CC BY
42
УДК 94(571.5/6)
ГРИГОРЬЕВА Людмила Ивановна, старший преподаватель, заведующая кафедрой права Филиала Байкальского государственного университета экономики и права в г. Усть-Илимске, соискатель Иркутского государственного университета. Автор 11 научных публикаций, в т.ч. трех учебно-методических пособий
НЕОБХОДИМОСТЬ И ПУТИ СТРУКТУРНОЙ ПЕРЕСТРОЙКИ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ В 90-е ГОДЫ ХХ ВЕКА
Социальная сфера, социальный кризис, структурное реформирование, обязательное медицинское страхование, пенсионное законодательство, система социальных служб
К началу 1990 г. советское общество оказалось в состоянии глубокого социального кризиса. Перестройка обнажила противоестественный характер функционирования ряда экономических и социальных структур и институтов общества. Решительный курс передовых социальных сил страны на качественное обновление социализма положил начало процессу разрушения и отмирания этих структур. В то же время новые эффективные экономические и социальные структуры еще не начали действовать, а многие из тех, которые создавались, в должной мере не были научно обоснованы и экспериментально опробованы. Структурное реформирование социальной сферы происходило с начала 90-х гг., вслед за преобразованиями в реальном секторе экономики, на фоне и в условиях все более нараставшей социальной напряженности как в стране в целом, так и в области.
Одним из наиболее значимых изменений явилось падение уровня жизни большинства социальных слоев и групп населения. В 1996 г. 24,8% населения Иркутской области имело средний душевой доход ниже прожиточного минимума. Средний размер пенсий в 1995 г. составил 34,9% от величины средней заработной платы в области, соответственно 81,8% от величины прожиточного минимума. В наибольшей степени падение уровня жизни по показателю доходов коснулось сотрудников так называемой бюджетной сферы — врачей, учителей, ученых, работников культуры. Средняя зарплата составляла 66, 65, 64, 62% соответственно от среднеобластного уровня1.
По итогам 1993 г. уровень безработицы в области составил 13,4% от численности трудоспособного населения. В режиме неполной занятости трудились более 61 тыс. чело-
век, что составляло 10,0% к среднесписочной численности. Доля работников, которым были предоставлены отпуска по инициативе администрации, составила 18,3%2. Наметились устойчивые тенденции ухудшения демографической ситуации, рос уровень детской смертности. В 1990 г. число детей, умерших в возрасте до года, составило 20,0 человек на 1000 родившихся3. Все это усугублялось отсутствием выплат заработной платы, нарастанием задолженности по платежам предприятий в бюджеты и, как следствие этого, сокращением финансирования социальных программ.
В этих условиях руководство области определило стратегию региональной социальной политики на ближайшие годы. Наиболее глубокие преобразования были проведены в здравоохранении. Они затронули не только организационные формы, но и суть финансово-экономического функционирования здравоохранения.
В соответствии с Законом РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» были образованы фонды обязательного медицинского страхования (ФОМС) как самостоятельные государственные некоммерческие финансово-кредитные учреждения. Единственным стабильным источником финансирования системы ОМС являлись отчисления страхователей. Так, страховые взносы предприятий, учреждений и иных хозяйствующих субъектов Иркутской области в 1995 г. составили 50,7%, в 1996 г. — 71,1%4. Второй источник финансирования — бюджетные средства на неработающее население — использовался значительно меньше. В 1995 г. платежи за неработающее население области составили всего 21,8%, а в 1996 г. — 19,9%5 . Однако необходимо отметить, что неработающее население составляло две трети жителей региона, а эта категория населения потребляет основной объем медицинской помощи.
К 1997 г. в Иркутской области насчитывалось 15 медицинских страховых организаций, которые застраховали практически все работающее население (1 млн. 100 тыс. человек)6. Около 70% средств системы здравоохранения Иркутской области составляли средства ОМС, что позволило их квалифицировать как наиболее значимый источ-ник7.
Обязательное медицинское страхование не избавило здравоохранение полностью от недостатка финансовых средств, но дало возможность при совершенствовании взаимоотношений его субъектов добиться некоторой эффективности использования средств ОМС.
В 1992 г. в России начало действовать новое пенсионное законодательство, которое было рассчитано на использование средств Пенсионного фонда России8. Из общей численности пенсионеров Иркутской области (в середине 90-х гг. ХХ в. — около 613,8 тыс. человек) наибольшую составляли пенсионеры по старости. Средний размер назначенных месячных пенсий (с учетом компенсации) пенсионеров, состоящих на учете в органах социальной защиты населения по Иркутской области, составлял в 1995 г. 271 тыс. р. Это было на 28 тыс. р. выше, чем в целом по Российской Федерации, но на 11 тыс. р. меньше, чем по Красноярскому краю9.
