CC BY
1025
Гарькавченко О.Ю.
Непосредственная демократия как форма осуществления местного самоуправления: некоторые вопросы теории
Непосредственная (прямая) демократия — одна из форм осуществления местного самоуправления. В отличие от представительной демократии, когда влияние населения муниципального образования на решение вопросов местного значения опосредовано деятельностью избираемых органов, непосредственная демократия дает гражданам самостоятельно выступать в роли коллективного субъекта местного самоуправления, от которого в итоге и зависит осуществление публичной власти на муниципальном уровне.
Принятие Конституции РФ в 1993 г. создало фактический прорыв в развитие правовой основы регулирования местного самоуправления в нашей стране. Именно в конституции были закреплены гарантии местного самоуправления, его относительной автономности в системе публичной власти. В соответствии с Конституцией РФ постепенно формировалась правовая база регулирования местного самоуправления, выражающая новые демократические подходы к институтам местного самоуправления.
В трудах, посвященных исследованию теоретических аспектов конституционной реформы местного самоуправления, отмечается ее дуализм. Так, говоря о местном самоуправлении как об одной из основ конституционного строя РФ, Е.И. Колюшин указывал, что власть местного самоуправления по своей природе является общинно-государственной, что проявляется в признании государством актов местного самоуправления; самостоятельности местного самоуправления при решении общинных дел и запрете вмешательства в их решение со стороны государства, выполнение при определенных условиях отдельных полномочий государственных органов и должностных лиц. Природа местного самоуправления определяется Колюшиным как двуединая, сочетающая в себе черты общественной и государственной власти1.
Н.С. Бондарь видит положительный потенциал дуалистической природы местного самоуправления в условиях РФ, отмечая, что «местное самоуправление способно создать в конечном счете органическое сочетание власти и свободы, внешнего (вертикального) управления и внутренней самоорганизации населения»2.
1 Колюшин Е.И. Муниципальное право России: курс лекций. М., 2008. С. 43-44.
2 Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 1998. С. 39.
Принятый 28 августа 1995 г. Федеральный закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»3 на длительное время фактически закрепил конструкцию дуализма местного самоуправления. По нашему мнению, наиболее существенным моментом обеспечения действенности этой концепции стало законодательное закрепление именно права граждан на местное самоуправление. Данное право определялось в ст. 3 рассматриваемого федерального закона следующим образом: граждане Российской Федерации осуществляют свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с федеральными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления. Для защиты указанного права законодатель предусмотрел ряд серьезных процедурных гарантий4.
В Федеральном законе № 154-ФЗ (глава IV «Формы прямого волеизъявления граждан и другие формы осуществления местного самоуправления») определялась и сама система форм непосредственной демократии на муниципальном уровне, включавшая местный референдум, муниципальные выборы, собрание (сход) граждан, народную правотворческую инициативу, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. Признавались и иные виды непосредственного осуществления местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 расширил перечень форм непосредственной демократии на местном уровне, одновременно усилив роль муниципальных образований в регулировании данных вопросов. В этом законе регламентации соответствующих вопросов посвящена глава «Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления». В.И. Васильев указывает на то, что само название главы полностью соответствует ее содержанию и в ее названии «подчеркивается различие форм определяющего, решающего властного участия
3 Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1995. № 35. Ст. 3506.
4 В частности, одной из таких гарантий следует рассматривать нормы ст. 58 Федерального закона №154 — ФЗ об установлении предельных сроков проведения выборов представительных органов и должностных лиц местного самоуправления и принятого 26 ноября 1996 г. Федерального закона «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления». См.: СЗ РФ. 1996. № 49. СТ. 5497.
5 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.
населения в реализации местного самоуправления и форм участия, не влекущего обязательно юридического результата»6.
Как отмечается в литературе, одной из принципиальных особенностей реформы местного самоуправления, инициированной законом № 131-Ф3, является движение в сторону демократизации местного самоуправления, усиления форм «прямой» демократии на местах (широкого и непосредственного участия граждан в решении вопросов развития территорий)7. В то же время практика показывает, что реализация многих форм непосредственной демократии на местном уровне наталкивается на серьезные препятствия как юридического, так и социально-психологического порядка, часто выражающиеся в безразличии граждан к решению возникающих общественных проблем на местном уровне.
Таким образом, муниципальное самоуправление имеет специальное законодательное регулирование и особый механизм реализации, что предопределяет необходимость комплексных правовых исследований институтов непосредственной демократии на муниципальном уровне.
