CC BY
35
© 2006 г. Н.В. Звездова
НЕУДАВШАЯСЯ ПОПЫТКА СТРОИТЕЛЬСТВА РЕГИОНАЛЬНОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ: КОНСТИТУЦИЯ КУБАНСКОГО КАЗАЧЕСТВА 1917 г.
Такой конституцией стали «Временные основные положения о высших органах власти в Кубанском крае», закрепившие достижения в строительстве региональной государственности, рассматриваемые Кубанской краевой радой в апреле и сентябре и принятые 6 - 7 (19 -20) октября 1917 г. [1].
В историко-правовых исследованиях они сначала оценивались достаточно однозначно. Так, А. А. Сен-цов определил их как «конституцию кубанской контрреволюции», подчеркнув при этом, что «антидемократизм Временных положений был вопиющим». Автор опирался на критику документа умеренными социалистическими партиями, характеризовавшими государственность кубанского казачества как «аристократическую республику», а саму раду как самозваную власть, лишившую «гражданских прав 50 % населения области (т.е. отказе в праве избирать 1,5 млн иногородних. - Н.З.), вводя цензовые ограничения более широкие, чем при царском правительстве» [2].
Таким образом, Временные положения оценивались сугубо негативно, что во многом объяснялось и политическими пристрастиями ученых того времени, рассматривающих казачество как контрреволюционную силу и зачастую игнорировавших его федералистские устремления, не объясняя причину форсирования большевиками сразу же после Октября 1917 г. строительства федерации.
В современных исследованиях обозначился иной подход. Если советские историки стремились обосновать положение, выдвинутое Г.К. Орджоникидзе о том, что «Февральская революция почти нисколько не коснулась Северного Кавказа, произошла только незначительная смена административных лиц» [3], то в последние годы точка зрения изменилась. Преобразования на Кубани от февраля к октябрю 1917 г. и сами Временные положения в начале XXI в. ученые стали трактовать как обусловившие «коренные изменения в структуре органов управления кубанским казачеством» (В.Н. Ратушняк, Л.П. Рассказов, П.И. Остапенко и др.). Такие изменения усматриваются в передаче Кубанской краевой раде управления в области, в праве участвовать в выборах не только войсковому населению, а всему «правомочному» - казакам, горцам, коренным крестьянам, а также в избрании из членов краевой рады законодательной рады и формировании войскового правительства [4].
В казачьей энциклопедии Временные положения определяется как «первая в истории кубанского казачества конституция», которая после принятия ее радой представлялась на утверждение временному правительству [5].
Таким образом, неоднозначные оценки Временных положений свидетельствуют о проявлении интереса ис-
следователей к этой проблеме и лишний раз доказывают необходимость дальнейшего изучения вопроса.
«Конституция кубанского казачества» относится к разряду кратких. Представляется возможным и целесообразным привести ее полностью, так как цель данного сообщения - ознакомить научную общественность с важным опытом законотворческой работы кубанского казачества, его подходами к строительству крупного субъекта федерации постмонархической России.
* * *
ВРЕМЕННЫЕ ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ О ВЫСШИХ ОРГАНАХ ВЛАСТИ В КУБАНСКОМ КРАЕ
1. Положения общия
1. Впредь до издания Всероссийским Учредительным Собранием основных законов для государства Российского, Кубанский край управляется на основаниях, изложенных в этом временном положении.
2. Источником высшей власти в Кубанском крае является воля правомочного населения территорий, входящих в состав края.
Примечание 1. Правомочным почитается лишь то население, которое признается и будет признаваться таковым Кубанской краевой радой.
Примечание 2. Впредь до детального рассмотрения вопроса о составе правомочного населения Законодательной Радой и утверждения выработанного положения краевой радой, правомочными признаются казаки, горцы, сельские жители - общинники и члены земельных товариществ, приписанных ранее к Кубанской области.
3. В разрешении вопросов местной жизни высшая власть Кубанского края независима и самостоятельна.
4. Носителями высшей власти в Кубанском крае почитаются представительныя собрания, действующие в пределах и на основаниях, нижеизлагаемых, и исполнительные органы, избираемые установленным настоящим положением порядком и действующие на основании полномочий и инструкций, утверждаемых представительными собраниями.
5. Выборы в представительные собрания производятся правомочными гражданами, достигшими 20-тилетнего возраста, на основании всеобщего (без различия пола), прямого, равного и тайнаго избирательного права, за исключениями, предусмотренными в особо изданном положении о выборах.