Начиная с 1996 г., стало не хватать финансовых ресурсов Пенсионного фонда для обеспечения гарантированных государством пенсионных выплат даже на минимальном уровне, несмотря на очень высокую ставку отчислений от заработной платы. Главной причиной сложившейся ситуации являлось резкое сокращение поступления страховых взносов предприятий, за счет которых формировалось более 80% текущих доходов Пенсионного фонда.
В 1996 г. объем этих поступлений составил 82,4% к годовым назначениям. За-
долженность по страховым взносам организаций, финансируемых из бюджетных средств, в 1996 г. составила 12,7 млрд. р., из которых 10,5 млрд. р. приходилось на организации, финансируемые из бюджетов регионального уровня. Среди последних наибольшая сумма задолженности имелась в ряде регионов, в числе которых значилась и Иркутская область — 749,3 млн. р.10
Для управления средствами системы государственного социального страхования России был создан Фонд социального страхования РФ (ФСС) — специализированное финансово-кредитное учреждение при Правительстве РФ, действующее на основе положения о фонде социального страхования РФ11. По сути, государство возвращалось к страховой системе, сформированной в СССР. Отличие заключалось в том, что отчисления в государственный фонд предоставляют структуры не только государственные, но и с другими формами собственности.
В 90-е гг. продолжается дальнейшая разработка законов и постановлений в области социального обеспечения. Был принят ряд законодательных мер в области семьи, детства, защиты инвалидов, пенсионеров, военнослужащих12 . Всего с 1991 г. по 1992 г. принято 25 законов, направленных на защиту граждан. Институту материнства и детства к 1995 г. предоставлено более 46 гарантий и льгот по материальному обеспечению.
Федеральные законы «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов», «Об основах социального обслуживания населения Российской Федерации» стали основой законодательной базы в сфере социальной защиты населения. С принятием Концепции развития социального обслуживания населения Российской Федерации (август 1993 г.), по сути, произошел отход от принципов социального обеспечения и переход к системе социальной защи-
ты. Оказанию индивидуальной помощи должны были содействовать мероприятия социального обслуживания через систему различных служб. Для решения проблем кадрового обеспечения учреждений социального обслуживания семьи и детей в 1991 г. в системе высшего образования была введена новая специальность — «Социальная работа», подготовку и переподготовку по которой к началу 1996 г. осуществляли около 50 вузов страны.
В Иркутской области структурная перестройка системы социальной помощи семье и детям началась позднее, чем в других экономически более благоприятных регионах, что было связано с низкими возможностями областного и местных бюджетов. Несмотря на финансово-экономические трудности, администрации области удавалось обеспечить социальную направленность областного бюджета. Так, в 1995 г. расходы на социальные нужды жителей Иркутской области составили почти 70% бюджета13. Особое внимание в области уделялось детям. Из 19 социальных программ шесть решали вопросы их социальной защиты. Только за 1995 г. было создано 29 социальных приютов для детей, детский дом в с. Хор-Тагна, отправлены на оздоровление в период летних каникул более 300 тыс. детей14. Продолжали финансировать питание детей в школах. Только в 1993 г. на питание в школах Иркутска было израсходовано 394,9 млн. руб.15
Для решения проблем детей-инвалидов в области была разработана целевая программа «Дети-инвалиды», согласно которой приступили к созданию сети специальных учреждений. Первым таким учреждением стал Детский реабилитационный центр для детей с ограниченными возможностями в г. Иркутске. Было принято решение о создании в области Молодежного реабилитационного центра для инвалидов до 30-летнего возраста в п. Водопадный Нижнеудинского
района. Это был единственный подобный центр в Восточной Сибири. Для решения проблемы трудоустройства инвалидов в период нахождения в реабилитационном учреждении и после выхода из него была принята «Программа профессиональной реабилитации и обеспечения занятости инвалидов в Иркутской области». Впервые на государственном уровне решался вопрос трудоустройства инвалидов наравне с другими гражданами.
В Иркутской области в рассматриваемый период 30,3% населения составляли дети до 18 лет. По инициативе администрации области были разработаны и введены в действие программы «Безопасное материнство», «Индустрия детского питания», «Семьи Приан-гарья». Здоровье детей, борьба с преступностью и наркоманией, алкоголизмом стали главной задачей программ «Летний отдых детей 1995 года» и «Правопорядок».
Областная программа поддержки населения в 1996 г. была достаточно велика — 35 млрд. 500 млн. р. Основную ее часть составляла помощь семьям, имеющим детей (до 90% от всей программы). Заложены в ней были и поддержка молодых (через комитет по делам молодежи), помощь пенсионерам и инвалидам (около 21,7%). На областном уровне осуществлялись и льготы малообеспеченным — скидки на оплату тарифов электроэнергии, связи, на покупку и доставку топлива, на жилищно-коммунальные услуги. В общей сложности в областном бюджете было утверждено программ, отражающих социальную политику, на 117 млрд. р.