В отечественной юридической науке институты непосредственной демократии и их особенности на местном уровне являлись предметом многочисленных исследований. Вопросы осуществления непосредственной демократии в советском государстве были наиболее полно разработаны в трудах Г.В. Барабашева, К.Ф. Шеремета8, Л.А. Григоряна9, В.Т. Кабышева10, В.Ф. Котока11. Вопросы непосредственной демократии и, в частности, ее развитие на муниципальном уровне в более поздний период подробно исследовались в трудах С.А. Авакьяна12, В.И. Васильева13, Е.И. Колюшина14, В.В. Комаровой15, О.Е. Кутафина16, В.И. Лысенко17, Б.Д. Накашидзе18,
6 Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. 2-е изд. М., 2012. С. 251.
7 Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010. С. 167.
8 Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Непосредственная демократия в СССР. М., 1984.
9 Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М., 1972.
10 Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов, 1974.
11 Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в советском государстве. Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1965.
12 Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 1. М., 2005.
13 Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие. М., 1999; Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М., 2012.
14 Колюшин Е.И. Указ. соч.
15 Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006.
16 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 1997.
17 Лысенко В.И. Выборы и представительные органы в новой Европе: политологический опыт и тенденции 80-90-х годов. М., 1994.
Л.А. Нудненко19, И.И. Овчинникова20, В.Н. Руденко21, А.А. Сергеева22, В.И. Фадеева23, Е.С. Шугриной24.
Для раскрытия сущностных черт института непосредственной демократии на муниципальном уровне, следует определиться с содержанием понятия «непосредственная демократия». Этимологически оно означает демократию без посредников. То есть участие населения в осуществлении власти не опосредуется специально избираемыми представителями, какими-либо органами или должностными лицами. Таким образом, непосредственная демократия предполагает максимальную приближенность населения к осуществлению власти. Содержание понятий «непосредственная демократия» и «прямая демократия» следует рассматривать как синонимичные. Они отражают одни и те же явления в сфере конституционного права.
В советской юридической литературе, как полагает В.В. Комарова, определения непосредственной демократии так или иначе сводились к прямому участию народных масс в решении дел государства и общества25. В советский период при отсутствии многопартийности и конкурентной политической среды основное назначение институтов народовластия состояло в мобилизации народных масс на решение задач, сформулированных Коммунистической партией или на привлечение граждан к реализации решений, принятых на государственном уровне, к контролю за их исполнением26. В этих условиях научные определения в целом верно фиксировали закрепленную доктриной советской государственности практику участия граждан в осуществлении власти, привлечения населения к решению вопросов публичного значения. Однако не предполагалось последовательной реализации идеи народного суверенитета. Впрочем, отдельными исследователями и в советский период высказывалась идея, что прямая демократия — это властное волеизъявление народа,
18 Накашидзе Б.Д. Собрания граждан в системе институтов непосредственной демократии. Батуми, 1988.
19 Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000; Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004.
20 Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: учебник. М., 2007.
21 Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.
22 Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.
23 Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации. М., 2006.
24 Шугрина Е.С. Муниципальное право: учебник. М., 2004.
25 Комарова В.В. Указ. соч. С. 16.
26 На народный контроль как необходимый компонент непосредственной демократии обращали внимание в своих работах, посвященных непосредственной демократии, В.Ф. Коток, А.П. Фарберов.
носителя суверенитета, которое проявляется во многих сферах социального управления государством и обществом27.
Идеи народного суверенитета в России получили последовательное развитие в принятой в 1993 г. Конституции. В ней установлено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Очевидно, что в рамках данной конституционной формулы объективно смещается акцент в понимании непосредственной демократии. Она не только обеспечивает участие населения в осуществлении государственной власти, а прежде всего создает предпосылки для формирования самой государственной власти, обеспечивает ее легитимность, поскольку именно народ является единственным источником государственной власти. Только институты непосредственной демократии создают механизм народовластия.
С. А. Авакьян указывает, что «в основе понятия «непосредственная демократия» лежат идеи прямого правления народа, его руководства собственной жизнью, самоуправления и самоорганизации в общественных и государственных делах. Непосредственная демократия — это совокупность конституционно-правовых институтов, через которые народ выражает свою волю, сам осуществляет государственную власть или власть местного самоуправления»28.
Действительно, нельзя не отметить близость самих идей непосредственной демократии и самоуправления. Ведь непосредственная демократия, как отмечалось выше, предполагает самостоятельность населения (народа) в решении вопросов публичного значения, составляющих предмет демократии. А логически доведенная до определенного уровня и юридически оформленная самостоятельность населения (народа) в решении вопросов публичного значения и представляет собой самоуправление. Т.М. Бялкина указывала, что на уровне местного самоуправления «происходит совмещение объекта и субъекта управления, поскольку управляющий субъект — население муниципального образования (или иначе местное сообщество, территориальный коллектив) — является одновременно и объектом управления, управляет само собой, самостоятельно решая вопросы местного значения»29.
27 Советское конституционное право. Л., 1975. С. 116.
28 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 363-364.
29 Бялкина Т.М. Обеспечение участия населения муниципального образования в местном нормотворчестве // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Сборник статей. Нижний Новгород, 2002. С. 153.