Примечание. Военнослужащие принимают участие в выборах на общих основаниях по месту нахождения военной части или учреждения, в коих они состоят на службе.
II. Кубанская краевая рада
6. Кубанская краевая рада выражает волю правомочного населения края и созывается в чрезвычайных случаях Кубанским правительством по его постановлению, а во время сессии законодательной рады - по решению последней.
7. Члены Кубанской краевой рады избираются по расчету один на каждыя пять тысяч душ правомочного населения. Излишек населения в две с половиною и более тысяч душ дает право на избрание еще одного депутата. Излишек же менее двух с половиною тысяч в расчет не принимается.
Примечание 1. Населенный пункт с числом жителей менее пяти тысяч, но имеющий самостоятельный орган самоуправления, избирает в Краевую раду одного представителя.
Примечание 2. Рада, созванная на 24 сентября 1917 года, утверждает временные основныя положения о высших органах власти в Кубанском крае, избирает 1-ю Кубанскую законодательную раду и Войскового атамана.
III. Кубанская законодательная рада
8. Кубанская законодательная рада есть высший законодательный орган в Кубанском крае.
9. Кубанская законодательная рада издает законы, касающиеся всего Кубанского края, рассматривает и утверждает бюджет, избирает председателя и членов Кубанского правительства, избирает контролера и представителя края при центральном правительстве государства Российского, а равно обсуждает запросы о деятельности Кубанского правительства.
Примечание. Законодательная рада первого состава пересматривает, дополняет и развивает основные положения о высших органах власти в Кубанском крае и вносит этот основной закон на утверждение краевой рады.
10. Законодательная рада имеет сессии: осеннюю, весеннюю и чрезвычайную. Дни открытия осенней и весенней сессий определяются самой радой. Чрезвычайные сессии созываются Кубанским правительством по его постановлению, а равно по заявлению абсолютного большинства членов законодательной рады.
11. Законодательная рада может образовывать комиссии, действующие непрерывно.
12. Первая законодательная рада избирается по расчету один на 20 000 душ правомочного населения. Срок полномочий первой законодательной рады продолжается до утверждения Всероссийским Учредительным Собранием основных законов государства российского как федеративно-демократической республики, но не более трех лет.
13. Члены краевой и законодательной рад за мнения, высказываемые ими при исполнении обязанностей, не несут ни какой ответственности ни в общеуголовном порядке, ни в порядке частного обвинения.
14. Члены краевой и законодательной рад во время сессии без разрешения соответствующего представи-тельнаго собрания не могут подлежать личному задержанию или судебному преследованию, за исключением случая захвата на месте преступления.
15. По постановлению краевой или законодательной рад личное задержание члена той или иной рады отменяется и судебное преследование приостанавливается на все время сессии.
VI. Войсковой атаман
16. Войсковой атаман почитается главою и представителем Кубанского края в пределах, предусмотренных нижеследующими (17 - 22) статьями, а равно состоит высшим начальником всех Кубанских казачьих военных сил и войск, временно или постоянно расположенных в Кубанском крае.
17. Войсковой атаман избирается из правомочных граждан Кубанского края краевой радой на три года.
Примечание 1. Первый Войсковой атаман, избирается радой, созванной на 24 сентября 1917 года на срок согласно ст. 12.
Примечание 2. С избранием Войскового атамана упраздняются должности Наказного атамана и начальника области, функции которых переходят к Войсковому атаману, Кубанскому правительству и законодательной раде по принадлежности, согласно настоящему положению.
18. Войсковой атаман в месячный срок утверждает принятые законодательной радой законопроекты и их обнародывает.
19. В случае неутверждения по письменно излагаемым мотивам какого-либо законопроекта последний возвращается на новое рассмотрение законодательной рады.
20. Не утвержденный Войсковым атаманом законопроект (ст. 19), будучи вторично без всяких поправок одобрен законодательной радой, немедленно воспринимает силу закона и в трехдневной срок опубликовывается Войсковым атаманом.
21. Все акты, постановления и распоряжения Войскового атамана как по гражданской, так и по военной части, а равно и сношения его скрепляются подписью одного из членов Кубанского правительства по принадлежности.
22. Вотум недоверия Кубанской краевой рады Войсковому атаману, принятый абсолютным большинством голосов, влечет за собою отставку последнего.
V. Правительство края
23. Высшим органом исполнительней власти в крае является Кубанское правительство в составе Председателя и 10 членов, управляющих различными ведомствами (дела гражданского управления, военное дело, финансы, просвещение, юстиция, торговля и промышленность, пути сообщения, земледелие, продовольствие (снабжение), народное здравие и секретарь правительства).
