восстанавливает против себя католические монархии Европы.
щего практического использования. Поскольку сущность незаконного обогащения должностного лица состоит в закреплении имущества за собой и своими доверенными лицами, то выявляется возможность использования ст. 1741 УК РФ «Легализация (отмывание) денежных средств или иного имущества, приобретенных лицом в результате совершения им преступления». Отмечая данное обстоятельство, В.Н. Бурлаков предлагает применение признака незаконности обогащения в соотнесении с невыполнением обязанности представления сведений о доходах и расходах при совершении сделок с имуществом и формирует модель состава преступления в виде «легализации незаконного обогащения, приобретенного должностным лицом» [18, с. 16].
В итоге законодательство получает работающую триаду, очерчивающую границы противодействия коррупции с четко указанными правовыми запретами и включающую: „о 1) обязанность публично-правовых лиц по предоставлению еже-го годных деклараций об имущественном положении в соответствии со специальным федеральным законом; при этом функции сбора, хранения и контроля получаемой информации целесообразно передать налоговым органам, так как они уже обладают: значительной частью сведений, аккумулируемых базами данных в рамках контроля налого-2 обложения доходов физических лиц; соответствующим организаци-^ онным обеспечением; правом контролировать соответствие крупных — расходов физических лиц их доходам в соответствии с пп. 10 п. 1 ст. 31 § НК РФ; опытом, приобретенным в период исполнения контрольных 25 функций за расходами физических лиц [19]1;
§ 2) уголовно-правовую ответственность за уклонение от объявле-^ ния имущества путем непредставления или представления ложных сведений об имущественном положении публично-правового лица.
00
о Указанный состав преступления не должен сопровождаться макси-^ мальными уголовно-правовыми санкциями. Важность криминалист зации данного деликта заключается в том, что он объективно стоит
178
завершающим в ряду коррупционных преступлений и направлен на сокрытие материальных выгод, полученных от их совершения. ^ Поэтому выявление признаков данного преступления позволяет на-(V чать уголовное преследования в соответствии со ст. 174-1 УК РФ, ® которая должна быть расширена дополнением состава категорией
«незаконное обогащение»;
1 Закон № 116-ФЗ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 09.07.1999 № 154-ФЗ. Далее контроль за расходами физического лица проводится на основании ст. 86.1-86.3 НК РФ. Его целью является установление соответствия крупных расходов физического лица его доходам при приобретении отдельных видов имущества. Указанные положения утрачивают силу на основании Федерального закона от 7 июля 2003 г. № 104-ФЗ.
3) уголовно-правовую ответственность в случае выявления фактов легализации (незаконного обогащения) денежных средств или иного имущества, приобретенного должностным лицом на сумму превышения законно полученного общего дохода такого лица и его супруга (супруги). Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, представленные после вступления в силу уголовно-правовых санкций за уклонение от объявления имущества, а должны образовать базу данных, достаточную для перехода к этапу | контроля расходов с выявлением признаков незаконного обогащения | и их применения в процессе принятия мер в отношении легализации О
незаконного обогащения. °
|
Необходимо определить: в чей доход должно обращаться имуще- ■§
ство, приобретенное на незаконные доходы: в доход государства или §а
муниципального образования; или в муниципальные образования Л
с использованием на социальные цели. Подобный подход нашел по- |
ложительное применение в ряде стран, где отдельные виды конфиско- Л
ванного имущества для решения вопросов образования, социальной §
помощи и медицинской профилактики [20, с. 74-97]. 5
Оправданными представляются предложения Генеральной про- £ куратуры РФ о процессуальных гарантиях при производстве данной
категории уголовных дел, в виде введения «особого порядка произ- а
водства по делам о незаконном обогащении с дополнением УПК РФ д
главой 31.1 «Производство по уголовным делам в целях выявления |
о
имущества, полученного незаконным путем, и доходов от этого иму- * щества», регламентирующей вопросы досудебного производства, ^ действия прокурора при получении материалов о незаконном обога- о щении, выделение в отдельное производство материалов уголовного а дела в целях изъятия имущества» [21, с. 158-167]. О
В настоящее время масштабы коррупции в России угрожают 5 ее внутренней и внешней безопасности. Несмотря на присоединение Л России в 2006 г. к Конвенции ООН против коррупции и принятие | нескольких нормативных актов против коррупции, пока не удалось достичь заметного успеха в деле ее искоренения. Чиновники, зло- 179 употребляя правом на частную собственность и законодательство п о защите персональных данных, декларируют свои доходы как ми- и нимальные. При этом и они, и их родственники, не особо скрываясь, |а пользуются активами стоимостью в десятки и сотни раз большей, чем их задекларированные доходы. §
Представляется, что применение института имплементации норм международного права в общем случае и в отношении новеллы «о незаконном обогащении» статьи 20 Конвенции Организации
Объединенных Наций 2003 г. в частности должно быть основано на гармонично структурированной правовой материи, не допускающей разрушения отлаженных юридических механизмов, тем более, базовых основ отечественного права.