Место посредников в осуществлении публичной власти в лице депутатов, должностных лиц, органов публичной власти занимают установленные законом процедуры, позволяющие населению (народу) самостоятельно формировать и выражать волю по решению публично значимых вопросов. Непосредственная демократия может проявляться в различных формах, каждой из которых соответствуют определенные процедуры. Одни из них могут быть более простыми и прозрачными (если речь идет, например, о проведении собрания, схода), требующими минимального привлечения органов государственной власти и органов местного самоуправления к их организации. Другие (такие как выборы, референдумы) для их практической реализации требуют существенных усилий органов публичной власти по их организации, материально-техническому обеспечению.
Независимо от степени вовлеченности органов власти в процесс реализации права населения на участие в тех или иных формах непосредственной демократии, ее существенная особенность состоит в том, что при любых обстоятельствах роль органов власти в решении соответствующих вопросов является вторичной, они призваны лишь обеспечивать правильность народного волеизъявления, не подменяя его своими действиями, создавать для этого правовые, организационные, информационные, материально-финансовые и иные условия. Тем самым реализуется главный принцип непосредственной демократии — принцип самоорганизации: население (народ) выступает не только объектом власти, но и ее субъектом.
Принято считать, что непосредственная демократия имеет императивные и консультативные формы. С.А. Авакьян к императивным формам прямой демократии относит императивный референдум, выборы депутатов и должностных лиц, отзыв народом (избирателями) своих представителей30. Очевидно, что перечень данных форм может меняться сообразно развитию текущего законодательства. В соответствии с ФЗ от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», помимо выборов, референдума, отзыва, к императивным формам относятся и сходы, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. Императивные формы непосредственной демократии регулируют процесс волеизъявления граждан, результаты которого в соответствии с законом обязательны для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Иные формы непосредственной демократии не связывают деятельность органов публичной власти в
30 Авакьян С.А. Указ соч. С. 364.
такой степени, как императивные. Их назначение главным образом заключается в том, чтобы выявлять мнение большинства населения соответствующих территорий для его учета при принятии решений органами государственной власти и органами местного самоуправления. Такие формы прямой демократии, как правило, характеризуют в качестве консультативных. К ним, в частности, относятся: консультативный референдум, народная правотворческая инициатива, публичные слушания, обсуждения нормативных правовых актов, наказы избирателей, отчеты депутатов и избранных должностных лиц и некоторые другие. С учетом отсутствия императивности результатов осуществления указанных демократических процедур возникает естественный вопрос об обоснованности характеристики консультативных форм непосредственной демократии в качестве составной части общего конституционного механизма народовластия. Может быть, данные формы имеют преимущественно общественное значение и прямо не связаны с осуществлением публичной власти?
Действительно, влияние различных форм народовластия на осуществление публичной власти различно. Это касается как императивных, так и консультативных форм народовластия. Так, Конституция РФ характеризует выборы и референдум в качестве высшей формы народовластия, что выделяет их среди других императивных форм народовластия. Несомненно, что институт отзыва имеет меньшее распространение и воздействие на осуществление власти.
Консультативные формы народовластия имеют особое функциональное назначение. Они представляют собой правовые формы обеспечения информационного взаимодействия публичной власти и населения. Они не относятся исключительно к сфере гражданского общества, поскольку процедуры консультативных форм непосредственной демократии регламентируются законодательством и результаты соответствующего волеизъявления граждан рассматриваются органами государственной власти и органами местного самоуправления. Тем самым создаются предпосылки для большей открытости публичной власти.
Для раскрытия сущностных свойств непосредственной демократии принципиален вопрос о ее субъектах. Отметим, что по данному вопросу нет исчерпывающей ясности в юридической литературе. Так, по мнению В.В. Комаровой, под субъектами непосредственной демократии понимается тот активный элемент (индивид или коллектив), который путем непосредственного властного изъявления
осуществляет государственную или иную публичную власть31. При этом данный автор употребляет также категорию «субъект процесса осуществления форм народовластия». Исследователь утверждает, что в узком смысле субъектами процесса осуществления форм народовластия является круг субъектов, который в соответствии с законодательством имеет право, используя ту или иную форму народовластия, участвовать в процессе народовластия. Субъектами народовластия в узком смысле являются многонациональный народ Российской Федерации, многонациональное население субъектов РФ, местное сообщество, группа граждан. В то же время В.В. Комарова полагает, что в широком смысле субъектами народовластия можно назвать и субъекты, на которые законодательством возложены обязанности по назначению, подготовке и проведению форм народовластия, гарантированию субъективного права на участие в управлении — органы государственной власти и местного самоуправления32.