24. На положении членов правительства находятся, но в состав его не входят, контролер и представитель края при центральном правительстве.
25. Кубанское правительство, контролер и представитель при центральном правительстве ответственны перед законодательной радой, вотум недоверия которой абсолютным большинством голосов влечет за собой отставку их.
26. В составе правительства предоставляется три места неказакам, в том числе одно место представителю горцев.
27. На обязанности правительства лежит: составление общей росписи доходов и расходов по данным, доставляемым отдельными ведомствами, и представление ее с заключением контролера на утверждение законодательной рады; возбуждение вопроса о разработке новых законов; обсуждение изготовленных ведомствами законопроектов; внесение одобренных законопроектов на уважение законодательной рады; наблюдение за успешностью и планомерностью деятельности ведомств.
28. Кубанский контролер сам и через подведомственных лиц и им назначаемых чинов производит ревизию доходов и расходов всех органов исполнительной власти края, ознакомляется с их фактической в сфере финансово-хозяйственной деятельностью и о результатах ревизии доводит до сведения законодательной рады.
VI. О введении в действие сего положения
29. Настоящее положение вводится в действие немедленно по утверждении Кубанской радой, созванной 24 сентября 1917 года, и представляется на утверждение центрального правительства государства Российского.
Резолюция, принятая Кубанской Радой в заседании 6 сентября 1917 г.
Поручить Кубанскому правительству в возможно скором времени разработать и представить на рассмотрение законодательной и утверждение краевой рады законопроект о привлечении к делам местного
управления всех слоев населения Кубанского края. * * *
Центральным вопросом, по которому Временные положения критиковались тогда леворадикальной оппозицией (большевики, левые эсеры, анархисты) и даже умеренными социалистическими партиями, а также многими современными учеными, был вопрос об избирательном праве населения Кубани (см. ст. 2, 5, 7, 9, 12, 17). Правовым источником Временного положения считалась декларация временного правительства от 3 марта 1917 г., которая в п. 6 зафиксировала исторические завоевания Февральской революции: «Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования» (т.е. полный отказ от дореволюционной куриальной
системы выборов). Огромное влияние на правотворчество казачества оказало и положение о выборах в Учредительное собрание (по характеристике С.И. Чистякова, «вершина буржуазной демократии»). В нем был установлен самый низкий в мире возрастной ценз для избирателей - 20 лет. Избирательные права предоставлялись российским гражданам без различия пола, следовательно, и женщинам (подобный демократизм допускался в то время в отдельных штатах Америки). Впервые в мире избирательными правами наделялись также и военнослужащие. Отменялись имущественные цензы, цензы оседлости и грамотности. Уничтожались ограничения в избирательных правах по принципам национальности и вероисповедания [6].
Влияние законодательства на станичников было огромным. Кубанское казачество в 1917 г. отказалось от некоторых своих привилегий. Так, до Февральской революции во время выборов в станичные, хуторские, окружные и областные органы казачьего самоуправления избирались и обладали избирательным правом только казаки. Во Временных положениях кроме казаков имеющими права голоса названы «горцы, сельские жители - общинники и члены земельных товариществ, приписанных ранее к Кубанской области». В Положениях подчеркивалось, что контингент правомочного населения должен периодически пересматриваться радой. Изменился и избирательный ценз. Если по Положению 1891 г. «Об общественном управлении станиц казачьих войск» в станичных сходах могли участвовать выборные из числа домохозяев (1 выборный старше 16 лет от 10 дворов), то Временные положения устанавливали сравнительно низкий возрастной ценз - 20 лет. Казачество отказалось и от практики «десятидворных» выборов. Вслед за декларацией временного правительства от 3 марта провозглашалось и всеобщее, прямое, равное и тайное голосование. Если прежде избирательных прав были лишены военные, студенты и женщины, то Февраль 1917 г. внес радикальные изменения. Причем Временные положения в ст. 5 специально оговаривали вопрос об участии в выборах и женщин, и военнослужащих неказачьих военных частей.
Ушли в прошлое и правила, когда областной атаман назначался по усмотрению царя (наказной атаман). Временные положения устанавливали новый подход: Войсковой атаман как глава Кубанского края избирался краевой радой на три года «из правомочных граждан Кубанского края» (ч. VI, ст. 16-22). С 26 марта по 12 октября 1917 г., т.е. до принятия Временных положений областного атамана на Кубани вообще не было, он тогда не избирался. Генерал-лейтенант М.П. Бабыч был областным атаманом с 1911 г. до 26 марта 1917 г., а новый атаман полковник А.П. Филимонов был избран только 12 октября 1917 г. (до этого он возглавлял войсковое правительство). Таким образом, устанавливались совершенно иные, новые правила избрания атамана, Кубанской краевой рады, законодательной рады и правительства.