Сегодня в Российской Федерации сложились необходимые политические, экономические, социально-психологические, юридические базовые предпосылки для перехода от ситуационной модели борьбы с выявляемыми случаями коррупции к системной широко эшелонированной деятельности по противодействию коррупции, как охватывающей максимально наблюдаемый контур механизма борьбы с коррупцией создания всех элементов.
В этом смысле мы считаем, что борьба с коррупцией не должна ограничиваться только мерами уголовно-правового воздействия, но включать в себя иные юридические инструменты. Федеральным „о законом «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 г. [22] го предусматривает наряду с уголовными наказаниями довольно широкую гамму превентивных организационно-технических, кадровых, финансовых и иных мер воздействия. Тем не менее, «образ» коррупции
180
устойчиво ассоциируется с преступлением - как злоупотребление служебным положением, получением взятки или дачей взятки и т.д.
оа
2 Как представляется, это только вредит делу искоренения этого со-^ циального зла.
— Дело в том, что определенное срастание интересов личности § с профессиональными функциями - общественное явление для всего 25 человечества. Никто не в состоянии оспорить естественное право § врачей на получение медицинской помощи, а работников транс-^ порта - на бесплатный и комфортный проезд; неоспоримо право военнослужащих на служебное жилье, а работников сельского хо-
00
о зяйства - на получение части урожая в режиме натуроплаты. Все это ^ - признанные или непризнанные законом профессиональные льготы, С неотъемлемые от профессии. Смею предположить, что подобные естественные льготы существуют применительно к профессиональным управленцам, пользующимся рядом преимуществ, вытекающих ^ из характера их труда и имеющих статус делового обыкновения. СЧ Говоря кратко - иного не дано.
® Очевидно, существует или должна существовать непреодолимая грань между названными деловыми обыкновениями и злоупотреблениями служебным положением. Эта «грань» зла коренится в возможности употребления должностных полномочий и возможностей в противоречии со смыслом и целью возложения трудовых обязанностей на должности лица. Именно это противоречие и вызывает
негативное отношение к коррупции и необходимость борьбы с ней. Чем более сложным становится управление экономической и социальной жизнью общества, тем большие требования предъявляются к профессиональным управленцам и тем непримиримее оцениваются коррупционные проявления.
Официальная доктрина и законодательство исходят из иных позиций. Определение коррупции, приведенное в статье 1 Федерального 5 закона № 237-ФЗ от 25 декабря 2008 г. основывается на получе- | нии должностным лицом личной выходы в виде денег, ценностей, | иного имущества и услуг вопреки законным интересам общества о и государства. Отсюда аргументированная и последовательная те- § ория борьбы с коррупцией как с получением выгоды незаконными ® путями [23, с. 187]. ®
Профессиональная деятельность государственного или муници- || пального управленца - сложное явление, в идеале отвечающее или | не отвечающее целому ряду требований и ценностей и находящееся § в постоянном развитии. Главное в современном периоде - возник- |= новение зависимости (ориентации) на получателей управленческих | услуг, а именно граждан и организаций. Традиционно, администра- | торы в своей деятельности ориентировались на вышестоящий орган (должностное лицо) - его оценка управленческого труда была главной и решающей. |
С развитием демократических процессов в обществе управленец ° и орган управления становятся ответственными и перед управляемым
за результаты своего труда. Осуществление той или иной деятельности °
р
для должностного лица (органа) приобретает характер обязанности I перед гражданами и организациями, нежели перед тем субъектом, §
09
который наделил его соответствующей компетенцией. Иначе говоря, §
столкновение старого, традиционного стиля деятельности органов |
.с
управления с новыми требованиями и стандартами, предъявляемыми £
„ §
к управлению, выявило ряд отрицательных свойств этой деятельности, одним из которых явилась коррупция. Далеко не случайно всплеск 181 общественного интереса к этому явлению пришелся в нашей стране
о
на начало девяностых годов, когда авторитарные методы управления о стали терять свою актуальность. Главным критерием для признания I должностного лица коррупционером, а стиля управления - кор- § рупционным в новых условиях следует считать не подозрение или | доказательство о получении выгоды, а именно отступление от духа и буквы тех функций, для осуществления которых должностное лицо назначено или избрано в установленном порядке.