Однако ни одну задачу в области социальной сферы нельзя решить без финансового обеспечения. При этом характерной особенностью ряда решений на федеральном уровне являлся популизм, дискредитирующий все ветви власти. Образцом такого популизма стал Федеральный закон «О ветера-
нах». Для финансирования самых насущных льгот ветеранам области необходимо было более 530 млрд. р. Из федерального фонда было обещано выделить на эти цели 59 млрд. р., и те поступили с большой задержкой. Популистскими можно назвать и правительственные решения по повышению минимальной заработной платы и других социальных выплат, включая стипендии студентам, льготы проживающим в северных районах. Все они не были подкреплены финансами и усугубляли социальную напряженность в стране и в области.
Таким образом, в начале 90-х гг. в условиях нараставшей социальной напряженности началось структурное реформирование социальной сферы. Система ОМС, принятая в области, позволила в рыночных условиях обеспечить населению необходимый уровень медицинских услуг. Реформа пенсионной системы содержала мероприятия по внутренней реорганизации и структурной перестройке пенсионной системы. Она нашла отражение в децентрализации выплаты пенсий и пособий, в изменении порядка их выплаты и доставки, предусматривала возможность аккумулирования средств на пенсионные программы.
Область использовала также возможности по созданию новых форм и методов социальной помощи семье, женщинам и детям. В русле проводимых реформ были созданы новые структуры, получила развитие сеть учреждений для детей и инвалидов, были открыты социальные учреждения нового типа.
Создание сети новых учреждений, сформированная в новых условиях структура управления социальной сферой способствовали созданию и отработке новой модели социальной политики, решению задач социального развития и позволили в значительной мере смягчить для населения тяжесть проводимых реформ.
Примечания
1Лещенко А.Я. Условия жизни и здоровье населения Иркутской области / А.Я. Лещенко, Г.М. Бодиен-кова и др. Иркутск, 2001. С. 173.
2Иркутская область за годы реформы 1990—1996 гг.: статист. сб. / Гос. ком. стат. РФ; Иркутский обл. комитет гос. стат. Иркутск, 1996. С. 23.
3Уровень жизни населения Иркутской области 2002: ст. сб. / Гос. ком. стат. РФ; Иркутский областной комитет гос. стат. Иркутск, 2003. С. 72.
4Закон Иркутской области о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования на 1995 г. // Вост.-Сиб. правда. 1995. 25 окт. С. 4; Закон Иркутской области о бюджете Территориального фонда обязательного медицинского страхования на 1996 г. // Вост.-Сиб. правда. 1996. 7 февр. С. 3.
5Там же.
6Реморчук А. Чтобы медицина была здоровой. Об обязательном страховании в Иркутской области // Вост.-Сиб.правда. 1997 [26 июня]. С. 2.
7Организация обязательного медицинского страхования: учеб. пособие / под ред. Н.Д. Тэгай, С.В. Шойко. Иркутск, 2002. С. 35.
8Собрание законодательства РФ. 1997. № 19.
9Уровень жизни населения Иркутской области 2002: статист. сб. / Гос. ком. стат. РФ; Иркутский областной комитет гос. стат. Иркутск, 2003. С. 54.
10Самаруха В.И., Федотов Д.Ю. Государственная пенсионная система России: учеб. пособие. Иркутск, 2003. С. 20-25.
''Собрание законодательства РФ. 1997. № 1.
12Здесь рассматриваются законы, посвященные социальной защите наиболее уязвимых групп населения: «О государственных пенсиях РСФСР», «О дополнительных мерах по охране материнства и детства» (4 апреля 1992 г.), «О защите прав потребителей» (7 февраля 1992 г.), «О повышении минимального размера оплаты труда» (21 апреля 1992 г.), «О повышении размеров социальных пособий и компенсационных выплат» (21 мая 1992 г.) и ряд других.
13Кустов Ю. Социальная политика: проблемы и решения // Вост.-Сиб. правда. 1996 [20 марта]. С. 6.
14Там же.
15Дубровин С. Подставь плечо слабому // Вост.-Сиб. правда. 1994 [16 февр]. С. 3.
Grigoryeva Lyudmila
NECESSITY AND WAYS OF THE SOCIAL SPHERE STRUCTURAL READJUSTMENT IN THE IRKUTSK REGION IN THE 90-s OF THE XX CENTURY
This article is devoted to the social life analysis of the Irkutsk Region in the 90s of the XX century. It considers the necessity and ways of the region’s social sphere structural readjustment. Such problems as the insurance medicine introduction, pension reform, social protection of citizens under the conditions of transition to market economy are examined.
Рецензент — Тевлина В.В., доктор исторических наук, профессор кафедры социальной работы Поморского государственного университета имени М.В. Ломоносова