Характеризуя субъекты непосредственной демократии на местном уровне, Л.А. Нудненко указывает на разделение субъектов на индивидуальные и коллективные; в частности, относит к последним избирательный корпус местного сообщества, собрания граждан по месту жительства, инициативные группы граждан в связи с подачей петиции, возбуждением вопроса об отзыве33.
По нашему убеждению, исходя из закрепленной в Конституции РФ концепции народовластия, субъектом непосредственной демократии выступает многонациональный народ или его часть, связанная с определенной территорией — население субъекта РФ, население муниципального образования (его части). Множественность субъектов непосредственной демократии определяется исключительно территориальным устройством государства и вытекающим из этого разделением публичной власти на уровни ее осуществления: федеральный, региональный и местный.
Что касается групп граждан, объединяющихся для участия в тех или иных демократических процедурах, отдельных индивидов, участвующих в таких процедурах, необходимо отметить, что они являются субъектами конкретных правоотношений по поводу осуществления непосредственной демократии. Они участвуют в формировании воли посредством использования определенных форм непосредственной демократии,
31 Комарова В.В. Указ. соч. С. 53.
32 Там же. С. 62.
33 Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004. С. 200.
но ни при каких условиях не могут подменять собой народ (население) в целом, объединенный в рамках определенной территории в качестве субъекта непосредственной демократии, источника и носителя публичной власти. Так, инициативная группа по проведению референдума определяет возможную проблематику референдума, а будучи зарегистрированной, предпринимает необходимые действия, для того чтобы референдум был назначен. Однако действует эта группа граждан от своего имени, а не от лица всего населения соответствующей территории. Именно поэтому она не является субъектом референдума как формы народовластия. Рассматриваемая инициативная группа является субъектом определенных юридически значимых действий, связанных с референдумом, субъектом возникающих в связи с этим конкретных правоотношений. Только в случае проведения референдума можно утверждать, что население определенной территории проявило свою субъектность в реализации данной формы непосредственной демократии.
Равным образом органы государственной власти и органы местного самоуправления не могут рассматриваться в качестве субъектов непосредственной демократии, поскольку они не могут подменять содержание волеизъявления самого народа (населения). Противоположная трактовка их роли в процессах непосредственной демократии потенциально сводит ее к участию населения в решении органами государственной власти и органами местного самоуправления вопросов публичного значения. Между тем, как указывалось выше, участие органов публичной власти в осуществлении форм непосредственной демократии носит обеспечительный характер, является их конституционной обязанностью, призванной гарантировать законность и свободу волеизъявления граждан, использующих конкретные формы народовластия. В связи с указанными обстоятельствами органы государственной власти и органы местного самоуправления следует рассматривать как субъекты правоотношений, возникающих при осуществлении непосредственной демократии. Особенность их правового положения заключается в невозможности определять содержание волеизъявления граждан при использовании форм непосредственной демократии.
Исходя из вышеизложенных посылок, можно сделать вывод, что единственным субъектом непосредственной демократии на муниципальном уровне является население муниципальных образований. Этот вывод полностью согласуется с конституционной концепцией местного самоуправления. Население муниципальных образований в силу Конституции РФ и федерального законодательства является
субъектом местного самоуправления. При этом, согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», местное самоуправление — форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, действующим законодательством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Список литературы:
1. Авакьян С.А. Конституционное право России: учебный курс: в 2 т. Т. 1. М., 2005.
2. Барабашев Г.В., Шеремет К.Ф. Непосредственная демократия в СССР. М., 1984.
3. Бялкина Т.М. Обеспечение участия населения муниципального образования в местном нормотворчестве // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: сборник статей. Нижний Новгород, 2002.
4. Васильев В.И. Местное самоуправление: учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.
5. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М., 2012.
6. Григорян Л.А. Народовластие в СССР. М., 1972.
7. Кабышев В.Т. Прямое народовластие в Советском государстве. Саратов, 1974.
8. Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в советском государстве. Дисс. ... докт. юрид. наук. М., 1965.
9. Колюшин Е.И. Муниципальное право России: курс лекций. М., 2008.
10. Комарова В.В. Механизм непосредственной демократии современной России (система и процедуры). М., 2006.
11. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. М., 1997.
12. Лысенко В.И. Выборы и представительные органы в новой Европе: политологический опыт и тенденции 80-90-х годов. М., 1994.
13. Муниципальная реформа в Российской Федерации: правовое и экономическое исследование / под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2010.
14. Накашидзе Б.Д. Собрания граждан в системе институтов непосредственной демократии. Батуми, 1988.
15. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000.
16. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления России: теоретические основы. М., 2004.
17. Овчинников И.И., Писарев А.Н. Муниципальное право России: учебник. М., 2007.
18. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.
19. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.
20. Фадеев В.И., Рауткина Н.И., Миронов Н.М. Муниципальные выборы в Российской Федерации. М., 2006.
21. ШугринаЕ.С. Муниципальное право: учебник. М., 2004.