В этом свете нельзя не признать мздоимство ничем иным как традицией, унаследованной чиновничеством от средневековых право-предшественников. Достаточно вспомнить, что еще совсем недавно по историческим меркам (XVI—XVII в.) чиновники заработной платы вообще не имели, а принимали денежные средства от заявителей, жалобщиков, истцов, обратившихся к ним, в качестве легальной взятки, так называемого «носа».
Для оценки вреда от современной коррупции существенное значение имеет корреляция между взяткой, другим вознаграждением чиновника и степенью отступления чиновником от требований закона, иного нормативного акта вследствие незаконного обогащения. Поэтому считаем, что незаконная выгода, хотя и важна сама по себе, но не исчерпывает всех последствий коррупции. Куда более опасными становятся последствия в виде невыполнения органом или должностным лицом своих функций - неосуществление государственного или § муниципального управления и предоставление тем самым блата или же освобождение лица от тягот, которое в ином случае этого пре-^ имущества бы не имело. Подобный вред вообще выходит на первый § план, если самого факта мздоимства не было, а отступление от закона ® объясняется другими причинами - «радением родному человечку» С или чем-то этому подобным.
^ Когда-то В.И. Ленин крайне нелестно отозвался о совдекратах 2 и совучреждениях, закончив констатацией - «все решают кадры». Уже в тридцатые годы это тезис превратился в лозунг «Кадры решают все!», под которым строилась вся советская и постсоветская поли-
о
С тика в вопросах государственного и хозяйственного строительства.
^ Личность управленца, его личная верность вышестоящему руково-
§ дителю, способность слушать и читать «между строк» традиционно
^ заслоняли интересы дела, компетентность и законопослушность.
с; А подобная позиция - естественная среда для правового нигилизма
и презрения закона в своей деятельности. Таким образом, современ-
182 ное мздоимство родом из советского прошлого, которое расцвело
пышным цветом в начале постсоветского периода, когда социалист «
С^ стическое право прекратило свое существование, а новый правовой ® режим государственного управления находится в зачаточном состоянии. Отметим и психологическую обстановку подобно лозунгу 1919 года - «Пролетарий, на коня», выдвинутый в целях создания конных соединений в Красной армии, в 1992 году прозвучал лозунг - «Предприниматель - в исполнительную власть» и коридоры власти заполнили люди, взявшиеся управлять по принципам теневого или
малолегального бизнеса с укоренившимся в период 1986-1991 годов взяточничеством и откатами.