Если до Февраля Кубанской областью по сути дела управлял один человек - наказной атаман, то в мар-
те - октябре 1917 г. носителями высшей власти стали представительные органы. Кубанская область развивалась в это время как федеральная единица (говоря современным языком, как субъект федерации), имевшая собственную конституцию (Временные основные положения), законодательные, исполнительные и судебные органы. Однако этого было недостаточно: еще следовало создать федеральные органы государственной власти, единое гражданство и денежную единицу.
Временные положения ни разу не упомянули об общественных исполнительных комитетах - бессословных представительных органах, осуществлявших власть временного правительства на Кубани. Они существовали почти в каждом населенном пункте и объединяли казаков и неказаков, возглавлялись Кубанским областным комитетом, претендовавшим на управление Кубанской областью от имени всего ее населения. В нашем распоряжении уникальный документ - «Временная инструкция местным исполкомам». Общественные исполнительные комитеты строили свою работу по этой инструкции. Она была разработана самим областным общественным исполнительным комитетом Кубани. Такие исполкомы, как явствует из инструкции, создавались на совместных сходах «всех совершеннолетних жителей каждого населенного пункта без различия сословий, национальностей, вероисповеданий и пола» (1 чел. на 1 тыс. жителей). В состав исполкома входили «станичный или хуторской атаман, сельский староста, волостной, слободской или аульный старшина», «один представитель от кредитного или ссудо-сберегательного товарищества», «один представитель от потребительского общества», «один представитель от рабочих, если общее число организованных рабочих на местных заводах не менее 100». В данные исполкомы приглашались для пользы дела местные интеллигентские силы, представители различных общественных организаций. Средства таких исполкомов создавались «из добровольных пожертвований благотворительных сборов» и «путем собственного обложения раскладок между жителями войскового и невойскового сословия (по решению совместных сходов)» [7, л. 3-5]. В основу деятельности исполкомов положен принцип самофинансирования, применявшийся в самоуправлении. Среди задач общественных исполнительных комитетов инструкция указывает, что они «избираются во всех населенных пунктах области для сохранения в Кубанской области полного порядка и спокойствия, для укрепления нового государственного строя и для проведения в жизнь мероприятий и распоряжений народного правительства, для обеспечения спокойной и усиленной работы всей страны на нужды нашей славной действующей армии, на нужды обороны нашей родины», «полного единения всех слоев населения» и др.
Нерешенность во Временных положениях вопроса о месте и роли общественных исполнительных комитетов свидетельствовала о недоработанности закона, о его временном, переходном характере [8].
С другой стороны, казаки не переоценивали значение исполкомов, многие из них распадались. Кубан -
ский областной исполнительный комитет в «Воззвании ко всему негородскому населению» призвал его защитить свои права. В интересующей нас части воззвания исполком отмечал: «В течение всего времени своего существования, начиная с мая месяца и до последнего времени (середина октября. - Н.З.), областной исполнительный комитет напрягал все силы и принимал все меры к тому, чтобы все население области было объединено едиными для всего населения органами самоуправления. Но, к сожалению, все его попытки, все его усилия ввести на Кубани демократическое бессословное управление разбивались об упорное сопротивление некоторых кругов казачества и его представителей. В настоящее время краевая рада самочинно провозгласила федерацию с управлением, основанным исключительно на представительстве «коренного населения», лишив при этом, вопреки существующим законам, полутора миллионную массу иногороднего населения неотъемлемого права представительства в органах управления» [7, л. 18].
Временные положения лишь констатировали необходимость утверждения Учредительным собранием Российской федеративной демократической республики (ст. 12), учреждали представителя края при центральном правительстве [9], признавая это правительство высшей надзорной инстанцией. Идеи федерации разделялись и Донским, и Терским казачеством, были положены в основу строительства Юго-Восточного Союза.
Объясняя причины определения правомочными лишь только казаков, горцев, сельских жителей-общинников и членов земельных товариществ, «приписанных ранее к Кубанской области», и лишения избирательного права рабочих и иногородних крестьян, имевших менее трех лет оседлости, правительство и законодательная рада не позднее 10 ноября заявили: «Стремясь к немедленному устроению краевой власти, краевая рада должна по необходимости привлечь к участию в управлении пока лишь те слои населения, которые немедленно же могли бы дать своих представителей, будучи уже организованы в своей прежней жизни» [10].