Обратим внимание и еще на одну грань проблемы. Вследствие социальных изменений в 1992 году утратила императивность значительная часть советского законодательства (как союзного, так и республиканского), ослаб контроль за его соблюдением, возникли
многочисленные правовые проблемы; одновременно нарастала роль С
и
индивидуального или ручного управления, основанного на дискрет- |
ном использовании компетенциональных полномочий. Тогдашний |
управленец вынужден был решать множество юридических дел в сфе- о
ре землепользования, бизнеса, финансов, торговли, здравоохранения, §
образования, руководствуясь только собственным усмотрением. Иначе ®
говоря, исторически была создана благоприятная среда для распро- I
странения мздоимства как естественной части управленческого труда. £
Рискнем предположить, что внешне простое правонарушение - §
коррупционный акт имеет собственную структуру, состоящую как §
« Л
минимум из стойкой аполитичности должностного лица, историко- §
психологической установки на ведение работы противоправными |
методами и получения ничем не обоснованного противоправного до- |
хода. В свою очередь, результатом подобной установки служит совер- ;§
§
шение двух правонарушений, одно из которых имеет имущественный
характер как направленное на обогащение конкретного должностного |
лица, другое - на использование должностных полномочий во вред ° или, по крайней мере, не в соответствии с задачами государственного
или муниципального управления. °
р
В теории уголовного права эта ситуация именуется идеальной I
совокупностью, с той лишь разницей, что в российской практике "§
объектом преступления признается взятка, «откат», благодарность §
за содействие или иное имущественное злоупотребление, тогда как |
с
действия во вред интересам службы во внимание не принимаются £ и юридической оценки не получают. Полагаем, что в целях борьбы с коррупцией именно отступление от должностных обязанностей 183 служило бы объектом уголовного преследования, тогда как незаконное обогащение порождало бы обязательство финансового характера, О преследующее цель изъятия в бюджет всего незаконно полученного I и, очевидно, дополнительное имущественное наказание в виде крат- § ного штрафа в размере, коррелированном с незаконно полученным. | Из преимуществ такого подхода назовем следующие:
а) правоприменитель будет иметь альтернативу в применении одной из двух или обеих санкций одновременно;
б) возможность привлечь виновное должностное лицо к имущественной ответственности без возбуждения уголовного дела, в зависимости от тяжести отступления от интересов службы и иных обстоятельств дела;
в) поднятие значимости неуклонного исполнения должностным лицом своих служебных обязанностей.
Кроме того, возникает юридическая основа борьбы с мздоимством среди лиц, не являющихся должностными лицами, но выполняющими периодически те или иные юридические действия, такие как прием экзаменов, выписку больничных листов, оформление платежных документов и т.д.
Наложению имущественного взыскания по иску прокурора или иного специально уполномоченного органа могла бы предшествовать специальная судебная процедура, построенная на принципе ^ инквизиционного правосудия, а именно - с презумпцией виновности § должностного лица или иного гражданина и предоставления виновному возможности опровергнуть обвинение, выдвинутое против него ^ в гражданском порядке, без возбуждения уголовного дела. § Ныне применение санкций в целях борьбы с коррупцией в обще-
0Q ~
уголовном порядке только на первый взгляд придает этой деятельности С особую значимость, в действительности же ставит работу по борьбе S со взятками и откатами в зависимость от соблюдения многих уго-§ ловно-процессуальных правил и субъективного усмотрения органов уголовного судопроизводства, тогда как исковое производство свободно от этих ограничений. Думается, что инквизиционная процесс дура, неоднократно применявшаяся в советское время (изъятие дач, построенных на незаконные доходы в пятидесятые годы прошлого § века, борьба с нетрудовыми доходами, начатая в 1986 году, и другие кампании), несмотря на устаревшее название, может существенно с; упростить работу по борьбе с коррупцией и повысить ее эффективность, наряду с усилением уголовного преследования должностных 184 лиц-коррупционеров.
^ Список литературы:
О 1. Гринберг, Т. Политически значимые лица: руководство для банков
¡^ по предотвращению финансовых злоупотреблений / Т. Гринберг, Л. Грей при участии Д. Шанц, К. Гарднер и М. Лэтэма. - М.: Альпина Паблишер, 2012. - 185 с.
2. Петров, И. СК РФ раскрыл подробности задержания Алексея Улюкаева / И. Петров // Рос. газ. 2016. 15 ноября. - URL: https://rg.ru/2016/11/15/alekseiu-uliukaevu-prediavleno-obvinenie-v-poluchenii-vziatki.html
3. Зорькин, В.Д. В Уголовный кодекс впишут новый термин «незаконное обогащение» / В.Д. Зорькин // Рос. газ. - 2004. - 2 марта.
4. Лунеев, В.В. Социальные последствия, жертвы и цена преступности / В.В. Лунеев // Государство и право. - 2009. - № 1.
5. Проект гражданского уложения Российской Империи 1905 года.
- СПб., 1905. - 255 с.
6. Robert, G. Vaughn, Statutory Protection of Whistleblowers in the Federal Executive Branch, 1982 U. ILL. L. REV. 615, 616 n. 4 (1982). |
7. О внесении изменений в отдельные законодательные акты S Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного Л управления в области противодействия коррупции : федеральный закон ® от 21 ноября 2011 г. № 329-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации.
- 2011. - № 48, ст. 6730. J
8. О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государствен- |
ные должности, и иных лиц их доходам: федеральный закон от 3 декабря ^
2012 г. № 230-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2012. - № 50, j=
ч. 4, ст. 6953. £
S
9. Статья 16 Федерального закона от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О кон- £ троле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные долж- .1 ности, и иных лиц их доходам» // СПС «КонсультантПлюс». £
10. Москва, Г. История политических доктрин / Г. Москва. - М., 2012. £
- 326 с. S
11. Статья 395 Уголовного кодекса КНР введена в 1997 году. £ Первоначально норма введена в 1988 г.: Дополнительное постановление Постоянного комитета ВСНП о наказаниях за хищение и взятки]: офиц. g текст. Ст. 11 (1). - 1988. - 21 января. - URL: http://www.npc.gov.cn/wxzl/ S gongbao/1988-01/21/content_1481041.htm (accessed: 01.11.2016).
12. The Prevention of Corruption Act, No. 49 of 1988, INDIA CODE (1988), ^ § 13. -URL: http://www.persmin.gov.in/DOPT/EmployeesCorner/Acts_Rules/ _o PCAct/pcact.pdf J,
13. Севальнев, В.В. Противодействие коррупции: опыт КНР / "§ В.В. Севальнев // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного S правоведения. - 2014. - № 1. - С. 89-96. S
14. Статья 667 УПК Республики Казахстан «Возбуждение производства Л о конфискации имущества, полученного незаконным путем, до вынесения S приговора».
15. Паскаль, Б. Письма к провинциалу / Б. Паскаль. - СПб.,1898.
16. Thomas R. Snider & Won Kidane, Combating Corruption Through International Law in Africa: A Comparative Analysis, 40 CORNELL INT'L L.J. 691, 729 (2007).
17. Benjamin, B. Wagner & Leslie Gielow Jacobs, Retooling Law Enforcement to Investigate and Prosecute Entrenched Corruption: Key Criminal Procedure Reformsfor Indonesia and Other Countries, 30 U. PA. J. INT'L L. 183, 184-85 (2008) (quoting Larry Diamond, Institutions of Accountability, HOOVER INSTITUTION (July 30, 1999). -URL: http://www.hoover.org/research/ institutions-accountability).
185
18. Бурлаков, В.Н. Криминализация незаконного обогащения: теоретическая модель состава преступления / В.Н. Бурлаков // Криминологический журнал Байкальского государственного университета экономики и права.
- 2015. - Т. 9, № 1. - С. 12-19.
19. О государственном контроле за соответствием крупных расходов на потребление фактически получаемым физическими лицами доходам : федеральный закон от 20 июля 1998 г. № 116-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 1998. - № 30, ст. 3612. (Закон № 116-ФЗ утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 9 июля 1999 г. № 154-ФЗ).
20. Энцо Ло Дато. Итальянское антимафиозное законодательство: новшества и результаты // Современные разновидности российской и мировой преступности: состояние, тенденции, возможности и перспективы противодействия: сб. научных трудов. - Саратов, 2005. - С. 74-97.
21. Спектор, Е.И. Запреты и ограничения в праве и коррупция / Е.И. Спектор, В.В. Севальнев, С.Н. Матулис // Журнал российского права.
- 2014. - № 10. - С. 158-167.
„О 22. О противодействии коррупции : федеральный закон Российской
Федерации от 25 декабря 2008 г. № 237// СПС «КонсультантПлюс». § 23. Скачкова, Г.С. Роль некоторых норм трудового права в противо-
* действии коррупции / Г. С. Скачкова // Сборник научных трудов по противо-^ действию коррупции. - М., 2019. 8
186
«V о «V