Таким образом, казачья власть указывала, что соответствующее ограничение избирательного права лишь временное из-за отсутствия прописки и неорганизованности пришлого населения, а также связывало это со своим стремлением к оперативному созданию региональной власти по причине возрастания анархии в стране. Несомненно, что в требовании оппозиции предоставить избирательное право всему населению Кубани проявилась и недооценка фактов усиления социальной напряженности в области при нарастании миграционных процессов - большим притоком на Кубань беженцев, военнопленных, иного пришлого люда.
Однако кубанское казачество сознавало важность требований оппозиции, необходимость их удовлетворения и поэтому еще на заседании рады 6 сентября приняло резолюцию, в которой поручало правительству срочно разработать новый законопроект. Доказательством стремлений сторон к компромиссу стало
создание в начале ноября 1917 г. на съезде иногородних согласительной комиссии.
Итак, Временные основные положения не стали окончательно разработанным основным законом, а были конституционной попыткой кубанского казаче- 1.
ства. В ряде статей проявилась их недоработка, переходной характер. Вместе с тем нельзя отрицать достижений «конституции», которая по ряду положений стала вершиной казачьей демократии. В последующие годы в казачьем законотворчестве имел место откат назад. Так в конституции Кубани декабря 1918 г. в 2.
связи с гражданской войной и антибольшевизмом рады, избирательные права населения были еще больше 3. урезаны. Их лишалась громадная часть населения «за участие в большевизме», был увеличен до 26 лет воз- 4. растной ценз и т.д. Однако уже в 1917 г., еще не предвидя, что общество «шагнет до коммуны», казачество 5. верно уловило идущий в стране процесс децентрали- 6. зации государственного управления и объективную необходимость перехода от унитаризма к федерации. Однако этот процесс был облачен в одежды защиты 7. казачьего сословия как такового. Достижения кубанского казачества в государственном строительстве в 8. 1917 г. стали возможны благодаря завоеванию народами России в Февральской революции политической свободы.
Изучение «конституции» Кубанского казачества 1917 г. показывает, что она действительно отражала происшедшие после Февраля в области коренные исторические изменения в строительстве региональной государственности и самоуправления. Но советские 9.
историки оценивали их как контрреволюционные, зачастую указывали лишь на то, чего они не дали по сравнению с завоеваниями Октябрьской революции. Современным является взгляд с другой стороны: что дали преобразования февраля - октября 1917 г. на Ку -бани по сравнению со старыми самодержавными порядками. Такой подход позволяет глубже показать исторические завоевания Февральской 1917 г. револю- 10 ции, не преуменьшая значения Октябрьской.
Северо-Кавказская академия государственной службы
Литература и примечания
7 мая 1917 г. на I съезде горских народов Кавказа была принята Конституция Союза горцев Кавказа, а 16 июля Малая Рада в Киеве приняла «Основы временного управления на Украине». В стране развивался процесс перерастания унитарного государства в федеративное.
Сенцов А.А. Рождение Кубано-Черноморской республики (1917-1918). Краснодар, 1984. С. 46-47. Коренев Д.З. Революция на Тереке. 1917 - 1918 гг. Орджоникидзе, 1967. С. 25.
Кубань и казачество (конец XVIII в. - 1920 г.). Ростов н/Д, 2003. С. 61.
Казачество. Энциклопедия. М., 2003. С. 65. См. подробнее: Артеменко Т.А. История возникновения института избирательного права в России // История государства и права. 2005. № 6. С. 39-43. Государственный архив Краснодарского края (ГАКК), ф. 1. О.а.ф.оп. 1, д. 67.
Статья 4 Временных положений косвенно относится к общественным исполнительным комитетам. Из ст. 7 (прим. 1) вытекает, что в краевую раду избирались представители от каждого населенного пункта, имеющего орган самоуправления. Таковыми казаки считали общественные исполнительные комитеты некоторых населенных пунктов, особенно там, где эти органы были казачьими по составу. В краевом правительстве большинство министров являлись членами умеренных социалистических партий или сочувствовали им, были сторонниками партии эсеров, которая в своей программе требовала «возможно более широкого применения федеративного начала» (см.: Полный сборник платформ всех русских политических партий. СПб., 1906. С. 25).
ГАКК, ф. Р-6, оп. 1, д. 67, л. 122.
17 апреля 2006 г
